粵港澳大灣區內公辦教師流動政策芻議

陳沛諭

深圳市龍崗區橫崗高級中學 （廣東省深圳市 518100）

正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，任何行業和職業都需要保持一定的流動性才能維持其生命力與活力，這無論對行業整體還是從業者個體而言都具有價值，教師行業自然也不例外。相對而言，民辦非編制內教師由于其相對較為靈活的市場化用工方式，行業內流動是比較充分和普遍的，與之相比，公辦教師由于其“準體制內”和“吃財政飯”的有關屬性，行業內流動是受一定限制的，甚至帶有一定程度的“行政強制”意味。而粵港澳大灣區是我國參與國際競爭，建設世界級城市群和打造國際科技創新中心等重要發展戰略的支撐區，公辦教師是大灣區內各地市義務教育階段的辦學主體，公辦教師隊伍流動關乎區域內人才培養和智力支撐，教師隊伍人才流動機制的建立需要有制度化政策的保障和支撐，以促進灣區公辦教師隊伍適度、合理流動。

1 公辦教師流動類型

1.1 內外流動

在本文語境下，這種流動類型主要有兩種方式，一是指公辦教師在教師行業與其他行業之間的流動。這包括其他行業從業者通過招考進入公辦教師隊伍，也包括公辦教師離開教育行業去從事其他行業；二是指教師在公辦學校和民辦學校之間流動。民辦教師要進入公辦隊伍，一般需要通過專門針對社會人員的事業單位人員招聘才能實現；而公辦教師要轉為民辦教師，則需要放棄體制內的事業編制人員身份。

1.2 內部流動

公辦教師的內部流動，主要有以下幾種模式：一是計劃性輪崗。計劃性輪崗是指本區域教育行政部門出于均衡義務教育階段教學資源的需要，用剛性的制度有計劃地對區域內公辦教師進行輪崗安排，這種崗位交流往往帶有行政指導性質，一般會以細則的方式對輪崗的規模和范圍進行明確，通常和教師職稱評定、年度或者專項評先評優進行掛鉤。二是幫扶性支教。幫扶性支教是指在政府出于定向幫扶教育欠發達地區（區域）的需要，將優秀教師階段性地派遣到指定的教學崗位上。傳統的幫扶性支教一般指跨行政區域的定向派遣，很多時候甚至是跨省支教。隨著我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，絕對貧困已經整體消除，大規模的跨行政區域支教已經逐漸減少，取而代之的是民間志愿服務團體的志愿性支教，因此，當前的支教呈現出這樣的新景象：經教育行政部門批準后，由本行政區域內公辦學校派出教師對新建民辦學校進行幫扶。三是集團性聯盟。近年來，各類教育集團猶如雨后春筍般涌現。所謂集團性聯盟，是指以教育行政管理部門意志為主，兼顧意向學校共同意愿，將一所相對優勢學校與若干所相對弱勢學校聯合組成學校共同體的辦學體制。由于教育集團在辦學理念、辦學場所、教學設備、教師資源上是高度一致或者共享的，因此集團內教師之間的流動相對自由。四是項目性集聚。項目性集聚是指符合一定資質或者要求或者具備一定特征的，來自不同學校的公辦教師集聚起來參與大區域范圍內的專項教育教學活動，比如名師工作室巡講、上掛下派鍛煉、送課下鄉、集體在職外出學習等等。

這里需要注意的是，公辦教師個人“依申請調動”在當前的教育行政管理模式下是相對比較少見的，從上面幾種模式可以看出，公辦教師的流動，更多地體現著“組織意圖”，“個人意愿”一般只有在“幫扶性支教”這種模式里才能得到一定程度的體現。這反映了各級教育行政管理部門對于公辦教師流動的最大原則就是保障各區域教育資源均衡，從而最大限度實現教育公平。

然而，在探討“粵港澳大灣區內教師人才隊伍流動”這個命題的時候，我們的出發點和落腳點并不是教育公平，而是大灣區教育事業的優位發展、優先發展。換言之，這個命題是在“效率優先”這個前提下去探討的，旨在讓有意愿的、優秀的公辦教師到需要他們的崗位上去，從而實現教師個人和用人學校雙方價值的最大化。當然，我們在本文談“效率優先”，僅僅是因為粵港澳大灣區本來就是國家倡導、鼓勵、支持先行先試、優先發展的區域，而并沒有要否定“教育公平”必要性和重要性的意思。

基于以上論述，本文的焦點就主要放在粵港澳大灣區內公辦教師調動政策現狀歸集和分析上來，這里指的調動，主要指的是根據教師本人意愿，滿足用工方需要，在粵港澳大灣區內的不同地市級行政區域進行工作關系調動的人員流動模式。

2 公辦教師調動的政策制定現狀

2.1 中央及廣東省層面的政策制定現狀

基礎教育階段的在編公辦教師屬于財政全額保障的一類事業單位人員。國務院2014 年頒布的《事業單位人事管理條例》對事業單位人員流動進行了原則性規定：“事業單位新聘用工作人員，應當面向社會公開招聘。但是，國家政策性安置、按照人事管理權限由上級任命、涉密崗位等人員除外”。與之相比，《公務員法》規定：“錄用擔任一級主任科員以下及其他相當職級層次的公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。” 也就是說，在新進人員這個角度上，公辦教師作為事業單位人員，跟國家公務員一樣，原則上要走公開招聘或公開考錄程序。

對于在編國家公務員，根據《公務員法》和《公務員轉任規定》，“各級公務員主管部門按照管理權限和職責分工負責公務員轉任工作的綜合管理、業務指導和監督檢查。根據工作需要，可以在本轄區內組織實施跨地區、跨部門公務員轉任。”也就是說，相關的公務員主管部門在自身的職責和權限內，就可以安排跨地區和跨部門的在編公務員交流。與之相比，根據廣東省政府于2009 年印發的《廣東省事業單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號）有關規定如下：“事業單位補充人員，除下列情形外，應當實行公開招聘：（一）根據國家和省有關政策安置的人員；（二）按照干部人事管理權限由上級任免機關任命擔任領導職務的人員；（三）公務員調動到事業單位工作的；（四）事業單位間經費來源相同的崗位之間和財政核撥經費的崗位向財政核補的崗位以及非經費自籌的崗位向經費自籌的崗位流動的人員；（五）引進科學院院士、工程院院士、省（部）級以上學科帶頭人、享受國務院特殊津貼專家、省（部）級有突出貢獻中青年專家以及縣級以上人民政府確認急需引進的其他高層次人才、短缺專業人才及其需要安置的配偶；（六）有關法律、法規和規章另有規定的。”也就是說，在編在崗事業人員如果要到別的事業單位任職就只有以下幾種特殊情況：一是政策安置性質（比如隨軍家屬、高層次人才配偶等等）；二是組織選拔任用（直接任命為事業單位領導干部）；三是公務員調任（個人提出，組織批準后放棄公務員身份轉為事業編制）；四是本行政區域（經費來源相同，大多為縣域）內由一類事業編制（財政全額保障）往二類（財政差額保障）或三類事業編制（經費自籌自支）流動，一言以蔽之，就是財政保障程度高的可以往保障程度低的流動，反之則不可以。義務教育階段公辦教師一般屬于一類事業編制，不考慮特殊情況的話，幾乎不存在按個人意愿流動的可能性——如果要調動，不僅要在本行政區域，而且要離開公辦教師隊伍，其流動性跟國家公務員差別較為明顯。

2.2 大灣區內部分城市本地政策現狀

以深圳為例，《深圳市事業單位常設崗位工作人員招聘辦法》規定：“事業單位招聘工作人員可采取公開招聘、選聘或者直接聘用方式”。如果要采用選聘方式招聘工作人員，首先空缺的崗位要在專業技術七級以上，而且還要滿足以下幾個門檻條件之一：一是距離退休時間不少于5 年的，本市認定的任期內高層次人才或者海外高層次人才中留學回國人員；二是50 周歲以下的，被聘為副高級職務不少于2 年的，具備正高級專業技術資格的人員；三是45 周歲以下的，被聘為副高級職務不少于2 年的，具備副高級專業技術資格的人員；四是40 周歲以下的，通過全日制高等教育取得博士學位的人員。此外，對于符合一定要求的人員，可以采用直接聘用的方式進行錄用：一是軍轉干部及其配偶、退役運動員等政策性安置；二是上級選拔任命事業單位領導干部；三是各級領軍人才、高層次人才及其配偶等人才引進配套政策；四是符合條件的公務員、工勤人員轉任；五是同一經費形式的事業單位常設崗位之間，或者從高保障經費形式事業單位崗位向較低保障經費形式事業單位崗位流動。綜上，深圳的事業單位人員招聘辦法與全省通行文本基本相同，大致上是在全省文本基礎上的具體化。略有不同的是，全省文本強調的是“經費來源相同”，而深圳文本則僅僅表述為“同一經費形式”，細細咀嚼，前者更強調財政經費來源相同，這就限制了交流的地域，后者則側重于“經費保障形式相同”，主要是防止從低保障層次交流到高保障層次所引發的失范失序。

3 粵港澳大灣區公辦教師調動的政策調整優化展望

上文已經論及，現行制度對于公辦教師按個人意愿進行調動，尤其是跨區域調動（縣區域以上）是比較不友好的，但是十九大以來，由于從中央到各級地方政府在事業編制人員管理上都有了更寬的視域和更新的思路，事業編制人員跨區域調動的限制在政策層面上也開始有了一絲松動。

從廣東省的政策層面分析，比較大的變化來自2018 年1月23 日發布的《廣東省關于廢止和修改部分省政府規章的決定》（粵府令第251 號），該文件將2009 年印發的《廣東省事業單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號）的部分條款進行了修改：原辦法第三條內容改為：“事業單位新聘用人員,除國家和省政策性安置、按照人事管理權限由上級任命、涉密崗位等人員外,應當面向社會公開招聘。事業單位工作人員可以按照國家有關規定進行交流。”也就是說，原表述中所要求的“經費來源相同”限制已經不復存在，進而可以推論，事業編制人員跨財政統籌區域調動的限制已經不復存在。此外，廣東省政府還于2021 年4 月就《廣東省事業單位公開招聘人員辦法》修訂稿向全社會公開征集意見，修訂稿中同樣明確了事業編制人員可以“按照國家和省有關規定交流”，跟2018 年修改版本基本保持一致。

大灣區內部分地級市的本地政策也隨著廣東省2018 年通行文本的修改進行了針對性調整。其中比較有代表性的是惠州肇慶和珠海。

惠州、肇慶和珠海都在省政府2018 年第251 號省政府令下發后草擬提出了各自區域的《事業單位人員流動暫行辦法（征求意見稿）》，三個城市的文本大同小異，在事業單位人員流動這個關鍵問題上基本表述一致：經費保障層次相同的，或者從高保障層次事業崗位流轉到低保障層次事業崗位的，只要供需雙方意愿一致，則可以直接交流；如果要從低保障崗位向高保障崗位流動的，則需要走公開遴選程序。應該說，這已經是對原有事業單位人員流動政策進行了實質性的放寬，但耐人尋味的是，惠州和肇慶在完成意見征集環節后，在互聯網上就再也找不到蹤跡，根據南方日報網絡版刊載，珠海的交流辦法已經審議通過，但也無法在互聯網上查詢到相關文本。這種情況會有兩種可能：一是相關的文本在審議通過后政務公開屬性被設置為“不公開”或者“依申請公開”；二是有其他因素影響耽誤了相關制度文本的正式刊行實施。

4 結語

綜合本文所述，粵港澳大灣區內公辦教師的交流調動政策基本按照《廣東省事業單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號）的相關口徑來執行，大灣區內部分城市在全省通用文本的基礎上制訂了適用于本區域的具體實施細則，但并未在全省文本的基礎上進行創新和突破，基于打造粵港澳大灣區高質量發展格局的現實需要，筆者認為有必要就灣區內公辦教師的日常交流調動，乃至事業單位人員的日常交流調動進行統籌調整，從而進一步破解灣區內公辦教師交流難題，讓基礎教育人才跨地域實現快速合理流動。