我國地理標志專門立法模式的選擇與構建

李謝標，田星苗

（1 廣西師范大學 法學院，541002，廣西桂林；2 中國人民公安大學 法學院，102600，北京西城）

1 我國地理標志保護模式的現實省思

1.1 法律規制體系尚未統一

我國當前地理標志存在三種保護模式，多部法律法規內容沖突不斷。現行地理標志法律保護體系主要以《地理標志產品保護規定》《商標法》和《農產品地理標志管理辦法》為基礎，其中《商標法》由全國人大制定具有“法律”效力，另外兩部法規是由國務院下屬的行政部門制定的“部門規章”，其法律位階明顯較低[1]。缺乏主導性立法主體的多元立法格局下，各種立法主體為部門利益各行其是，地理標志保護立法體系出現立法混亂、非體系化，實踐中出現權利的沖突和抵觸，給行政部門的管理工作帶來了極大的消極影響。《商標法》 以集體商標或證明商標保護地理標志只能體現某產品生產自某廠家，而無法傳達產品的地理來源或者其特殊質量，而且該保護體系的申請登記并不要求描述和證明產地和產品特色之間的因果關系，其證明內容僅僅是一些工業標準，而沒有傳統根源和文化因素；《農產品地理標志管理辦法》要求申請產品有典型特征描述和品質鑒定報告、產地的相關環境條件及生產技術規范，還有地域范圍確定和生產地域分布圖，農產品的質量更加容易受到地質、氣溫及降水等產地環境氣候的影響，因此農產品地理標志保護側重于地域位置的環境條件；《地理標志產品保護規定》更加注重產品的“質量特色” 與產地的自然環境因素和歷史人文因素之間的因果關系，并且對產品生產的加工工藝、衛生要求、加工設備等生產技術要求進行規范。我國地理標志在三種保護模式下，不同授權機關，適用不同程序，采用不同標準，產生不同權利，導致權利的沖突。各主管部門爭先立法，不僅破壞法律法規的統一和權威，造成立法資源的浪費，而且大多原產地產品標志與既定注冊商標重疊，極易造成行政機關管轄權沖突，從權利人角度看到底何種保護模式更加有效，市場主體往往無所適從，如果都要進行申請登記無疑增加了當事人負擔。

1.2 行政運行機制仍不完善

多元保護模式下的地理標志由三個行政部門多頭管理，造成行政運行過程的沖突與齟齬。盡管進行了多輪行政機構改革，但對于地理標志行政監管權仍沒有進行有效的整合和協調，集體商標和證明商標由國家知識產權局的商標局管理，地理標志產品由國家知識產權局的知識產權保護司管理，而農產品地理標志保護由農業農村部進行監管，多重監管主體缺乏有效的溝通和協作，各地地理標志產品質量標準也各不相同，地理標志行政監管往往存在真空或沖突。盡管國家知識產權局于2020 年頒布《地理標志專用標志使用管理辦法（試行）》，統一了地理標志專用標志，在整合地理標志管理模式上作出重大改革，但是并未徹底改變分頭管理的局面。三個行政管理部門各施其政，保護標準尚不統一，加之缺乏有效溝通協作機制，造成了地理標志管理在多頭行政運行下相互抵觸，例如大量的地理標志出現了重復申請登記，導致了同一產品同一標志但權利主體卻不一致的困境，造成這一問題的主要原因是商標局在注冊程序上缺乏實質審查制，只對申請材料進行書面審核，缺乏實質性技術審查和實地考察，加之行政機構多頭管理，地理標志與商標權發生矛盾的案件也屢見不鮮。除了行政職能部門對于地理標志管理相互沖突，一些地方行政部門基于利益考量，對地理標志產區范圍劃定也存在缺陷，立法對于地理標志產品地域范圍的劃分僅有抽象規定，但實踐中或是由于地區行政利益的保護，都將行政區劃范圍作為劃分原產地地域邊界的標志，這種行為忽視了決定地理標志產品獨特品質特色的產地環境，并非由某行政區域劃分形成，而是由特定地區內眾多生產者經過多年經營和打造開發的[2]。

1.3 地理標志法治環境欠佳

我國地理標志法治文化培育不足，地理標志共治格局尚未完善。一方面，缺乏長期地理標志法治文化培育，相關主體的法治素養有限。從政府管理視角，地理標志產品作為本地區特色經濟的代表和名片，當地政府存在地方保護主義立場，進行選擇性執法或者運動式監管，使得部分企業沒有嚴格按照生產標準生產產品并出售，在短期內地區經濟效益可能增長，但不利于本地區地理標志產業的長期發展。從企業生產經營角度，按照所規定的標準和規范進行生產可能需要更多的時間或投入更多的成本，在當地的地理標志品牌出名后，部分企業為追求更大的規模效益，出現本企業產量跟不上需求量就到外地區收購產品后貼上當地的地理標志品牌的情況。另一方面，由于地理標志共治格局尚未形成，協同監管體系滯后。政府和行業協會都作為地理標志治理的關鍵主體，需要共同強化在地理標志產品的質量標準、使用監管及侵權打擊等方面的溝通和協作，政府主要是對地理標志保護進行政策制定和注冊登記，但對于農戶等小規模經營主體的產品質量問題，很難做到有效的監管和治理，特別在電商市場經濟中地理標志產品銷售地與生產地呈現分離化，在出現假冒偽劣、濫用地理標志專用標志的侵權行為后，政府監管部門難以及時采取有效的監管措施。同時，行業協會作為監管地理標志產品質量的第一責任主體，由于缺乏行政執法權，其監管效果并不顯著，實踐中有行業協會發現網購平臺上有冒用其地理標志專用標志的行為后，行業協會催告行為人配合調查，但是該行為人認為行業協會沒有執法權拒不配合，最后行業協會只能采取通知電商平臺要求下架其商品的措施，此類處罰措施并不足以禁止此類行為繼續發生。

2 域外地理標志保護模式的分析反思

2.1 域外地理標志保護模式分析

（1）以歐盟為代表的專門立法保護模式。專門立法模式起源于法國20 世紀初，為了在葡萄酒、烈性酒及農產品等領域保護消費者不受欺騙、生產者免受不正當競爭，法國政府逐步建立起一套原產地名稱認證體系。隨之歐盟吸收了法國地區的原產地概念并且逐步形成了兩個新概念，包括地理標志（PGI）與原產地名稱（PDO），最終成為一種獨特的知識產權，以一種單獨立法的方法賦予了地理標志比較高的保護水準[3]。專門立法保護模式下的地理標志具有雙重權利屬性，既是一種集體所有權又是一種公有權，集體被授予國家共同財產的使用權，類似于國家為其產品質量背書，具有較高的權威性。專門立法保護在尋求救濟方面有較強的確定性和可預見性，權利人無需證明被告行為具有誤導性，也不需要證明被告的行為給權利人造成多少損失。專門立法保護模式需要進行形式審查和技術審查，自注冊或公告之日即受到法律保護，只要符合保護的條件，該地理標志一直有效，不需要續展，且該專用標志不可以轉讓。

（2）以美國為代表的商標法保護模式。商標法保護模式主要將地理標志作為私權標志強化普遍性，地理標志天然就具有指向特定產區的識別功能，商標法模式下的地理標志是一種完全意義的私有權利，由地理標志商標注冊人享有所有權，可以進行自由轉讓，行政機關將地理標志商標作為普通商標進行管理，在注冊審查過程只需要進行形式的書面審查，有一定的保護期限，保護期滿后需要續展。但由于地理標志具有一定的“公權”性質，屬于特定自然條件和產地內世代勞動者集體所有，其信譽主要源自于產品生產地的特有條件，商標就代表著特定商品生產經營者的專有權，其信譽歸功于生產經營者的商業行為，所以兩者在理論上可能產生一定爭議。

（3）以日本為代表的反不正當競爭法保護模式。《日本防止不正當競爭法》明確規定了禁止假冒、仿冒原產地名稱等行為，在并非來源于特定地區的產品上使用特定地理標志，不僅屬于欺詐消費者的行為，還是對地理標志權利人商譽的破壞，因此對于這種假冒或仿冒的行為通過法律予以制止。反不正當競爭法模式規范商業競爭行為，為相關經營者提供一般性地理標志保護。地理標志在商業領域極具價值，其具有指向標志特定區域且有特定產區的品質保證功能。在適用法律條文的時候，在出現對專利、商標等法定權利無法提供充分保護的情形時，才會尋求反不正當競爭法的保護，因此對地理標志而言這是一種輔助性的兜底措施。

2.2 域外地理標志保護模式反思

專門立法保護模式經過形式審查和技術審查，從而對地理標志產品的質量規定提出高于通常標準的要求，以及防止地理標志因為肆意濫用而造成的價值下跌[4]，行政保護若想通過介入專門立法保護模式需要相關依據，對其他保護方式中以權利人自救為主的消極保護模式予以改變，且歐盟的專門立法保護模式能夠妥善處理好地理標志與商標的緊張關系，在對地理標志進行較高標準保護的同時也可以維護商標法體系的自洽。

商標法保護模式將地理標志這一新興權利作為體系成熟的商標進行保護，有利于國際貿易上的互認互通，因為并非所有國家都制定了地理標志這一保護制度，而且地理標志商標同其他普通商標一樣僅需形式審查，把地理標志作為眾多標志的一種，這種“弱”保護模式確實能夠滿足于并不期待地理標志獲得較高程度認可的國家，但不適用于那些想對地理標志保護標準較高的國家。商標法模式主要缺陷是當地理標志沒有進行注冊時無法像其他普通商標一樣獲得商標法保護，地理標志一旦打開市場后其名稱描述作為所示產品的一般代稱[5]，該地理標志就會因為顯著性使其失去商標法的保護。

反不正當競爭法提供的是兜底性保護，表明其對地理標志的保護強度較低，否則就會導致一般法架空特別法的情況。該種模式只能控制產品的產地而不能控制其特有品質或者優良聲譽，也就是說對于在同一產區內生產的地理標志同一產品的低劣產品使用了該專業標志的，此時反不正當競爭法也無法進行禁止。該種保護模式主要特征就在于法院訴訟過程中不僅需要明確地理標志的生產地域、特定質量、歷史因素等要件，還應對引起爭議的地理標志是否存在誤導公眾的行為作出判斷，因此權利人的舉證負擔比較重，訴訟結果具有比較大的不確定性。

綜上可知，國際上無論是專門立法模式抑或是商標法模式的形成都與各國特定產區環境、市場經濟發展及各地區傳統文化因素密切相關，是基于各國自身訴求作出的最大利益抉擇。歐洲國家傳統化、家庭化小規模生產方式，產生了豐富的傳統特色產品，政府通過政策法規將獨具地區特色的傳統產品與工廠機械化大規模生產的普通產品進行區分，對特色鮮明地理標志產品采取高于普通商品的保護標準；而美國作為典型的移民國家，地廣人稀，產品缺乏歷史人文因素，獨具地方特色的傳統產品較少，采取地理標志商標保護模式可以進行統一管理，方便國際貿易上的互認互通，這種保護模式更能夠為美國帶來更大規模的經濟效益；而日本采取反不正當競爭法的保護模式，更加強調對市場上使用地理標志行為的規范，側重于從維護商業秩序和消費者權益的角度去保護地理標志，該種保護模式更有利于市場經濟穩定和相關產業發展。

3 我國選擇專門立法保護模式的思考

3.1 我國選擇專門立法的法理依據

任何一種社會關系需要法律進行單獨調整時，都應具備特定的法律主體、調整對象及權利義務等條件，在我國選擇地理標志專門立法的法理依據可以從以下角度找到合理支撐。第一，地理標志屬于獨立的知識產權客體，《民法典》 第123 條中將地理標志作為一項獨立的知識產權客體進行單獨列舉，與商標、作品等并列保護，這強調了地理標志屬于一項獨立客體的重要性和獨立性。地理標志雖然與商標都作為區分產品來源的商業標志，但是地理標志的識別功能更加注重產地來源而非具體的生產者[6]。第二，地理標志權是獨特的知識產權，首先，其權利主體具有特殊性，地理標志申請登記主體通常是地方人民政府指定的某地域范圍內具有代表性的社會團體或機構；其次，權利行使過程受到限制，地理標志專用權人無權禁止他人正當使用地理標志含有的地名或產品的通用名稱，在特定產區內的經營者只要符合相關生產條件也可合理使用地理標志，專用權人不得拒絕；再次，權利期限具有永久性，傳統知識產權領域的財產性權利具有特定的保護期限，而地理標志并沒有保護期限的限制，地理標志產品的特殊品質主要取決于特定產區的人文歷史因素和自然地理環境，除非先前的傳統文化失傳斷層或自然環境因素遭遇破壞，否則一旦經過法定授權地理標志即可獲得永久性保護。第三，地理標志權具有特殊的保護需求，客觀存在的“地理名稱”是地理標志核心構成，地理名稱可以指向產品的來源地區，因此證明產品來源地與產品特有品質之間存在“客觀關聯性”成為注冊登記地理標志的關鍵任務，這種客觀上的關聯性并不以消費者的主觀認知為考察因素[7]，而是核查特定產區的自然環境及人文因素是否與產品的品質存在客觀聯系。

3.2 我國選擇專門立法的國情分析

選擇專門立法保護模式，一方面，是基于我國客觀的地理資源和執法隊伍的選擇。我國擁有豐富的地理標志資源，形成了眾多特色鮮明的名優特產，地理標志產品具有較高的商業溢價和良好的經濟市場前景，通過法律、政策將極具地方傳統特色的產品與機械化大規模生產的普通產品進行區分，不僅可以保護我國特有產品資源，促進市場經濟發展，還可作為我國參與國際貿易競爭的重要資本。此外，選擇專門立法模式需要通過公權機關的介入，以多方位的行政監管的形式為地理標志專用權人提供權利救濟，我國行政執法體系經過多年建設，已經形成了執法主動性強、執法效率高、維權成本低的特點，擁有強大的執法人員隊伍對我國的地理標志保護和監管實行強有力的保障。另一方面，是基于專門立法對我國地理標志產品保護的推動作用。由于證明商標或集體商標并非專門只適用于地理標志，法律不能強制性地將它們所標示的產品質量和地理環境聯系起來，兩者之間并不必然存在密切的因果關系，而專門立法的保護模式更加注重原產地地理環境與人文因素對地理標志產品的實質關聯[8]。從經濟效益角度，地理標志產品因為其品質優良、獨具特色，受到消費者的青睞，相比其他同類產品具有較高的溢價效應，更能帶動區域經濟的發展。從生態保護角度，地理標志產品的品質取決于當地的自然環境，地理標志產品可以作為產地生態環境的自動檢測器，更加有利于生態環境的可持續發展。從文化傳承角度，地理標志產品與原產地世代相傳的工藝、傳統知識等歷史文化密切相關，地理標志的保護能對當地傳統知識文化的傳承起到推動作用。

3.3 我國選擇專門立法的國際協調

2021 年3 月生效的《中歐地理標志協定》是我國與外方簽訂的第一個全面、高水平的地理標志保護雙邊協定，其充分體現以歐盟為代表的地理標志“強”保護理念，中歐互為重要的貿易伙伴且都擁有豐富的地理標志資源，該協定為中歐雙方高品質地理標志產品進入對方市場提供了有力的法律保障，我國應利用此機會借鑒歐盟先進立法經驗，建立符合國際通行制度的地理標志保護模式。在國際市場上提高我國產品特別是農副產品的競爭優勢，可以結合我國地理標志保護現狀和發展需求，建立多方位協同監管、保護力度適中、接軌國際通行制度的地理標志保護模式，構建以專門立法保護為主、商標法等其他保護方式為輔的地理標志保護全鏈條機制，制定一部《地理標志保護法》更好地在國內和國際市場保護我國地理標志產品。在地理標志國際保護方面，雖然商標法模式有國際注冊體系等優勢，但鑒于我國的大多數地理標志并未被海外消費者所知悉，消費者主觀認知上的混淆標準并不利于我國地理標志產品的國際保護，推行客觀的絕對保護標準不僅與我國現行制度能較好銜接，還符合國際協定的履約要求。而且即便以商標法保護地理標志的國家也在考慮逐步構建本國專門保護體系，根據對等原則，我國若想在國際市場上讓我國地理標志產品獲得法律保護，也必然要制定專門保護法來保護對方的地理標志，因此，構建專門立法保護模式既然已成為世界趨勢，理應成為我國在國內和國際市場保護地理標志的主導模式。

4 我國專門立法保護模式的制度設計

4.1 協調眾多立法模式的沖突

專門立法要解決的主要問題是如何與現行國際通行地理標志保護的制度相銜接，便于國際合作和對外經貿發展，如何妥善處理好現有地理標志產品、地理標志商標和農產品地理標志的關系，并且根據國情需要設置何種地理標志的保護水平，促進相關特色產業的保護與發展。要實現地理標志保護模式的協同，首先需要重新調整當前各部門的職能定位，考慮到國務院機構改革后的國家知識產權局負責管理地理標志產品和地理標志商標兩者保護模式，從職能上看地理標志管理也更加符合國家知識產權局的管理職能，因此可以考慮將農業農村部的“農產品地理標志”與國家知識產權“地理標志產品”整合，由國家知識產權局統一管理地理標志。確立由國家知識產權局負責全國地理標志的管理，統一受理和審查地理標志專門保護申請，依法授予地理標志專用權；農業農村部、文化和旅游部等其他部門對地理標志工作給予支持和引導特色產業的發展；具體到地方就由地方各級人民政府采取措施加強地理標志管理和執法保護，強化商品品質質量控制和特色品質的保護，促進地理標志區域特色產業發展。在多種具體保護模式的協調上，如選擇“平行模式”即是由申請人依據商標法申請地理標志商標，依據專門法申請專門保護，最終都承認兩者的地理標志地位，這種方式仍會出現交叉重疊問題，審核的標準難以統一；如選擇“選注模式” 即由申請人依據專門法申請地理標志，讓申請人在地理標志專門保護里自由選注地理標志商標，將地理標志商標歸納于地理標志專門保護范疇內，但是這種保護模式可能導致企業名稱、域名等無法進行注冊，不利于更大范圍保護地理標志，而且無法妥善處理好已經注冊的地理標志商標的問題。因此筆者建議使用“臺階模式”，先通過集體商標或證明商標的“低標準”進行商標保護，再由申請人選擇是否進行“高標準”的專門法保護。在處理商標保護和專門保護的關系時，把地理標志專門保護歸于地理標志商標保護范疇內[9]，地理標志可以按照商標法有關規定作為證明商標或集體商標申請注冊進行基礎保護，然后商品品質更優、聲譽更佳、關聯性更強的地理標志可以根據專門法對地理標志申請專門保護，這種保護模式最大的優勢就是實現地理標志的注冊統一，而且能與現行的制度較好地銜接，符合國際協定的保護要求，更好地進行國際貿易保護[10]，也符合我國地理標志保護多樣化的需求。

4.2 創新行政監管和服務機制

在國家知識產權局下設地理標志行政主管部門負責全國地理標志的日常監督和公共服務，對應的地方人民政府也要設立專門地理標志管理部門。在日常監督上，由地方人民政府地理標志管理部門對地理標志和專用標志開展日常的監督檢查，從地理標志的培育、使用、保護、銷售、品質等方面進行全方位全鏈條的監督，定期向國家知識產權局地理標志行政管理部門報送監督檢查報告，及時反饋問題提出意見。在公共服務上，國家知識產權局行政主管部門及時公布地理標志的目錄、生產者列表等信息，給消費者、產品供應商以及廣大公眾提供便利的信息查詢；國家知識產權局地理標志行政主管部門要支持和鼓勵地方人民政府建設質量檢驗機構，提供質量檢驗公共服務，讓對產品質量有質疑的公眾可以通過該渠道進行查詢和檢驗；同時推進地方人民政府建立地理標志來源追溯系統，對有質量問題的地理標志產品進行溯源追責，既是對消費者知情權的保障又是對生產者的監督。在產業促進上，在國家層面由國家知識產權局地理標志行政主管部門對地理標志品牌建設產業發展進行統籌協調和宏觀指導，由農業農村部、文化和旅游部等國務院其他部門建立健全產業發展推進體系。在地方層面各地人民政府及地理標志主管部門，應針對當地的地理標志產業特色，推動地理標志與特色產業發展、生態文明建設、歷史文化傳承及鄉村振興的有機融合，建立一套完整的地理標志展示推廣機制，并且培育以地理標志龍頭產業為主要特色的產業園區。地理標志行政管理部門除了對地理標志進行日常監督和公共服務外，還對侵犯地理標志的行為進行打擊和處罰，對擅自偽造、使用地理標志及與其相近的名稱，包括對地理標志進行音譯、字譯等容易造成消費者混淆的行為，或是在產品上使用與地理標志專用標志相近的標志，使公眾誤以為是地理標志專用標志的行為，地理標志行政管理部門要責令停止違法行為，并且根據情節給予警告，情節嚴重的可以根據違法所得采取罰款等手段，嚴厲打擊偽造、假冒、擅自使用等侵犯地理標志的行為，對各類侵權違法行為的處罰作出明確規定。

4.3 營造規范和諧的法治環境

地理標志促進特色產業的發展，助力鄉村振興及傳統文化的傳承，不僅需要協同法治保障及行政管理監督，同時要明確申請人主體資格、明晰權利人管理職責和生產者的使用義務，營造規范和諧的共治環境。首先，要準確定位申請人的主體資格。地理標志應當為集體所有，與集體所有權緊密相關，所以任意企業或者個人都不能將其作為私有物。地理標志申請主體應由縣級以上人民政府指定，可為在地區范圍具有代表性的社會團體或保護申請機構，申請人的產品必須具備地域性、特色性和關聯性，且質量是穩定可控的，不得與商品的通用名稱、他人善意在先注冊商標、動植物名稱品質等會導致公眾對商品地理來源產生誤認的名稱相沖突。其次，明晰權利人的管理職責。權利人對于地理標志產品的使用要設置明確統一的條件，及時更新生產者列表向地方地理標志管理部門進行備案，日常檢查商品產地范圍、質量特色，并且提交地理標志年度監督管理報告，同時要平衡好地理標志權利人和公眾之間的利益，對專用權人的權利進行限制，地理標志專用權人無權禁止他人正當使用地理標志含有的地名或產品的通用名稱。地理標志的持有人是對地理標志的使用、許可、進行監督的第一責任人，應當充分展現其在制定產品標準、技術發明應用、擴大市場宣傳、抵制假冒偽劣行為、引導消費需求等方面的作用。最后，規范生產者的使用義務。地理標志產品的生產者應當按照權利人的生產標準進行生產，使用地理標志必須取得專用權人的同意，并且同時使用地理標志和專用標志。生產者如果未按照標準生產或未同時使用地理標志和專用標志的，地理標志專用權人可以采取限期改正、停止使用地理標志的措施，地方地理標志行政管理部門可以采取警告、罰款等處罰措施。地理標志產品的具體使用人是其生產者，他們對于地理標志的標準適用、聲譽維護、文化傳承等各方面都起著不可或缺的作用，有關生產者一定要遵守地理標志的產品要求，在累積良好聲譽的道路上對產品質量進行嚴格把控，以此更好地實現地理標志產品相關產業持續長久的發展。