全過程人民民主中有效發揮婦聯組織橋梁紐帶作用的路徑探析

張永英

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

黨的二十大報告在第六部分“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”中提出：“深化工會、共青團、婦聯等群團組織改革和建設，有效發揮橋梁紐帶作用。”[1]與黨的十八大報告和十九大報告相比，黨的二十大報告關于婦聯組織的內容有三點變化：一是其位置從報告最后黨的建設部分，提前到了民主政治建設部分；二是首次明確提出深化群團組織改革和建設，且將改革放在建設之前，凸顯出群團改革的重要性；三是在“發揮橋梁紐帶作用”前加了“有效”二字，對強化婦聯組織發揮作用的制度保障作出部署，也為婦聯組織進一步發揮作用指明方向。黨的二十大報告關于在發展全過程人民民主中深化婦聯組織改革和建設、有效發揮婦聯組織橋梁紐帶作用的決策部署，進一步明確了婦聯組織在全過程人民民主中的地位，為婦聯組織參與全過程人民民主提供了更為廣闊的制度空間，也對進一步深化婦聯組織改革和建設提出了明確要求。

一、全過程人民民主中婦聯組織的地位與作用

婦聯組織自成立之日起就肩負著代表廣大婦女群眾參與國家和社會事務管理、維護婦女合法權益的職責。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，對婦聯組織參與社會主義民主政治建設提出明確要求。2015年，習近平在中央黨的群團工作會議上的講話中指出，工會、共青團、婦聯等人民團體要組織和代表所聯系的群眾參與公共事務，反映群眾意愿和利益訴求。2015年2月，中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中強調，人民團體要圍繞做好新形勢下黨的群眾工作開展協商，更好組織和代表所聯系群眾參與公共事務，有效反映群眾意愿和利益訴求，發揮人民團體作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

全過程人民民主的特質和優勢，決定了婦聯組織在全過程人民民主中具有重要的地位和作用。2021年10月13日，習近平總書記《在中央人大工作會議上的重要講話》，系統闡述了全過程人民民主的重大理念，指出全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主[2]。2021年12月，國務院新聞辦公室發布的《中國的民主》白皮書提出，全過程人民民主就是把選舉民主與協商民主結合起來，把民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督貫通起來[3]。黨的二十大報告首次把全過程人民民主寫入黨代會報告，并強調“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”[1]。全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的特點，選舉民主和協商民主相結合的優勢，意味著婦聯組織在全過程人民民主中應當且能夠發揮重要作用。

婦聯組織是全過程人民民主的重要主體。婦聯組織是全國各族各界婦女為爭取進一步解放與發展而聯合起來的群團組織，是中國共產黨領導下的人民團體，是黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱[4]。婦聯組織的這一性質和定位，決定了其在人民當家作主的制度體系中具有重要位置，是推動廣大婦女有序政治參與的一支重要力量。從全過程人民民主的制度框架來看，不論是選舉民主、協商民主，還是民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，婦聯組織都是民主鏈條中的重要一環，是發展全過程人民民主的重要主體。

婦聯組織在全過程人民民主中具有雙重作用。習近平相關重要論述和中央文件對婦聯組織的要求均為“組織和代表所聯系群眾參與公共事務”，這意味著全過程人民民主中婦聯組織一方面要組織婦女參與國家和社會事務的民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，為婦女參與搭建平臺、創造條件、優化環境[5]；另一方面要代表婦女參與，發出婦女的聲音，反映婦女利益訴求，推動男女平等真正體現到經濟社會發展各領域、社會生活各方面。

二、婦聯組織發揮橋梁紐帶作用的制度保障

新時代以來，黨和國家關于全過程人民民主制度的頂層設計，為婦聯組織和代表婦女群眾參與民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督提供了制度保障。在民主選舉方面，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》要求黨委、人大要支持人民團體在縣、鄉人大代表換屆選舉中，依法按程序提名推薦代表候選人；縣以上人大代表、政協委員人選的提名推薦，應該加強與人民團體的溝通協商，落實好有關人選的比例規定和政策要求，對保障婦聯組織在民主選舉中推動婦女參政提出了切實的制度舉措。在民主協商方面，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》提出，拓寬人民團體參與政治協商的渠道，規范人民團體參與協商民主的內容、程序、形式；《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》不僅將人民團體協商作為一種協商渠道專門作出要求，還要求建立完善人民團體參與各渠道協商的工作機制；黨的十九屆四中全會決定強調，要統籌包括人民團體協商在內的協商民主體系，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。在民主決策方面，2013年印發的《國務院工作規則》規定：國務院在作出重大決策前，根據需要通過多種方式，直接聽取民主黨派、社會團體等方面的意見和建議；《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當注重聽取人民團體等的意見；《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》提出，政府可通過召開會議或其他適當方式，定期向人民團體通報重要工作部署和相關重大舉措，加強決策之前和決策實施之中的協商。在民主管理方面，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出：群團組織特別是人民團體是廣大群眾依法、有序、廣泛參與管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的重要渠道，并提出群團組織要積極參加城鄉基層群眾自治和企事業單位民主管理，引導所聯系群眾正確行使民主權利，推動基層民主健康發展。在民主監督方面，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》提出，選任人民陪審員、人民監督員、人民調解員，落實人民建議征集制度，應該重視發揮人民團體作用。

相關立法也為婦聯組織參與全過程人民民主提供了法律依據。2022年10月修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》[6]第六條規定：“中華全國婦女聯合會和地方各級婦女聯合會依照法律和中華全國婦女聯合會章程，代表和維護各族各界婦女的利益，做好維護婦女權益、促進男女平等和婦女全面發展的工作”，明確了婦聯組織在參與全過程人民民主中的職責。第十六條規定：“婦女聯合會代表婦女積極參與國家和社會事務的民主協商、民主決策、民主管理和民主監督”，這為婦聯組織代表婦女參與全過程人民民主提供了原則保障。第八條規定：“有關機關制定或者修改涉及婦女權益的法律、法規、規章和其他規范性文件，應當聽取婦女聯合會的意見”，這一條款有力地保障了婦聯參與法律政策制定的制度化渠道。第十五條第三款還規定：“婦女聯合會及其團體會員，可以向國家機關、群團組織、企業事業單位推薦女干部”，為婦聯組織推動婦女參政提供了依據。其他相關法律也為婦聯組織和代表婦女群眾參與全過程人民民主提供了法律依據。例如，《中華人民共和國立法法》為婦聯組織在法律法規出臺過程中的參與提供了制度保障；《中華人民共和國人民陪審員法》《中華人民共和國人民調解法》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律賦予婦聯組織推薦婦女擔任人民陪審員、建立人民調解組織、參與土地承包仲裁委員會等權利，使婦聯組織可以在執法和司法監督中推進保障婦女權益法律政策的有效實施，維護婦女合法權益。

不過，婦聯組織發揮橋梁紐帶作用的制度保障還存在不完善之處。從立法層面，有關婦聯組織參與的法律依據的規定過于原則，多為宣示性、倡導性條款，沒有具體程序規則等方面的保障，給法律實施帶來困難。從工作機制層面，黨和國家的相關文件對婦聯組織參與民主政治建設、發揮橋梁紐帶作用作出決策部署、提出明確要求，但是這些部署和要求如何落實，后續相關配套措施和工作機制建設沒有取得明顯進展。在社會文化環境方面，相關決策部門人員對于婦女和婦聯組織在全過程人民民主中作用的認識不足，使婦聯在組織和代表婦女參與全過程人民民主中發揮作用的效果受到局限[7]。

黨的二十大報告提出“有效發揮橋梁紐帶作用”，“有效”二字一方面說明婦聯組織橋梁紐帶作用發揮存在問題，另一方面也為推動加強婦聯組織參與的制度保障指明了方向。婦聯組織有效發揮橋梁紐帶作用，需要進一步明確婦聯組織的法定職責，明確婦聯組織參與的程序規則；需要進一步加強落實黨和國家相關決策部署的工作機制建設，使婦聯組織參與的制度化渠道更加暢通；需要提升相關決策部門人員對于婦女和婦聯組織在全過程人民民主中作用的認識，對婦聯組織和代表婦女群眾參與提供更加積極的支持和保障措施。

三、深化婦聯組織改革和建設的路徑

自2015年群團改革以來，婦聯改革不斷推進，圍繞保持和增強政治性先進性群眾性的目標要求，在黨的領導、基層組織建設、干部隊伍建設及聯系引導女性社會組織等方面取得實質性進展[8]，組織覆蓋面擴大，工作力量增強，工作機制和手段創新，為發揮橋梁紐帶作用奠定了堅實基礎。不過，站在發展全過程人民民主的高度來看，婦聯組織改革和建設距離有效發揮橋梁紐帶作用還有一定差距。從橋梁和紐帶的婦女群眾一端來說，婦聯組織還做不到全覆蓋婦女群眾，對婦女群眾的狀況和需求了解不夠及時充分，服務婦女群眾的內容和手段不夠有效精準，組織婦女參與的平臺和渠道不夠廣泛，與最廣泛、最真實、全方位、全覆蓋的全過程人民民主的要求還有距離。從橋梁和紐帶的黨和政府一端來說，婦聯干部代表婦女群眾參與國家和社會事務民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的意識和能力還有不足，對各方面、各類型資源的利用和整合不夠，反映婦女利益訴求、推動將男女平等原則納入法律政策制定實施的效果存在局限。從婦聯組織改革和建設角度來看，要使橋梁紐帶作用發揮更加充分，需要從以下幾個方面著力推進。

一是進一步加強組織建設，打造有效發揮橋梁紐帶作用的組織網絡。一方面要進一步拓寬組織覆蓋，在新業態新就業群體婦女、全職媽媽、貧困婦女、殘疾婦女、老年婦女等特殊婦女群體中，通過靈活多樣的形式建立婦女組織，開展婦女工作，真正做到哪里有婦女，哪里就有婦女組織。另一方面要進一步發揮各級各類組織的引領服務聯系作用，推動新領域、新群體婦女組織持續運行，有效開展服務；推動機關事業單位婦委會更加理順與工會女職工組織的關系，工作特色更加突出，成效更加顯著；加強對各級婦聯組織團體會員的聯系和指導，增強對婦聯組織的認同；加大培育引領女性社會組織工作力度，進一步延長工作手臂。

二是進一步加強干部隊伍建設，提升婦聯干部有效發揮橋梁紐帶作用的意識和能力。進一步加強專掛兼相結合的干部隊伍建設，壯大專職干部隊伍，建立符合群團工作特點的專職干部隊伍考核評價機制，優化掛兼職干部隊伍的來源和結構，完善發揮掛兼職干部和執委作用的工作機制[9]。增強婦聯干部的群眾工作能力，真正做到深入基層，深入婦女群眾，及時了解婦女群眾困難和訴求，提供符合婦女群眾需求的精準服務。增強婦聯干部代表婦女群眾參與全過程人民民主的能力，強化其推進男女平等基本國策宣傳貫徹的意識和能力，提升其對法律政策的性別平等評估能力，在參與中真正代表婦女群眾利益訴求，有效推動男女平等原則納入法律政策制定實施。

三是進一步整合資源，凝聚有效發揮橋梁紐帶作用的工作合力。一方面，整合內部資源，將不同層級、橫向縱向婦聯組織以及團體會員、女性社會組織、巾幗志愿者的人力、資金、陣地、專業技能、項目等各種資源貫通起來，做到分工合作、優勢互補，增強工作效率和效果。另一方面，拓展、整合外部資源，爭取黨政領導重視，相關部門支持，專業力量合作，提升工作的影響力、專業化和精準度，更好地實現黨的二十大報告對“有效發揮橋梁紐帶作用”的部署要求。