國際調(diào)解院：和平解決國際爭端的中國方案

葉強(qiáng)

在中央政府支持下，國際調(diào)解院籌備辦公室于2023年2月16日在中國香港特別行政區(qū)成立。2022年以來，中國與印度尼西亞、巴基斯坦、老撾、柬埔寨、塞爾維亞、白俄羅斯、蘇丹、阿爾及利亞等國簽署了《關(guān)于建立國際調(diào)解院的聯(lián)合聲明》（以下簡稱《聯(lián)合聲明》），決定以條約為基礎(chǔ)、由各方共同協(xié)商建立國際調(diào)解院這一常設(shè)多邊政府間國際組織，為和平解決各類國際爭端提供友好、靈活、經(jīng)濟(jì)、便捷的調(diào)解服務(wù)。根據(jù)《聯(lián)合聲明》設(shè)立籌備辦公室，是建立國際調(diào)解院的重要一步。籌備辦公室將自2023年上半年起就建立國際調(diào)解院的國際公約等事項(xiàng)組織開展政府間談判。

國際調(diào)解在國際法上是一種制度化的爭端解決方式，與談判、調(diào)查、調(diào)停、仲裁、司法等一同被《聯(lián)合國憲章》列為和平解決國際爭端的主要方法。調(diào)解程序包括爭端出現(xiàn)后由當(dāng)事方共同組建調(diào)解委員會、調(diào)解委員會對爭端解決方案提出建議、當(dāng)事方自愿接受執(zhí)行。通過調(diào)解解決爭端在世界主要法律體系實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。

長期以來，司法訴訟是西方社會解決糾紛的主流，調(diào)解則被稱為“東方智慧”。據(jù)《周禮》中的《地官·司徒·調(diào)人》記載，距今3000多年前的中國古代即有“調(diào)人掌司萬民之難而諧和之”。“調(diào)人”即是當(dāng)今所稱的“調(diào)解員”，職責(zé)就是“古者不禁報(bào)讎，而有調(diào)和之令，此官主司察而治之”。

20世紀(jì)中葉以來，由于社會的復(fù)雜化和糾紛的多樣化程度同時(shí)提高，西方社會依賴訴訟的弊端首先在美國司法系統(tǒng)中凸顯出來。“訴訟爆炸”導(dǎo)致法院不堪重負(fù)，單一訴訟也難以實(shí)現(xiàn)高效、低成本的糾紛解決。在此情況下，“替代性糾紛解決”的概念和方法開始普及，包括調(diào)解在內(nèi)的非訴訟爭議解決方式在國內(nèi)法體系中的重要性顯著提升。

與此同時(shí)，國際社會也更加注重調(diào)解在解決國際爭端中的作用。在國際民商事爭議解決領(lǐng)域，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會在2014年召開的第47屆會議上決定擬定一部旨在鼓勵通過調(diào)解方式解決商事爭議的公約。委員會歷時(shí)四年形成公約草案和《貿(mào)易法委員會國際商事調(diào)解示范法》修正草案，并于2018年6月在第51屆會議上批準(zhǔn)通過了《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》最終案文。同年12月，公約經(jīng)聯(lián)合國大會審議通過。在決議中，聯(lián)大表示，“調(diào)解在友好解決國際商事爭議上具有獨(dú)特價(jià)值，公約將補(bǔ)充現(xiàn)行國際調(diào)解法律框架，有助于發(fā)展和諧的國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。

在轄制國家間關(guān)系的國際公法領(lǐng)域，調(diào)解更是早已同談判、調(diào)查、調(diào)停、仲裁、司法等一道構(gòu)成和平解決國際爭端的主要方法。在實(shí)踐中，國際調(diào)解被明確載入《聯(lián)合國憲章》《維也納條約法公約》《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等重要國際公約以及《波哥大公約》《歐洲人權(quán)公約》等眾多區(qū)域性多邊條約，也為聯(lián)合國、歐安組織等國際機(jī)構(gòu)推動通過政治外交手段解決全球和地區(qū)熱點(diǎn)問題發(fā)揮了重要作用。一些國家間陸地和海洋劃界爭議也是通過這種方式加以和平解決的。與司法訴訟和仲裁相比，調(diào)解更能體現(xiàn)當(dāng)事方自主性，照顧當(dāng)事方多元化的利益需求，當(dāng)事方對和解協(xié)議內(nèi)容具有更強(qiáng)的預(yù)期性和決定權(quán)，也會更有利于自覺化解爭議。

然而，與調(diào)解在國內(nèi)法系統(tǒng)中的廣泛應(yīng)用及其在國際法文件中的重要地位相比，長期以來國際社會對這一全球法治公共產(chǎn)品的投入和供給明顯不足。

國際社會自19世紀(jì)末開始尋求建立常設(shè)性國際爭端解決機(jī)構(gòu)。在此過程中，全球性和區(qū)域性司法和仲裁機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以來尤其如此，比如，依據(jù)1899年《海牙和平解決國際爭端公約》設(shè)立的常設(shè)仲裁法院（Permanent Court of Arbitration， PCA）、依據(jù)1920年《國際聯(lián)盟盟約》建立的常設(shè)國際法院（Permanent Court of International Justice， PCIJ）、依據(jù)《聯(lián)合國憲章》于1946年開始運(yùn)作的國際法院（International Court of Justice， ICJ）、依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》于1996年建立的國際海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea， ITLOS）、依據(jù)1994年《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》成立的世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body， DSB）、依據(jù)《國際刑事法院羅馬規(guī)約》于2002年成立的國際刑事法院（International Criminal Court， ICC），等等。

另一方面，在國際爭端解決體系中，沒有專司調(diào)解的常設(shè)機(jī)構(gòu)，未能有效發(fā)揮調(diào)解在和平解決國際爭端中的應(yīng)有作用。早在20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)期間，世界范圍內(nèi)便掀起過一次通過調(diào)解解決國際爭端的高潮，締結(jié)了近200個有關(guān)調(diào)解的國際條約。二戰(zhàn)后國際法院和區(qū)域性、專門化司法機(jī)構(gòu)的發(fā)展在一定程度上使國際社會忽略了調(diào)解的重要性。自20世紀(jì)20年代至今，通過調(diào)解解決的國家間爭端不足20個，國際調(diào)解的適用也只能依據(jù)散見于各項(xiàng)國際條約中的臨時(shí)調(diào)解機(jī)制。

現(xiàn)有的常設(shè)性國際爭端解決機(jī)構(gòu)有效提高了國際法的作用，促進(jìn)了國際社會的法治化。與此同時(shí)，伴隨爭端解決而出現(xiàn)的一些國家“重司法輕調(diào)解、重強(qiáng)制輕自愿”取向的負(fù)面效果也開始呈現(xiàn)。實(shí)踐表明，司法和仲裁并非解決各類國際爭端的理想方式，法律方法先天存在的“你輸我贏”的弊端導(dǎo)致當(dāng)事方拒絕接受裁判的案件屢見不鮮。更重要的是，國際秩序的變革使得國際法的社會基礎(chǔ)不斷發(fā)生變遷，身處其中的國際爭端解決機(jī)構(gòu)往往首當(dāng)其沖。

據(jù)美國學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從1946至1965年，國際法院所有爭議案件得到執(zhí)行的比例為83%，其中強(qiáng)制管轄案件得到執(zhí)行的比例為80%。而在1966至1985年，國際法院爭議案件得到執(zhí)行的比例迅速下降到20%。這20年正值美蘇冷戰(zhàn)，非殖民化運(yùn)動也達(dá)到高峰。這一時(shí)期國際法院受理的不少案件都涉及個別大國為謀求地緣政治利益而制造、挑唆亞非拉新獨(dú)立國家間圍繞主權(quán)和民族權(quán)的矛盾，甚至是直接通過武力干涉破壞主權(quán)國家的政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整。典型案件如1966年國際法院做出的兩件“西南非洲案”判決，被認(rèn)為是“在客觀上維護(hù)了南非（殖民當(dāng)局）在西南非洲的種族隔離制度”，對聯(lián)合國推動非殖民化進(jìn)程構(gòu)成巨大沖擊。又如，1984年國際法院關(guān)于“（美國）在尼加拉瓜境內(nèi)針對尼加拉瓜的軍事和準(zhǔn)軍事行動案”判決做出后，尼加拉瓜政府連續(xù)五年請求聯(lián)合國安理會強(qiáng)制執(zhí)行該判決，均遭美國否決。這些難以執(zhí)行的案件，往往都涉及國家領(lǐng)土主權(quán)、安全以及其他重大利益關(guān)切，即使做出判決也無法讓當(dāng)事方定紛止?fàn)帯?/p>

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化處于深刻變化之中，既是大發(fā)展的時(shí)代，也是大變革的時(shí)代。21世紀(jì)的多邊主義要守正創(chuàng)新、面向未來，既要堅(jiān)持多邊主義的核心價(jià)值和基本原則，也要立足國際格局變化，著眼應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)需要，在廣泛協(xié)商、凝聚共識基礎(chǔ)上改革和完善全球治理體系。就國際爭端解決機(jī)構(gòu)而言，則理應(yīng)在爭端解決程序中同時(shí)實(shí)現(xiàn)良好法律效果和社會效果。早有學(xué)者指出，為有效應(yīng)對當(dāng)前國際爭端解決機(jī)構(gòu)所面臨的挑戰(zhàn)，需要對爭端解決機(jī)制從功能、組織與程序三方面進(jìn)行重構(gòu)。功能重構(gòu)意味著爭端解決機(jī)制不必追求所有案件均由其做出具有拘束力裁判的結(jié)果，相反，可以通過提供場所，便利爭端當(dāng)事方就各自關(guān)切和訴求進(jìn)行交流，從而促成爭端得到解決。組織重構(gòu)意味著爭端解決機(jī)制有必要實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的常設(shè)性與裁判人員的職業(yè)化。程序重構(gòu)意味著設(shè)立或促進(jìn)多元化的爭端解決程序，以適應(yīng)不同類型的爭端對于爭端解決程序的差異化需求，扭轉(zhuǎn)追求強(qiáng)制管轄權(quán)以及強(qiáng)調(diào)裁判結(jié)果拘束力的單一“司法化”趨勢。

建立常設(shè)國際調(diào)解機(jī)構(gòu)正是有效回應(yīng)當(dāng)前挑戰(zhàn)的最佳方案。為順應(yīng)國際調(diào)解發(fā)展態(tài)勢和需求，中國與理念相近國家決定共同發(fā)起建立國際調(diào)解院。國際調(diào)解院將成為世界上首個專門以調(diào)解方式解決國際爭端的政府間國際組織，是對現(xiàn)有常設(shè)爭端解決機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)充。

國際調(diào)解院籌備辦公室設(shè)在香港主要考慮到其優(yōu)越的地理位置、便利的營商環(huán)境，特別是香港成熟的法律體系，在提供法律服務(wù)包括調(diào)解方面擁有獨(dú)特優(yōu)勢。

香港在我國涉外法治建設(shè)中具有不可替代的作用。涉外法治工作事關(guān)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支點(diǎn)，是改革和建設(shè)全球治理體系的重要支點(diǎn)。香港在回歸前有自己獨(dú)立的法律制度，屬于普通法系。香港回歸后，按照“一國兩制”方針，原有法律基本不變，中國因此成為一個復(fù)合法域國家。據(jù)英國研究機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，香港國際仲裁中心是“歐洲以外最受歡迎的首選仲裁機(jī)構(gòu)”、全球第三大仲裁機(jī)構(gòu)。香港作為亞太地區(qū)國際法律和爭議解決服務(wù)中心的地位已經(jīng)得到國際社會普遍認(rèn)可。

近年來，香港“國際法律樞紐”建設(shè)初具規(guī)模，海牙國際私法會議亞太區(qū)域辦事處、亞非法協(xié)香港區(qū)域仲裁中心、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會合作項(xiàng)目辦公室等20多家機(jī)構(gòu)進(jìn)駐“國際法律樞紐”。可以說，香港正在從地區(qū)性爭議解決服務(wù)中心向全球法律服務(wù)中心邁進(jìn)。

國際調(diào)解院的建立將打造更加開放包容、公平普惠的和平解決國際爭端新平臺，為維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序、以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則貢獻(xiàn)中國智慧、中國方案。