拜登政府重振北極之翼

孫凱

2022年3月24日，美國海軍陸戰隊在挪威北極圈內的Bjerkvik附近參加了一場名為“寒冷反應2022”的軍事演習，演習聚集了來自北約成員國以及芬蘭和瑞典的約3萬名士兵。

在全球氣候變化的影響下，北極地區的能源資源開發、航道利用、戰略部署等愈益引發域內外國家的關注。兼具北極大國與全球霸權國家的美國，越來越將北極地區視為重要的戰略疆域。

拜登政府上臺以來，加大了在北極地區的戰略力量投入。美國通過加強在北極地區的外交能力、發布新版《北極地區國家戰略》、構建北極同盟體系等措施，力圖重振美國在北極事務中的國際領導力，提升北極地區在美國國家戰略和全球戰略中的重要性，確保美國及其盟友在北極地區的軍事優勢地位，進而維護美國在北極地區的國家安全利益和全球霸權地位。

自奧巴馬政府以來，美國就開始注重在外交方面加強對北極的資源投入和制度建設，不僅在北極理事會框架內強化了對北極事務的主導作用，還在北極理事會框架之外謀求擴大其影響力。2016年美國推動召開了首次北極科學部長級會議，2017年推動北極理事會簽署了《加強國際北極科學合作協定》。但特朗普政府執政后，美國參與氣候變化事務的積極性出現了倒退，極大影響了美國在北極事務中領導力的發揮。

拜登政府上臺后，很大程度上繼承了奧巴馬政府北極政策的遺產，并在此基礎上有所推進。2021年2月，美國重返《巴黎協定》，并任命美國前國務卿約翰·克里擔任總統氣候變化事務特使，這些舉措有助于推動美國在北極事務中與相關國家加強合作。

美國是少數沒有設立北極大使的北極國家。為更好地對北極事務進行協調，美國在2020年7月設立了北極事務協調員，任期兩年。隨著北極事務的日益復雜和重要性的提升，美國國內要求設立北極事務大使的呼聲不斷。自2021年開始，美國國會就有人提出提案，要求設立美國北極事務大使。但囿于行政效率等方面的原因，該提案并未提上政府議程。直到2022年8月，美國國務院才宣布擬設立北極事務大使職務，并正式啟動北極事務大使候選人的遴選工作。2023年2月13日，拜登政府提名邁克爾·斯弗拉加（Michael Sfraga）為北極事務大使候選人。邁克爾·斯弗拉加來自美國的阿拉斯加，在北極事務上擁有豐富的經驗，擔任過多個涉北極機構的領導職務。2015～2017年，他擔任美國國務院首屆富布賴特北極倡議項目的聯合主任等職務；2021年，被拜登政府任命為北極研究委員會主席，同時在華盛頓著名智庫威爾遜中心擔任該中心極地研究所創始主任。在赴華盛頓擔任政府和智庫職務之前，邁克爾曾在阿拉斯加大學工作，主要研究北極政策以及氣候變化對北極政治、經濟、社會、環境和安全制度等方面的影響，他還曾擔任阿拉斯加大學副校長等職務。

通過設立北極事務大使，美國將進一步提升北極事務在美國國務院系統中的重要性，更好地協調國務院涉北極事務相關機構的工作，推進美國與其他國家在北極事務上的協調，進而推動美國“北極議程”在國際層面的實施。

奧巴馬政府在2013年5月曾發布《北極地區國家戰略》，首次將北極事務提升到國家戰略層面。時隔將近十年之久，2022年10月，拜登政府發布了新版《北極地區國家戰略》，該文件是對奧巴馬政府2013年戰略文件的更新，也是拜登政府在北極地區新態勢背景下擬定的未來十年美國在北極地區的主要目標和任務。

新版《北極地區國家戰略》明確指出，在氣候變化、經濟發展、地區態勢、大國北極互動方面，北極地區正發生巨大的變化。在這種變化態勢下，美國力圖通過發展北極地區的活動能力、減少溫室氣體排放和適應北極氣候變化的方式來維護北極安全、保護北極地區的環境，推動北極地區經濟發展的可持續性；并通過維護國際機構和國際法的實施來推動國際合作和北極治理。

與美國2022年10月發布的《國家安全戰略》的基調一致，在新版《北極地區國家戰略》中，北極地緣政治和軍事競爭的因素更加凸顯。兩份文件均強調俄羅斯與中國是美國的戰略競爭對手。為了加強在北極地區的戰略優勢，美國進行了一系列的制度建設和部署。2022年8月，美國國防部在阿拉斯加正式成立泰德·史迪文森（Ted Stevens）北極安全研究中心，該中心隸屬于國防部，是國防部六大區域中心之一。中心的核心任務是通過組織研討會等方式，推進國防部對北極安全和氣候安全的認知與行動。2022年9月，美國國防部設立國防部副助理部長職務，專門負責國防部在北極和全球的適應性事務，充分凸顯了北極事務在國防部的戰略地位。

曠日持久的烏克蘭危機，對北極地區的合作與地緣政治態勢產生了重大影響。烏克蘭危機爆發期間，正值俄羅斯擔任2021～ 2023年度北極理事會輪值主席國，其他北極七國以制裁俄羅斯為由，拒絕赴俄羅斯出席北極理事會的相關活動，并發布暫停與俄羅斯在北極事務中進行合作的聲明，極大阻滯了北極事務的國際合作。

烏克蘭危機爆發后，芬蘭、瑞典兩個北極國家正式遞交加入北約的申請。雖然申請還未正式獲批，但這一程序已經啟動。2022年5月，拜登政府發布了支持芬蘭和瑞典加入北約的聲明。拜登在聲明中表示：“熱烈歡迎和強力支持芬蘭和瑞典申請加入北約。”美國隨后還采取了一系列措施，強化與芬蘭和瑞典的軍事合作關系，力圖藉此打造北極地區同盟體系，加強美國在北極事務中的軍事優勢和戰略優勢。通過此舉，美國試圖在北極理事會中造成北約七國vs.俄羅斯的態勢，使得俄羅斯在北極事務中面臨更加被動的局面。在這一背景下，美國與北極盟友之間的軍事合作與軍事演習活動更為頻繁和深入。2023年1月，美國派出600多名士兵參加了在北極地區舉行的為期十天的軍事演習，美國空軍戰斗機還首次部署在格陵蘭島的圖勒軍事基地。

拜登政府上任以來，對北極事務的關注日益增加，這與氣候變化對北極地區的影響有關，也與變化著的北極地緣政治經濟格局、拜登政府的認知變化有關。拜登政府力圖在全球范圍內重振美國的領導角色，北極事務是其中的重要一環。而加強對北極事務的國際引領、提升北極事務的戰略地位和構建美國的北極盟友體系，對于拜登政府重振美國在北極事務領導地位，具有重要作用。