新時代政府職責體系的研究進展、邏輯轉換與展望

□殷旺來，李榮娟

政府職責體系是構建職責明確、依法行政的政府治理體系的重要議題，是實現政府治理現代化的關鍵。黨的十八大以來，中央多次強調構建政府職責體系，習近平總書記在黨的二十大報告中指出， “轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構”[1]，優化政府職責體系成為國家治理體系和治理能力現代化的重大實踐與理論命題。從轉變政府職能到政府職責體系構建與優化，既是中國政治經濟體制改革的深化，又是對20 世紀70 年代以來政府治理改革實踐的總結與反思。從黨的十八大到二十大，伴隨著政府職責體系構建的廣泛實踐、系統推進，國內學術界也展開了深入的學術探討，取得了豐碩成果。本文擬立足于政府職責體系的實踐拓展與政策脈絡梳理，對新時代國內政府職責體系研究進行概括總結，明晰政府職責體系研究的轉換邏輯，提出已有研究的不足和未來研究的展望，以期為中國政府職責體系的優化提供理論借鑒，助推國家治理體系和治理能力現代化的實現。

一、政府職責體系研究的實踐與政策背景

政府職責體系是現代政府治理體系的重要組成部分，為政府角色定位、職責厘清、行為規范和價值依歸提供基本遵循。新時代建設職責明確、依法行政的政府治理體系，勢必要求政府職責體系適應中國特色社會主義市場經濟發展，調適其內容與結構，及時滿足經濟社會需求，與時俱進，合理發揮政府和市場、社會的作用，提升行政體制運行與社會治理效能。

長期以來，轉變政府職能是我國行政體制改革的核心，也是推動政治體制改革和經濟體制改革的重要內容。為適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，我國政府職能逐步實現從微觀管理向宏觀調控、從管制向服務、從封閉式管理向公開透明管理、從無限政府向有限政府等方面的重大轉變[2]（p10-21+2）。但政府職能轉變是一個復雜的過程，既涉及政府系統內部的變革，又與政府行政系統和外界關系的重塑密切相關，其轉變過程不是一蹴而就的。在2008 年之前，二十多年的分散化制度改革帶來機構精簡與膨脹反復、中央與地方權力集分博弈、各種 “適應性非正式制度” 產生等現象[3]（p15-21），其深層次原因仍是政府職能體系內在的權責不清、職能交叉和外在的與市場、社會等邊界不清晰、不合理。2008 年，旨在從頂層設計出發，以轉變政府職能和理順部門職責關系為中心的大部制改革應運而生。

黨的十八大以來，政府職能轉變的本質由機構改革、簡政放權、行政審批改革等政府職能具體現實要素的改革邏輯轉向以政府職責推進政府職事調整和職能轉變的新的改革邏輯[4]（p31-39）。黨的十八大時期，中央著力推進政府職責體系的整體重塑。首先，延續大部制改革思路，厘清部門間職責關系。黨的十八大、十八屆二中全會均強調 “穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系” ， “減少部門職責交叉和分散” ， “推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”[5](p22)[6]。2013 年頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確指出，國務院機構改革的重點是 “轉變職能和理順職責關系”[5](p224)。其次，劃分不同政府層級職能重點，推動政府職責體系差異化實踐。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次對央地政府職責作出明確區分，即 “兩加一減”①“兩加一減” ，指的是加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。，同時明確中央在國防、外交、全國統一市場管理等方面的事權與支出責任，明確區域性公共服務作為地方事權[5](p520-521)，推動政府職責法治化和依法行政，建設法治政府。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出 “推進機構、職能、權限、程序、責任法定化” ， “法定職責必須為、法無授權不可為” ，強調 “各級政府事權規范化、法律化” ，并首次區分中央、省、市縣政府的職責重點[7](p165)。2016年開始，國務院著力以央地財政事權和支出責任劃分改革推動各層級政府職責體系重塑，先后印發醫療衛生、交通運輸、教育、生態環境等7 個領域的改革方案，以正式制度推動府際職責合理劃分。

黨的十九大之后，中央更加注重系統性推動政府職責體系改革，注重政府職責體系的深度優化向基層組織推進和組織體系間的職責協同高效。黨的十九大確立了 “統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責” 的改革思路，強調黨政組織機構的職責協同，同時提出建立權責清晰的中央與地方財政關系，探索黨政機關合并設立或合署辦公，深化事業單位管辦分離等，推進政府職責體系的深化調整[8](p24-28)。黨的十九屆三中全會是一個重要的時間節點，對黨和國家機構職能配置情況作出新的判斷，認為具有我國特點的黨和國家機構職能體系逐步建立， “各方面機構職能不斷優化、逐步規范” ，但還存在 “兩個不完全適應”②“兩個不完全適應” ，指的是黨和國家機構設置及職能配置同統籌推進 “五位一體” 總體布局、協調推進 “四個全面” 戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。2018 年，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》詳細總結了 “兩個不完全適應” 的具體表現，比如一些政府機構設置和職責劃分不夠科學；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；事業單位定位不準、職能不清等，這充分表明了我國政府職責體系還存在的若干問題。，提出構建黨和國家機構職能體系和政府治理體系的目標[9]。隨后，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》對這些問題進行針對性改革部署。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》正式將 “優化政府職責體系” 單獨列為堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系的四個重要內容之一，包括實行政府權責清單制度，推進 “放管服” 、行政審批制度改革等措施。2021 年， “十四五” 規劃、《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》開始著眼基層府際職責關系重塑，比如，健全省級以下財政體制，對縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）等的權責事項進行規范等。2022 年，黨的二十大報告強調 “轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，提高行政效率和公信力” ，明確了接下來行政體制改革的重點，這說明優化政府職責體系的改革實踐必將持續并深化。

綜上，新時代十年來從中央到地方的各種綜合性、系統性改革制度設計，體現了中央對政府職責體系的構建和優化思路愈加明晰，為以政府職責體系構建為重點的政府改革實踐提供根本依據，全面推進了我國政府職責體系的重塑與優化，總體上呈現出從部門到整體、多頭并進的漸進改革特征。隨著改革的深入，我國行政體制的一些深層次問題和老問題逐漸浮出水面，比如 “職責同構” “條塊矛盾” “權力集收怪圈” 等，亟須理論研究對這些問題進行深度剖析和反思。對當前與實踐同步推進的政府職責體系研究進行梳理，不僅可以把握實踐進程，總結經驗教訓，還可掌握研究趨勢和發展的態勢，明確下一步的研究方向。

二、政府職責體系研究進展：概念、價值與路徑

構建和優化政府職責體系的目的是推動政府職能轉變，這是深化政治經濟體制改革的需要，也是基于社會發展的需要而作出的上層建筑適應性應變。我國四十余年的政府機構改革和政府職能轉變的實踐既為構建和優化政府職責體系提供了豐富的經驗和啟示，也為后續改革奠定了一定基礎。針對黨的十八大以來形成的新課題，學術界對政府職責體系展開了深刻的論述，形成了豐富的研究成果，主要集中在政府職責體系相關概念之辨、價值取向和技術路徑等方面。

（一）概念之辨：政府職能、政府職責與政府職責體系

概念是各類事物相互區別的基礎。對 “政府職責體系” 的認知需要回到 “政府職責” 的概念。

1.政府職能與政府職責

政府職責與政府職能密切相關，對于 “政府職責” 的研究，不能脫離 “政府職能” 。什么是政府職能？一般認為，政府職能脫胎于國家職能，主要指政府在公共事務中應該做什么，怎么做，發揮怎樣的作用。

從政府職能的概念分析中，可以辨析政府職能與政府職責的關系。對于政府職能的理解，主要有三種主張。第一種主張是二分法，朱光磊將政府職能劃分為政府的功能和政府的職責，前者指的是 “關于政府職能相對原則的界說” ，強調政府依托國家權力應該承擔的角色；后者指的是 “關于政府職能相對具體的界說” ，強調政府應當完成的主要任務[10](p73)。兩者是政府職能的一體兩面，是分別面向于政治學和公共行政學領域展開的理解。第二種主張，是以王浦劬為代表的學者在對功能與職責二分持贊同意見的基礎上，提出了新的二分法。他認為，政府職能由政府職權與政府職事構成，前者是實質根基，后者是現實表現，應 “因職事設置職權，依職事配置職權” ， “政府職能則是政府職權踐行政府職事的函數” ，政府職事依職權發生變化[4]。此種理解實質上是從更微觀層面對政府職能進行分解，將政府實際職權（權與責的統一）和其對應的具體任務區分開來。第三種主張與前兩者的思路不同。竺乾威提出政府職能三要素論，認為政府職能主要包括政府職能定位（政府要做哪些、不能做哪些）、政府職能重心（哪些職能更重要）和政府職能行使方式（怎么履行職能），三者互為一體[11]。第三種主張是將政府職能視為一個整體，具體強調其內部的價值取向、結構分層與實現方式，對政府職責的研究具有啟發意義。

回溯早期的理論研究發現，多數學者關于政府職責的討論并未闡釋其具體含義， “政府職責” 還不是一個獨立、明確的學術概念，大體上將其理解為政府的角色、政府的任務、政府需要承擔的事項、政府應當有怎樣的作為或者采取怎樣的措施，實際上有將政府職責與政府職能混淆之嫌。近些年有關政府職責的研究，總體上看主要是對上述第一種劃分意義上的 “政府職責” 展開討論，以作為與 “政府職能” 概念的區別。此外，相關實踐表明， “政府職責” 的落實仍需從第二種微觀理解的 “職事” 深化研究。

2.政府職責與政府職權

何為政府職責①本文所討論的 “政府職責” 中的 “政府” 均為狹義上的理解，指的是各級國家行政機關。？不同學科理解不同。行政法學認為政府職責是各級行政機關依據法律等應履行的法定責任與義務[12]。公共行政學科視野中的 “政府職責” ，指的是政府及其部門管理社會經濟各項事務職權和責任的統稱[13]。從政治學看，政府職責是政府職能比較實的一方面，是具體的任務。

學界對于政府職責與政府職權的區別及其關系的認識仍有分歧。王浦劬將政府職權理解為職權與職責的統一。黃惟勤認為政府職權強調政府的法定權利，指 “政府可以做什么” ；政府職責強調的是政府的法定義務，指政府 “應當做什么” 、 “必須做什么” 以及 “不得做什么”[14]。兩者既有聯系又有區別，既存在包含政府職責的政府職權，也存在獨立的政府職責。從法學立場看，政府職權是國家行政權力在不同層級政府及其部門之間的劃分與制度安排[15]。綜合現有研究對兩個概念的使用，政府職權的內在指向是政府對法律規定內權力的行使，而政府職責是行政機關職權與責任的統一。隨著政府職責及政府職責體系相關研究的興起， “政府職責” 概念得到理論界更廣泛的認同和使用。

3.政府職責與政府職責體系

政府職責體系由在一個國家范圍內，依據憲法、地方組織法等的規定，服務于一定政治、經濟和社會關系的所有政府及其部門承載的職責所構成。系統論強調，整體大于部分之和。因應復雜性社會的時代變化，政府治理現代化要求政府職責體系內部要素、結構、機制等形成一個有機整體，以提升政府治理的靈活性與有效性。

政府職責體系可從三個進路理解，一是從要素—結構進路看，作為政府職責體系核心構成要素的政府職責，其單個要素的屬性與定位對整個體系具有重要影響，由政府職責構成的橫向層次各級政府部門間職責關系和縱向層次中央與地方、地方各級政府間的職責關系構成整個政府職責體系；二是從邊界—領域進路看，政府職責體系的具體界定代表著政府與市場、社會職責關系的劃分；三是從過程—機制進路看，政府職責體系作為一個有機整體，需要注重政府職責之間的相互關系、內在邏輯和運行機制，在其動態變化中，政府職責的 “分解” 與 “歸類” 、 “收放” 與 “歸位” 均需考慮其科學性與合理性[16][17]。

（二）價值取向：以人民為中心、服務型政府與法治政府

任何改革都是價值理性與工具理性的統一，價值理性蘊含于工具理性之中，工具理性是價值理性的實現方式。既往行政改革在某種程度上存在 “政府責任缺失” “服務理念稀少” 等缺陷[18]，強調政府權力結構的調整而較為忽視責任的配置與落實。當下進行的政府職責體系構建與優化，既是通過政府職責的科學配置實現職能轉變的技術過程，又是貫徹以人民為中心理念，建設服務型政府和法治政府的價值過程，以糾正管理主義傾向改革的偏差。

1.以人民為中心

“人民性” 是衡量國家制度和政策現代性的重要原則和標志[19]。黨的十八屆五中全會以來， “以人民為中心” 成為政府改革和社會發展的重要指導原則，具體體現在中國共產黨將人民性理念融入政治、經濟、社會等各方面建設的過程中。黨領導下的行政改革與政治改革的價值旨趣不能脫離黨的人民屬性。鑒于當前我國社會主要矛盾的變化，人民美好生活的需要對民主、法治、公平、正義、安全、環境等提出更高要求。與之相適應，我國政府職責體系亟須適配新時代新要求，強化在民主政治、依法治國、教育文化、醫療衛生、社會治理、生態環境等方面的政府職責。優化政府職責體系是堅持以人民為中心的必然要求[20]。

2.服務型政府

服務型政府是我國行政改革和政府治理體系的重要價值指向，其內在實質是作為馬克思主義政黨的中國共產黨始終踐行全心全意為人民服務的宗旨。黨的十六大第一次將公共服務列入政府四大職能范疇，十六屆六中全會明確提出建設服務型政府和強化公共服務職能。黨的十八大之后，我國大力推進政務服務建設、 “放管服” 改革、公共服務體制改革等，建設人民滿意的服務型政府成為中國行政改革和完善中國特色社會主義行政體制的戰略目標。黨的十八屆三中全會將公共服務列為地方政府首要職責。服務型政府價值理念同樣貫穿政府職責體系構建和優化的全過程，不僅要在過程維度凸顯服務屬性，更要在結果維度服務人民。有研究認為，政府職責體系優化的直接目的是改進政府績效，而以往以經濟建設為中心導向下的政府績效忽略了環境保護、人民幸福、社會公平等隱性績效，引致政府治理合法性問題；構建人民滿意的服務型政府要求在政府職責體系優化中重塑政府績效觀，以人民滿意為檢驗標準，生產人民真正需要的政府績效[21]。

3.法治政府

近代法治原則成為政府建設的共識。我國自改革開放后逐步確立法治政府的建設目標。法治政府一般指政府體系內部組織與行為須遵循法律規定，以達到法律對政府權力行使的控制。黨的十八屆四中全會強調，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在我國語境中，法治政府的政府職責體系蘊含著多重價值內涵。第一，在法律規定范圍內，保持政府與市場、社會的合理邊界，行使職責，踐行 “有限政府” 。第二，在法定職責體系下積極作為，滿足公眾需求，踐行 “有為政府”[22]。第三，公正執法，合法行使自由裁量權，維護社會公平正義，保護行政相對人合法權益[23]。第四，強化對政府職責的監督，推進政務公開，規范政府行為，踐行 “責任政府” “廉潔政府” 。因此，法治政府是對政府職責的范圍、行使、變更、監督等的制度化、規范化、程序化，同時浸潤著政府建設的若干價值追求。

（三）技術路徑：政府職責體系的理論與實踐之維

針對我國政府承擔較為龐雜的職責內容，新時代如何構建與優化政府職責體系成為轉變政府職能，促進政府協同高效，實現政府治理現代化的重要課題，現有研究對政府職責體系的若干議題和改革實踐分別展開了理論探討和經驗反思。

1.政府職責體系構建的理論探討

立足于我國實踐，學界圍繞政府職責體系主題總體上形成了四種研究角度。

第一，關系論。關系論強調政府與市場、社會職責邊界的確定以及彼此之間關系的互動。政府職責范圍代表著與市場、社會關系的邊界，但并不意味著三者之間的相互獨立，協調好三者之間的關系是已有研究的基本共識。比如，姜曉萍提出政府職責體系現代化要處理好 “政府—市場—社會” 之間的協調關系，遵循三者的運作機制和內在規范，發揮各自優勢，實現三種力量的聯合與互補[24]。黃宏志提出要遵循 “兩個最大”①“兩個最大” 指的是：一方面，最大限度減少政府對市場資源的直接配置權，最大限度減少政府對市場活動的直接干預權，發揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面，最大程度彌補市場失靈，最大程度滿足人民群眾對美好生活的需要，更好發揮政府作用。的基本原則。在具體實現路徑方面，一方面，鑒于市場與政府間的選擇復雜性，合理的選擇在于兩者的組合選擇、重點和程度的偏重[25]；另一方面，需要建立政府與社會間的 “交流平臺” ，政府職責體系規范吸納社會意見，使政府運行與社會發展相適應[26]。

第二，結構論。持這一視角的學者從橫、縱兩個維度，系統地提出構建與優化政府職責體系的理論主張。詳細來說，就是縱向維度分層細化為高層、中層、基層政府的職責體系，橫向維度厘清各級政府及各部門之間行政事務的權責關系，進而推動政府職責體系的整體協調。通過國際比較發現，政府橫向上實行大部制，縱向上實行職責異構模式，是比較主流的模式[27]。其中，縱向政府職責體系構建模式是學者們討論的重點。朱光磊、張志紅提出的 “職責同構”[28]現象首先得到關注，并引起了學術界對 “職責同構” 及相關的機構改革、府際關系、條塊關系、形式主義等問題的熱烈討論。關于 “職責同構” 的未來走向，學界一時眾說紛紜，有的學者主張打破職責同構，但也不贊成職責異構[29]；有的則認為職責同構有存在的合理性[30]；也有學者明確提出實行 “職責異構”[31][32]。周振超認為 “同構” 與 “異構” 不是非此即彼的替代關系，主張跳出二分法，實行職責同構為主與職責異構為輔的政府管理模式[33](p222)。與此相類似的還有 “嵌套型異構” 模式[34](p234-242)。這些討論基本上聚焦于政府職責結構形式的選擇，而對我國政府職責分類與歸位的具體演進形態缺乏系統性、長久性與整體性思考。朱光磊等拋棄了 “同構” 與 “異構” 的焦點討論，傾向于重點考慮政府職責的演進方式和釋放行政系統活力的功能導向，引入空間變量，進而提出具有 “序列” 與 “次序” 內涵的 “職責序構” 模式，實現中央權威與地方自主性的內在互洽[35]。隨著研究和實踐的推進，理論關注的焦點逐漸從縱向政府職責構建模式轉向現實中的具體配置方式，比如政府職責動態配置邏輯[36]、地方政府縱向職責配置模式[37]等。

第三，區域論。區域論區別于一般意義上的政府職責體系的討論，著眼于異質性區域特征對政府職責定位、結構、內容、運行等提出的內在訴求。其中，大城市府際職責關系受到學者們關注。有學者重點分析了大城市縱向府際關系中 “職責同構” 模式及其弊端，提出市、區、街道三者間的 “異責” 與 “共治” 策略[38]；而與此相對，有學者認為不必過分拘泥于大城市職責同構批判，主張通過重新定義市區、區區、區街關系，以職責歸類—統籌協同—府際差異的思路優化大城市政府職責體系[39]。此外，還有學者注意到城鄉融合進程中的地方政府職責問題，提出了其系統性、適應性和有效性的疑問，并針對該過程中地方政府間職責定位不科學、府際權責不明確等問題提出針對性優化對策[40]。總體來看，既有研究對我國區域發展不平衡特征的關注不到位，對異質性區域類型關注單一，對于處在不同地理位置、不同發展階段、不同發展戰略下的地方政府職責體系研究不足。

第四，形態論。持這一視角的學者將注意力聚焦于網絡、信息技術等驅動的有別于實體政府的異質性政府形態的產生及其職責的討論，比如數字政府、平臺政府、虛擬政府等。以數字政府為例， “世界嵌入軟件” 的數字化時代轉型使治理議題由 “基于數字優化治理” 轉向 “對數字進行治理” ，數字政府基于此而對政府治理理念、職責邊界、組織形態等進行系統發展和變革[41]，其價值基礎是 “服務社會事業、保障公民利益” ，并以職責體系嵌入與厘清各部門數據管理及共享的權利與義務，平衡跨層級、跨地域等的職責，保障數字治理民主[42]。近來， “平臺政府” 的概念也被提出。數字經濟平臺的發展倒逼政府角色平臺化，參與平臺規則制定，建立共享、共贏平臺生態，促使政府職責再分配和平臺化運行[43]。可以說，新興的網絡技術催生數字社會、平臺經濟的快速發展，倒逼政府組織虛擬化轉型和政府職責結構化調整，對異質性政府形態的政府職責體系的研究亟須進一步深化。

縱觀以上四種研究角度，關系論和結構論將政府職責體系作為一個整體思考對象，前者指向政府與市場、社會之間的分界與關系互動，著重于解決三者間職責缺位、越位、錯位等問題，推動政府職能轉變；后者將視野轉向政府內部橫、縱兩個維度的職責體系構建，偏重解決政府職責重復、職責交叉、權責不一、協調不足等問題，以提升政府的協同高效。區域論和形態論聚焦于研究對象主體的特殊性，前者的研究有別于傳統意義上的某個層級政府或部門，將地域性政府職責體系作為研究對象，展現出特定場域下府際職責的某些共性問題；后者的研究目光脫離實體政府而轉向虛擬政府職責體系的研究，拓展了該主題的研究論域。總的來說，既有關于政府職責體系的理論研究十分豐富，對很多議題展開了豐富討論，但也明顯可以看出，學者們更偏重對政府與市場、社會的職責關系和政府職責體系構建模式的研究，對異質性區域和形態的政府職責體系研究還顯不足。

2.政府職責體系構建的經驗反思

黨和政府歷來重視政府職責體系的構建。新中國成立之初就建立了符合我國國情的政府機構和職能體系。改革開放之后，通過國家機構改革和行政體制改革，不斷推進政府職能轉變。黨的十八大以來，逐步實現由政府職能到政府職責的邏輯轉換。通過中央與地方財政事權和支出責任改革、 “放管服” 改革，實施權責清單、負面清單制度，推進審批服務便民化等一系列有力舉措，明確了各層級政府及其部門間的職責體系，厘清了政府與市場、社會之間的關系，政府機構設置和職能配置得到優化，為推動經濟社會持續快速發展和國家長治久安提供了有力保障。

政府職責體系構建是一個涉及多組織主體的事關權責劃分、結構重組、關系重塑、利益重構的制度變遷與政策執行過程，這其中既面臨著漸進式改革不可避免的新舊問題交加，又面臨著改革文本與政策執行的 “制度墮距” 。我國政府職責體系存在的問題包括：一是政府與市場、社會的職責關系互動機制尚不成熟。如，行政審批改革作為調適政府、市場、社會三者關系的重要制度安排，實踐中面臨三者結構不平衡、聯系不緊密、關系割裂等執行梗阻[44]，同時對市場、社會承接政府職責的能力評估機制建設有待加強[45]。二是政府職責體系內部結構橫向維度上的職責優化與協調配合不到位，縱向維度上各層級政府職責定位不明和權責不清。如市縣政府間職責同構、財力和支出責任不匹配[46]，縣鄉政府間職能配置低精準性、權責分配不均衡性等[47]，這些都是政府職責體系構建問題的表征。政府權責清單本是廓清政府內部結構相互職責關系的重要政策工具，但由于其構建過程 “分層執行、縱向拼接”[48]，呈現出碎片化、同構化特征，同時法治化不足，執行形式化，監控機制缺乏[49]，制度效果尤為有限。三是異質性政府職責體系優化還需深入實踐調整。一方面，區域性政府的特殊性內在要求尚未反映在職責體系構建過程當中；另一方面，數字政府等虛擬形態政府職責體系的實踐還未全面深入，其職責體系如何構建尚待實踐探索。

因此，部分學者就政府職責體系構建問題提出了針對性建議。新時代構建高效、規范的政府職責體系，需要堅持以權責一致為核心原則、以協同高效為追求目標、以法治制度為基本依據、以究責問責為堅實保障[50]，完善政府基本職能，厘清政府與市場、社會的關系，強化政府宏觀調控和公共服務職責體系[51]，推動權責清單制度優勢向治理效能高效轉化[52]，在基層構建以塊為主的基層管理職責[53]，加強對區域性和虛擬形態政府職責體系的研究和實踐探索，在不斷優化政府職責體系中促進政府職能實質轉變。

三、政府職責體系研究的邏輯轉換：四重面向

理論研究的深入是理論與實踐互動發展與印證調適的過程。隨著國內學者對政府職責體系研究的推進和相關政府改革實踐的深化，政府職責體系研究出現了較為明顯的研究邏輯轉向，主要表現在主題、內容、結構、形態四個方面。

（一）主題面向：政府職能到政府職責

核心概念流變的過程代表著研究主題的轉向。如前述理論研究中的概念變化，主要是從 “政府職能” 到 “政府職責” 。在計劃經濟到社會主義市場經濟的轉型過程中，政府職能轉變成為我國改革的重大課題，也是聯結政治體制改革與經濟體制改革的結點。從改革實踐看，我國政府職能轉變的過程邏輯為國家職能—政府職能—政府職責—職責體系[54]。這一過程的轉變有著深刻的實踐基礎，即為適應社會主義市場經濟體制，政府職能從國家職能中分離，當持續四十多年的行政體制改革深入推動政府職能轉變基本到位后，政府與市場、社會的邊界基本厘清，蘊含著權責明晰、法治化要求的政府職責體系構建成為迫切需要。與實踐相呼應，學術研究的視野從 “政府職能” 到 “政府職責” ，但這并不意味著后者對前者的替代，而是將抽象的政府職能轉變原則和較為模糊的政府職責關系落實到具體的政府職責劃分、重組、協同過程，表現為由機構重組到職責重構的政府職能轉變邏輯切換，是前續改革的深化與細化。

（二）內容面向：碎片化到整體性

從 “政府職責” 到 “政府職責體系” 研究，可以看作理論研究從碎片化到整體性研究的過程。關于政府職責的研究一直是學界關注的重要主題，但早期的研究呈現一種碎片化的塊狀分布，主要聚焦在微觀層面的某個具體政策或管理行為中的政府職責研究，如養老保險、農村合作醫療、再就業、外商投資、生態恢復等，以及中觀層面某個領域中的政府職責研究，如社會服務、職業教育、醫療衛生、生態文明等。自2007年之后，黨的十七大和十八大分別提出 “健全政府職責體系” “健全部門職責體系” ，理論界的研究重點開始出現轉向，關于政府職責體系的研究逐漸占據主導地位，內容包括政府職責體系的構建原則、理念、模式、路徑等。從單項具體政府職責的研究到政府職責的整體性、系統性構建，其內在邏輯是政府職責與政府職能轉變相關聯，政府職責及其體系的構建成為推動政府職能轉變的重要路徑，這也是從本體論向方法論的一種轉變。

（三）結構面向：黨政職能體系到政府治理體系

政府職責體系與政府職能轉變密切聯系，而后者改革過程涉及多主體間的相互關系變革，政府職責體系亦不是一個獨立于其他組織結構的系統。從黨的十八屆二中全會提出建設 “國務院機構職能體系” ，到黨的十九屆三中全會提出建立 “具有我國特點的黨和國家機構職能體系” 和 “職責明確、依法行政的政府治理體系” ，可反映出單向度地對行政系統內部職責的整合配置難以達到政府職能轉變的理想效果。國家治理體系和治理能力現代化要求在實現黨和國家機構職能的優化協同高效基礎上，推進政府治理體系建設，實現政府與社會、市場協同共治，形成三者有效協同推進社會經濟發展的治理格局[55]。因此，政府職責體系建設不僅要理順黨政機構間的職責關系，還要在政府治理體系構建的關系層次上厘清政府與市場、社會的關系，在組織層次上理順政府機構與人大、政協等組織間的職責關系，實現整個政府治理體系各主體間職責關系的協調。現有研究在聚焦政府職責體系相關議題的基礎上，正逐步向政府治理體系構建議題上轉變，總體來說，仍在起步階段，對政府治理體系的內涵、目標、價值、路徑等方面未達成共識，但拓展了政府職責體系研究的外延，為將來的研究指明了方向。

（四）形態面向：實體政府到虛擬政府

實體政府職責及其體系與國家治理密切相關，自然長期受到理論研究的關注。數字技術發展催生經濟社會的新業態新模式，同時實體政府借助網絡信息技術實現行政效率和內部協同的提升，兩者雙向互動孕育出虛擬政府形態的職責探討和職責體系構建的應然和必然。學者們從實體政府到虛擬政府的關注，并不代表著對實體政府研究的轉移，而是兩者并重。對于在信息數字技術迅捷發展帶來的平臺經濟、網絡輿論、網絡公共安全、網絡空間倫理等問題中，政府應當承擔怎樣的元治理角色，如何在虛擬網絡中回應社會服務需求和構建起政府職責體系，對這些問題的學術關懷正是理論研究的社會責任的體現。關于虛擬政府形態研究的轉向，回應了以人民為中心的服務型政府的價值導向，塑造了有為政府和責任政府的良好形象，對于未來研究的思維擴張與深入起到了很好的引導作用。

四、政府職責體系研究的未來：不足與展望

進入新時代以來，國內學者從不同層面和角度對政府職責體系進行了大量探索，取得了斐然的成績。尤其在政府與市場、社會的職責關系，政府橫、縱維度職責體系構建兩個方面的研究比較深入和充分，同時關注到異質形態和地域政府職責體系的差異性，這些領域的研究卓有成效。顯然，既有研究深化了人們對于政府職責體系的認識，在一定程度上為構建政府職責體系的實踐提供了理論指導和反思，為后續政府職責體系領域的理論研究奠定了堅實的基礎。但綜合改革進展與理論研究來看，目前的理論研究明顯滯后于改革實踐，亟須在一些不足的方面加以改進、深化。

第一，理論方位上，應注重與新時代若干變化的現實背景相結合，廓清并提升政府職責體系研究的理論方位。政府職責體系與政治、經濟、社會各個方面密切相關，不能脫離時代背景而單向度研究論述。既有的政府職責體系研究在某種程度上還處在聚焦內在題域階段，包括構建模式、問題、路徑等，并與一些研究議題關系不清，如政府職責體系與政府機構改革、政府職能轉變的關系是怎樣的，政府職責體系構建對于政府治理現代化有怎樣的影響和意義等。同時，新時代社會主要矛盾的變化，黨的中心任務的確定，全面深化改革目標的推進，政治、行政體制改革的深化，數字時代的政府轉型等，均賦予政府職責體系建設新的內涵和方向，理論研究應當緊密跟上改革實踐與社會發展的步伐，為政府職責體系的構建與優化提供理論闡釋與前瞻性指導。

第二，研究方法上，應加強多種研究方法的綜合運用，尤其是實證方法。既有文獻對政府職責體系的規范研究較多，大多是基于制度文本或改革經驗的理論闡釋，而在實踐基礎上的實證研究成果較少。某種程度上，這與政府職責體系構建的綜合性有關，政府職責體系構建涉及政府內部所有部門，中央到地方多個層級，黨、政府、人大等多個組織，政府、市場、社會等多個領域，而不是以單一方面改革為進路的，客觀上為理論研究增加了難度。也正是因為如此，政府職責體系的研究不能僅停留在宏觀層面的理論模型探討，更多地需要深入實踐，透析政府職責體系的配置過程、建構機制、運行邏輯、現實難題、優化路徑等研究議題。同時，我國不同的地域發展也為政府職責體系的差異化實踐奠定了基礎，為理論界開展比較性研究、案例研究等提供了經驗素材，以發現政府職責體系構建的共性和特性問題，全面把握政府職責體系構建的研究議題。因此，運用綜合性的研究方法，才能推進政府職責體系研究的深化。

第三，研究視角上，應強化政治學、經濟學、法學、歷史學等學科視角的研究，構建起多學科參與的研究網絡體系。現有研究主要以政治學、公共管理學為主，但總體上顯得還比較宏觀，研究深度不足。首先，要強化從政治學、公共管理學視角對我國政府職責體系構建過程中，職責整合、轉移、產生、消亡等及其影響，體系構成要素與整體關系，內部多維度的構成路徑，政府與市場和社會關系模式，政府職責體系與政府能力關系等理論問題的系統闡釋。其次，加強其他學科對政府職責體系研究的介入。比如，政府職責體系構建涉及權責一致原則，需要權、責、事、人、財、編等要素相對統一，要把握實際改革的運作機理，確保職責轉移的合法性，這就需要經濟學、法學等學科視角的切入；我國政府職責體系構建存在的某些問題并非一時呈現的，而是新中國成立以來的政治、經濟、社會等多種因素交織而成的，有些問題因素甚至是源于中國千年歷史承襲而來，從短時期內無法把握政府職責體系構建中根本梗阻的歷史淵源，需要借助歷史視角，以歷史的、發展的眼光梳理政府職責體系中存在的一系列問題，進而找到合理的應對之策。因此，多學科視角的研究進路，有助于從多個學科側面觀察政府職責體系構建與優化中的各個問題，把握其中的實質問題，提升研究的全面性。

第四，研究內容上，應注重研究議題的均衡性，形成政府職責體系整體性研究框架。已有研究比較偏重政府與市場、社會的職責關系，政府橫縱維度職責體系構建兩個方面的研究，還需要在一些議題上加強研究。首先，加強對基層政府職責體系研究。學者們較多關注高層級政府職責體系，而對于縣級政府、鄉鎮政府、社區、村支兩委等承擔的職責關注不夠。當下，基層面臨職責泛化趨勢，其資源有限性與治理任務劇增的張力凸顯，如何構建簡約、高效的職責體系以適應基層治理的需要，是亟待研究的課題。其次，注重異質性政府職責體系的研究。學術界對于各層級政府職責體系的構建展開了較多學理分析，但對不同形態、特定區域的非規范意義上的政府職責體系研究不足。比如，數字政府、電子政府、虛擬政府、平臺政府等形態政府的職責體系的內涵和外延是什么，應該如何構建和優化；大城市政府、城鄉融合發展中的政府、跨區域合作中的政府、邊疆政府、欠發達地區政府等政府職責體系有何差異，如何做到普遍性和特殊性相結合等。這些主題亦存在較大的研究價值。再次，關注政府職責體系構建評估研究。政策層面和理論研究層面對于政府職責體系構建和優化的思路較為清晰，但是對于我國政府職責體系構建的效果如何，有沒有達到預期效果等問題的研究仍較為鮮見。政府職責體系的構建和優化在多大程度上有效應對了理清政府與市場、社會等的關系，合理劃分各層級政府間職責，提升政府治理水平等問題，還需要科學、系統的具體指標和方法作出相應的評估，以期客觀認識我國政府職責體系構建的成效、不足，提出今后的行動方向。最后，深化政府在復合狀態下的職責體系研究。政府職責體系構建與優化同單一層級政府或部門職責體系的異動與多層次的政府或部門的政策、實踐密切相關。同時，作用于同一主體的不同時間節點的政府改革，如鄉鎮政府面臨強鎮擴權改革、經濟發達鎮行政改革、富縣強鎮事權改革等的沖擊，對政府職責體系均產生不同程度的影響。那么，如何在豐富多變的改革中保持政府職責體系構建的價值訴求與良好路徑呢？這需要學者們在政府職責體系構建研究中疊加多重改革效應，納入更多考量因素，尋求政府職責體系的優化之道。

總之，政府職責體系構建是一項系統的、長遠的、動態的工程，也是我國政府改革的前沿探索領域。政府改革實踐的展開需要理論研究的及時跟進，以科學認識我國政府職責體系發展規律與構建困境，提出合理的突破路徑。未來的研究，學界應立足于廣泛的政府實踐，從以上四個方面積極推動政府職責體系研究的知識再生產，形成完整有深度的政府職責體系研究脈絡和框架。