基于自然生態(tài)空間用途管制實(shí)踐的國土空間用途管制研究

文／于燕 江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊 江西南昌 360000

引言：

從現(xiàn)狀來看，在國內(nèi)大多數(shù)空間形態(tài)，均頒布實(shí)施了相關(guān)法律法規(guī)，包括耕地空間形態(tài)、林地空間形態(tài)、草地空間形態(tài)、建設(shè)用地空間形態(tài)等，進(jìn)一步使部門分治，同時相互關(guān)聯(lián)、相互制約的國土空間管制形態(tài)得到有效構(gòu)成[1]。然而，基于自然生態(tài)空間用途管制層面分析，目前存在一些較為明顯的問題，比如目前部門分治的管制尚未形成有效合力，又比如全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控較為薄弱等，為解決這些問題，在提升自然生態(tài)空間用途管制實(shí)踐工作質(zhì)量成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高國土空間用途管制工作質(zhì)量水平，鑒于此本文圍繞“基于自然生態(tài)空間用途管制實(shí)踐的國土空間用途管制”展開分析研究價值意義顯著。

1.自然生態(tài)空間用途管制模式分析

在人類生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，自然資源起到了至關(guān)重要的作用，因此做好自然生態(tài)空間用途管制工作非常重要。從目前來看，自然生態(tài)空間用途管制模式角度，主要包括：

表1 自然生態(tài)空間用途管制模式

1.1 區(qū)劃模式

對于國土空間用途管制來說，為跨尺度協(xié)作及傳導(dǎo)制度，從國家、區(qū)域戰(zhàn)略視角來看，其空間管控為不可或缺的一部分。而對于區(qū)劃模式來說，為部分國家在國土空間管控過程中實(shí)施的有效舉措[2]。起初，采取的是綜合地理區(qū)劃模式，目前采取的是專門的生態(tài)功能區(qū)劃模式（見下圖1），同時包括禁限建區(qū)劃模式等等，其符合自然資源開發(fā)、管理的需求。在區(qū)劃模式下，主要以區(qū)域主體功能、管控等級等因素為依據(jù)，并做好相應(yīng)的規(guī)劃工作，對示意性邊界進(jìn)行劃定，并對各區(qū)土地利用方向加以明確，在管制強(qiáng)度上做出了一定要求，但是在主要管制手段方面，對土地利用方向的引導(dǎo)更具突出性。此外，采取區(qū)劃模式，需按照國家省市級生態(tài)功能區(qū)劃，并明確生態(tài)安全格局和生態(tài)保護(hù)紅線，以此為自然生態(tài)空間用途管制成效的提升保駕護(hù)航。

圖1 土地用途管制示意圖

1.2 類型區(qū)管制模式

從宏觀區(qū)域管理層面分析，針對需特定進(jìn)行保護(hù)的相關(guān)區(qū)域，需在科學(xué)評估保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，然后對其管控邊界加以明確，針對邊界范圍內(nèi)土地利用明確用途和行為，并將細(xì)致的準(zhǔn)入制度、行為導(dǎo)則設(shè)置好。值得注意的是，基于自然生態(tài)空間用途管制當(dāng)中，明確邊界，然后對土地利用行為進(jìn)行管控的模式顯著存在[3]。此外，在國內(nèi)，類型區(qū)管制模式具體表現(xiàn)形式為：按照國家森林公園、國家濕地公園、自然保護(hù)區(qū)等類型區(qū)管制等。總之，需在做好類型區(qū)保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，確保自然生態(tài)空間管制工作質(zhì)量水平的提高。

1.3 地類保護(hù)模式

針對重要地類，在自然生態(tài)空間用途管制工作開展期間，主要采取地類保護(hù)模式。對于農(nóng)用地來說，可以為民眾提供多樣化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，較多的國家對此制定了專門的法律法規(guī)，比如針對水域、林地、濕地、林地、耕地等，采取了普遍性保護(hù)措施[4]。基于普遍性保護(hù)的條件下，部分國家還采取了質(zhì)量等級評價措施，針對重要土地類型采取了特殊的管制方法，比較典型的即為我國的基本農(nóng)田管理模式，涉及的管制方法有：其一，剛性的邊界管理方法；其二，指標(biāo)約束方法；其三，土地利用行為管控及行政考核方法。近些年來，還增設(shè)了質(zhì)量等級，即高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管控內(nèi)容；此外，包括集中連片度、污染防治、農(nóng)田生態(tài)改善等重要管控內(nèi)容。總體也然，按照耕地、基本農(nóng)田保護(hù)制度及林業(yè)進(jìn)行管制的地類保護(hù)模式具備一定的借鑒價值，在自然生態(tài)空間用途管制工作開展期間需引起重視。

2.國土空間用途管制制度現(xiàn)存問題分析

國土空間用途管制是一項系統(tǒng)化的工作，從現(xiàn)狀來看，此項管制工作制度尚且存在一些較為明顯的問題。具體而言，主要問題如下：

表2 國土空間用途管制制度現(xiàn)存問題

2.1 目前部門分治的管制尚未形成有效合力

長時間下，國內(nèi)在國土空間保護(hù)管理體制管制方面，主要模式為縱向分級管理與橫向部門管理結(jié)合的模式。以相關(guān)資源進(jìn)行分類，其分散的部門較多，包括國土部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、林業(yè)部門、環(huán)保與城鄉(xiāng)建設(shè)部門等[5]。在多頭管理的情況下，存在職責(zé)不明、審批繁瑣以及效率低下等相關(guān)問題。并且，在法規(guī)界定方面不夠明確，存在缺位及越位等情況，加上后期監(jiān)管不力，則基于國土空間用途管制的政策制度合理便難以有效形成，從而抑制國土空間用途管制工作質(zhì)量水平的提高。

2.2 全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控較為薄弱

從規(guī)劃統(tǒng)籌層面分析，生態(tài)空間歸屬于環(huán)保部門，農(nóng)業(yè)空間歸屬于農(nóng)林水部門，城鎮(zhèn)空間歸屬于國土和住建部門。相關(guān)空間規(guī)劃及專項規(guī)劃，均需以管理事權(quán)為著手點(diǎn)，針對同一個，或者不同國土空間的開發(fā)和保護(hù)做好相應(yīng)的統(tǒng)籌安排、管制設(shè)置等相關(guān)工作。值得注意的是，因在多方面存在明顯的差異性，比如數(shù)據(jù)差異、分類差異、期限差異、目標(biāo)差異、政策差異等，易使規(guī)劃過程中國土開發(fā)保護(hù)的相關(guān)空間存在沖突情況，且易出現(xiàn)功能錯配及監(jiān)管真空等問題[6]。此外，基于不同空間內(nèi)部，對于單一的要素及單一的類型區(qū)，實(shí)際情況更具復(fù)雜性，易發(fā)生若干部門圍繞同一區(qū)域?qū)嵤┐嬖诿艿臎Q策的問題，難以體現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一性及權(quán)威性，使全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控呈現(xiàn)薄弱的局面。

2.3 用途管制在所有國土空間中的覆蓋率有待提升

從現(xiàn)狀來看，國內(nèi)構(gòu)建的用途管制制度涉及的要素較多，如耕地要素、森林要素、草原要素、水域要素、海洋要素等，然后經(jīng)各種功能區(qū)劃，或者空間規(guī)劃，對功能區(qū)、管制用途區(qū)進(jìn)行劃定，對開發(fā)利用的限制條件加以明確，對用途審批、變更許可制度加以實(shí)施。但是由于較多的管理范圍存在交叉重疊的情況，且遺漏缺失情況明顯，使用途管制在所有國土空間中的覆蓋率呈現(xiàn)偏低的現(xiàn)象[7]。并且，基于土地用途管制制度當(dāng)中，對建設(shè)用地、農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換管制比較嚴(yán)厲，然而對于具備生態(tài)屬性，但沒有利用的土地，則在管制設(shè)計方面較為缺失。處于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系當(dāng)中，相較于建成區(qū)內(nèi)部，城市建成內(nèi)外部空間管制呈現(xiàn)粗放的局面。基于自然資源當(dāng)中，明確了耕地、生態(tài)公益林的管控，然而針對一些低級別的空間地帶，在管制方面則較為比如，比如耕地、園林、草、水等，在開發(fā)利用方面也呈現(xiàn)隨意的局面。此外，部分自然保護(hù)地的規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，在管理體制建設(shè)方面較為滯后，呈現(xiàn)空間分割的情況，且生態(tài)系統(tǒng)破碎、孤島化情況明顯。

2.4 用途管制行政運(yùn)行體系缺少有效性及統(tǒng)一性

基于現(xiàn)狀層面分析，在用途管制上，以土地用途管制制度為基礎(chǔ)的耕地、基本農(nóng)田保護(hù)制度較為有效，以“兩證一書”為基礎(chǔ)的建設(shè)用地管制審批制度也較為有效。對于耕地基本農(nóng)田保護(hù)制度來說，其涉及的行政運(yùn)行體制內(nèi)容較多，涉及相關(guān)法律法規(guī)、前期調(diào)查評估、中期規(guī)劃及審批、后期整治復(fù)墾及督查執(zhí)法等，所以在管制效果方面較為理想[8]。但是，別的相關(guān)用地發(fā)（空間），相關(guān)保護(hù)區(qū)的用途管制，不管在機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是在運(yùn)行體系建設(shè)方面，均有待健全。所以，綜合考慮，需采取有效措施，確保用途管制行政運(yùn)行體系的有效性及統(tǒng)一性。

3.基于自然生態(tài)空間用途管制實(shí)踐的國土空間用途管制策略分析

為解決國土空間用途管制制度現(xiàn)存問題，需以自然生態(tài)空間用途管制實(shí)踐方案為導(dǎo)向，落實(shí)有效的策略。總結(jié)起來，主要策略包括：

(見表3）

表3 國土空間用途管制策略

3.1 落實(shí)多樣化管制模式方法

針對目前部門分治的管制尚未形成有效合力的問題，則有必要落實(shí)多樣化管制模式方法。在全域管制方面，需以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，在全部國土空間當(dāng)中落實(shí)土地用途管制制度，基于格局層面，以耕地保護(hù)為基礎(chǔ)，然后做好山水田林湖草海綜合整治工作。并基于農(nóng)用地專用管理，朝相關(guān)國土空間、建設(shè)邊界管控延伸，促進(jìn)空間治理能力水平的持續(xù)提高。在統(tǒng)一管制方面，需對全部國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一行使，使傳統(tǒng)自然資源與規(guī)劃管理各自為政的局面得到有效改變，確保責(zé)權(quán)分明，做好有序開發(fā)工作，對生態(tài)環(huán)境起到保護(hù)作用。此外，還需積極開展約束性管制、全流程管制、差異化管制等工作，以此確保國土空間用途管制工作質(zhì)量成效的全面提升。

3.2 加強(qiáng)全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控

在加強(qiáng)全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控工作過程中，需將空間辨識、全域統(tǒng)籌作為基礎(chǔ)，對空間矛盾沖突協(xié)調(diào)好，保證空間邊界的可操作性及合理性。針對科學(xué)劃定結(jié)果、試點(diǎn)實(shí)地地理邊界及行政邊界等，需做好精準(zhǔn)校核工作[9]。在有必要的條件下，展開實(shí)地勘察作業(yè)。此外，需以地方發(fā)展及自然保護(hù)的具體需求為依據(jù)，使空間錯配、重疊、缺失等矛盾沖突問題得到有效解決，保證重要邊界劃定與實(shí)際要求相符，通過全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控的加強(qiáng)，全方面提高國土空間用途管制工作的質(zhì)量水平。

3.3 做好自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作

為提升用途管制在所有國土空間中的覆蓋率，需積極做好自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)地區(qū)，需將土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)當(dāng)作底數(shù)，對各種調(diào)查評價成果吸納并應(yīng)用，然后積極展開資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適應(yīng)性評估工作，對生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)的相關(guān)需求進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對各類空間格局進(jìn)行優(yōu)化，包括生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、海洋空間等，使不會發(fā)生交叉、重疊的生態(tài)保護(hù)紅線有效協(xié)調(diào)及形成在對自然保護(hù)紅線范圍加以明確的基礎(chǔ)上，確保自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作質(zhì)量成效的提升，進(jìn)一步全面提升用途管制在所有國土空間中的覆蓋率。

3.4 體現(xiàn)用途管制行政運(yùn)行體系的有效性及統(tǒng)一性

為體現(xiàn)用途管制行政運(yùn)行體系的有效性及統(tǒng)一性，需對相關(guān)部門職責(zé)加以名貴及優(yōu)化，對規(guī)劃體系積極改革，在實(shí)行全域管制的基礎(chǔ)上，對統(tǒng)一的國土空間用途管制制度進(jìn)行構(gòu)建，即進(jìn)行運(yùn)行通暢的行政運(yùn)行體系進(jìn)行構(gòu)建，使管制分散、多頭審批等問題得到有效解決，全面提高國土空間規(guī)劃用途管制工作的效率及質(zhì)量[10]。

結(jié)語：

綜上所述，自然生態(tài)空間用途模式較多，常見的包括區(qū)劃模式、類型區(qū)管制模式、地類保護(hù)模式等。值得注意的是，由于國土空間用途管制制度現(xiàn)存問題較多，因此需落實(shí)多樣化管制模式方法，加強(qiáng)全域國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控，并做好自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作，進(jìn)一步將用途管制行政運(yùn)行體系的有效性及統(tǒng)一性體現(xiàn)出來，以此保證國土空間用途管制質(zhì)量成效的提升，并國土空間規(guī)劃建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。