生育支持政策與鼓勵生育政策的涵義探析

劉鴻雁，王暉

(中國人口與發(fā)展研究中心，北京 100081)

黨的二十大報(bào)告再次重申堅(jiān)持男女平等這一基本國策，這就要求我們在今后的工作中要將性別平等的理念、意識融入所有的相關(guān)政策中。為了全面貫徹落實(shí)三孩生育政策，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”，保障人民群眾最基本的生育需求。用社會性別平等的視角審視生育支持政策，可以更好地落實(shí)我國的基本國策，更好地保護(hù)婦女兒童的合法權(quán)益，更好地實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，促進(jìn)全民族人口素質(zhì)的提升。

隨著生育支持政策的不斷深入推進(jìn)，我們在媒體上經(jīng)常能看到、聽到一個與生育支持非常近似的詞語——鼓勵生育。大多數(shù)人很難區(qū)分生育支持與鼓勵生育之間的差別，往往將兩個詞語畫了等號。那么，鼓勵生育與支持生育有什么區(qū)別？二者是不是同一概念？到底什么是生育支持政策，什么是鼓勵生育政策呢？

一、當(dāng)前生育支持政策的主要內(nèi)容

《關(guān)于進(jìn)一步完善落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》指出，“深入實(shí)施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，盡力而為、量力而行，綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，完善和落實(shí)財(cái)政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等積極生育支持措施，落實(shí)政府、用人單位、個人等多方責(zé)任，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)供給，不斷提升服務(wù)水平，積極營造婚育友好社會氛圍，加快建立積極生育支持政策體系，健全服務(wù)管理制度，為推動實(shí)現(xiàn)適度生育水平、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展提供有力支撐”(1)引自國家衛(wèi)生健康委員會、國家發(fā)展改革委員會、中共中央宣傳部等17部門于2022年7月25日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》。。上面的表述告訴我們，生育支持主要可以從以下四個方面來理解。一是涵蓋內(nèi)容具體。包括婚嫁、生育、養(yǎng)育和教育四個方面，而不僅僅是圍繞生育一個方面，需要從全生命周期、全人群的角度考慮生育支持的內(nèi)容，這樣才能建立支持和保障有生育意愿群眾生育的友好環(huán)境。二是涉及部門廣泛。包括財(cái)政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等相關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)支持到社會保障，解決當(dāng)前群眾最關(guān)心的急難愁盼問題，如子女的教育問題、住房問題等，切實(shí)解決群眾生活中的實(shí)際困難，全方位地支持生育政策落地。三是責(zé)任落實(shí)到位。政府、用人單位、家庭和個人要各負(fù)其責(zé)，政府要最大限度地提供保障和支持，制定相關(guān)政策，保障措施落地，同時更需要全社會的共同努力，單位、社區(qū)、每個家庭、每個個體均需要努力與付出，只有這樣才能形成生育友好的社會氛圍。四是措施目標(biāo)明確。通過宣傳倡導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)、推動政策、健全制度，緊緊圍繞人口均衡發(fā)展的長期目標(biāo)，滿足群眾對生育服務(wù)的期待，也就是說，高質(zhì)量地滿足群眾對美好生活的需要。

二、生育支持政策與鼓勵生育政策的目標(biāo)差異

生育支持與鼓勵生育的目標(biāo)人群是相同的，均是針對育齡女性、其丈夫、家庭以及整個社會；很多措施也是一致的，都圍繞婚嫁、生育、養(yǎng)育以及教育出臺相關(guān)保障政策等，但在目標(biāo)以及傳達(dá)的理念方面存在較大的差異。

首先，終極目標(biāo)不同。生育支持的目標(biāo)是通過改善育齡女性的生活、生產(chǎn)環(huán)境，解決女性在婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育等方面所遇到的各種問題，提升女性在整個生育過程中的幸福感、獲得感；而鼓勵生育的目標(biāo)非常明確，就是通過采取各種措施促進(jìn)女性生育。正如二十世紀(jì)八九十年代幾乎所有政策都是圍繞如何降低生育一樣，鼓勵生育的所有政策都是緊緊圍繞提升女性的生育而確定。盡管當(dāng)前很多生育支持政策和措施與鼓勵生育的政策和措施的內(nèi)容相同，但目標(biāo)卻截然不同，這是二者的本質(zhì)區(qū)別。

其次，關(guān)注焦點(diǎn)不同。生育支持政策關(guān)注的焦點(diǎn)是人，是育齡女性、其家人以及全社會對生育的支持，從而促進(jìn)個人、家庭的生活幸福，促進(jìn)整個社會的和諧穩(wěn)定；而鼓勵生育政策關(guān)注的焦點(diǎn)是生育水平的高低，需要解決的問題是降低阻礙生育的風(fēng)險因素，提升生育意愿，從而促進(jìn)女性的生育。在鼓勵生育政策中更容易物化女性，將女性視為生育工具，只要能多生育，提振生育水平就好。因此，二者的評估指標(biāo)也有很大差異。生育支持政策與鼓勵生育政策均關(guān)注生育支持的過程指標(biāo)：所有的措施是否落實(shí)，在落實(shí)之中存在哪些阻礙，如何去解決，等等。但二者在效果指標(biāo)評估方面存在較大差異，生育支持政策的核心指標(biāo)是其實(shí)施后群眾的滿意度，生育率是否改變是一個客觀、中性的評估指標(biāo)；鼓勵生育政策的核心指標(biāo)是生育率的提升，生育率是否提升成為政策是否成功的關(guān)鍵指標(biāo)，群眾的滿意度則是一個象征性指標(biāo)。

再次，長、短期目標(biāo)不同。生育支持的目的在于提升人口素質(zhì)，促進(jìn)人口的長期均衡發(fā)展，而不是短期內(nèi)生育率的快速提升；而鼓勵生育政策更強(qiáng)調(diào)增加人口數(shù)量，在短期內(nèi)快速提升生育水平。通過多角度、全方位的宣傳，意圖營造鼓勵生育的社會氛圍，通過這種社會氛圍刺激女性生育，容易導(dǎo)致女性的生育焦慮[1-2]。人口的發(fā)展有其固有的客觀規(guī)律，不宜大起大落，強(qiáng)化的刺激政策與措施可以在一定程度上改變?nèi)丝诎l(fā)展的軌跡，但如果人口轉(zhuǎn)變速度過快，超過其自身調(diào)節(jié)能力范圍，就需要整個社會的經(jīng)濟(jì)、文化、服務(wù)作出相應(yīng)的改變。生育率的快速提升短期內(nèi)將引發(fā)婦幼保健、托育服務(wù)、教育服務(wù)等系列問題，遠(yuǎn)期則影響就業(yè)、住房、養(yǎng)老保障等。經(jīng)歷了國內(nèi)改革開放、國際全球化的今天，中國經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性可能會更強(qiáng)，但文化適應(yīng)很難在短期內(nèi)強(qiáng)行入軌，發(fā)生快速變革。當(dāng)前的年輕人不愿意結(jié)婚、不愿意生育的局面很難在短期內(nèi)改變，平穩(wěn)的、自然的人口變化將會更加有利于中國的經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展。

三、生育支持政策與鼓勵生育政策的性別視角差異

生育支持政策與鼓勵生育政策需要解決的問題大致相同，即都需要解決群眾面臨的生育問題。包括解決生育前后面臨的實(shí)際困難，如孕前檢查與咨詢、產(chǎn)前檢查、生育時醫(yī)療機(jī)構(gòu)的選擇與醫(yī)療保健服務(wù)、生育后的自身調(diào)節(jié)與營養(yǎng)、后期的子女養(yǎng)育等；解決與就業(yè)和工作相關(guān)的問題，促進(jìn)職育平衡，如孕婦工作崗位調(diào)整、孕婦工作條件的改善等，產(chǎn)假的時間保障、待遇保障、返崗工作后的哺乳安排、彈性工作制等，以促進(jìn)生育后的職育平衡；構(gòu)建并完善生育友好氛圍的社會環(huán)境。但二者在具體的政策指向性方面具有一定的差異。

首先，性別平等視角不同。生育支持政策更能體現(xiàn)性別平等的視角，在政策制定與實(shí)施的過程中，能充分考慮兩性的平等，促進(jìn)女性的長期發(fā)展，但鼓勵生育政策往往對性別平等視角考慮不足。在產(chǎn)假延長方面，大多省份普遍延長產(chǎn)假到158～188天(2)國家統(tǒng)一規(guī)定的產(chǎn)假為98天，三孩生育政策后30個省區(qū)市完善了地方的《人口與計(jì)劃生育條例》，均增加了延長產(chǎn)假的規(guī)定。通過對各省區(qū)市條例的梳理發(fā)現(xiàn)，除江蘇省增加了30天外，其他省份在國家的標(biāo)準(zhǔn)上增加了60天以上的產(chǎn)假。其中18個省份增加到158天，包括部分省份隨孩子數(shù)量的增加產(chǎn)假有所增加，個別省份可以增加到365天。。很多專家指出，產(chǎn)假是一柄雙刃劍，并不是越長越好。一方面產(chǎn)假延長，對于女性產(chǎn)后身體的恢復(fù)，對于親子關(guān)系維護(hù)和嬰幼兒照料都非常有益，但也將導(dǎo)致用人單位的經(jīng)濟(jì)成本壓力增大，同時，產(chǎn)假越長，女性和勞動力市場脫節(jié)時間就越長，對女性產(chǎn)后繼續(xù)就業(yè)或者返回工作崗位具有一定影響[3]。產(chǎn)假是為了女性在生育期間恢復(fù)體力，保證嬰幼兒基本喂養(yǎng)的需求而設(shè)立的，國際勞工組織建議產(chǎn)假時長為14周(98天)，有條件時建議產(chǎn)假為18周[4-5]。產(chǎn)假過長而不考慮女性職業(yè)發(fā)展需求，并不是從社會性別平等視角維護(hù)女性利益的最佳方案。另外，目前全國有30個省區(qū)市設(shè)立了男性陪產(chǎn)假/護(hù)理假，較好地體現(xiàn)出性別平等的政策設(shè)計(jì)，充分考慮到了促進(jìn)男性參與生育養(yǎng)育的過程、承擔(dān)生育養(yǎng)育責(zé)任。部分省區(qū)市的規(guī)定更加體現(xiàn)人性化關(guān)懷，如，北京市規(guī)定“女方自愿減少延長生育假的，男方享受的陪產(chǎn)假可以增加相應(yīng)天數(shù)”(3)參見北京市人民代表大會常務(wù)委員會于2021年11月26日頒布的《北京市人口與計(jì)劃生育條例》。；廣西壯族自治區(qū)規(guī)定“女方懷孕期間，男方享受產(chǎn)前檢查陪護(hù)假五天”(4)參見2022年3月24日廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會頒布的《廣西壯族自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》。，切實(shí)保障男性能參與到生育過程，承擔(dān)生育的責(zé)任。此外，育兒假的設(shè)置，保證了男性在養(yǎng)育子女中的作用，也充分考慮到兒童生長過程中對父母雙方的需要。目前30個省區(qū)市明確規(guī)定了育兒假，但育兒假時間普遍較短，除吉林省未明確規(guī)定具體天數(shù)，江蘇省僅對男性規(guī)定不少于5天外，其他省區(qū)市育兒假天數(shù)為夫妻每人每年5～20天，其中24個省區(qū)市為10天(5)主要參考各省區(qū)市的《人口與計(jì)劃生育條例》。。育兒假因?yàn)榭紤]到了兒童生長發(fā)育時期對父母陪護(hù)、照料的需要而受到育齡夫婦的普遍歡迎。從各地育兒假設(shè)置的使用時間來看，絕大多數(shù)地區(qū)考慮的是3歲以內(nèi)兒童的照護(hù)，個別地區(qū)考慮到6歲以內(nèi)兒童的需要?？紤]到兒童生長期的特殊需要，如果能夠?qū)⒀娱L的產(chǎn)假與育兒假結(jié)合使用，由休假夫婦靈活調(diào)配兩種假期的比例，則能更好地體現(xiàn)性別平等的視角，促進(jìn)職育平衡，促進(jìn)男性和女性共同承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任。

其次，生育決策權(quán)不同。在生育支持政策中，生育的決策權(quán)在育齡女性(生育主體)本人及其家人手中，不受外來壓力與誘導(dǎo)的影響，國家所制定的政策不干擾家庭生育決定，不施加生育壓力。鼓勵生育政策給予家庭生育壓力，希望刺激女性的生育決定。當(dāng)前部分地區(qū)的生育激勵政策常常帶有明顯的指向，希望通過激勵措施刺激生育，無形中向女性施加了壓力。

再次，子女?dāng)?shù)量傾向不同。支持性生育政策對生育子女?dāng)?shù)量沒有傾向性，所有子女是平等的。支持性生育政策對于不同孩次的激勵相同，生育數(shù)量多少與激勵措施的獎勵額度沒有關(guān)系；鼓勵性生育政策在制定激勵措施時會區(qū)分不同的孩次，具有傾向性，生育越多，獎勵越多，額度越高。根據(jù)現(xiàn)有的生育支持政策，未婚生育群體領(lǐng)取生育津貼的障礙已經(jīng)消除，天津市、浙江省、廣東省、福建省等多地均發(fā)文明確規(guī)定降低享受生育保險的連續(xù)參保門檻，縮短生育津貼領(lǐng)取的時間(6)天津市醫(yī)保局發(fā)布的《天津市職工生育保險規(guī)定》及實(shí)施細(xì)則規(guī)定：“支持靈活就業(yè)人員同步參加職工生育保險；參保人員參保后即可按規(guī)定享受生育保險待遇，不再以符合計(jì)劃生育政策為基礎(chǔ)條件?！睆V東省發(fā)布的《廣東省職工生育保險規(guī)定》有兩點(diǎn)變化——享受待遇不再受參保滿一年期限制：用人單位按時足額繳費(fèi)的次月起，職工及職工未就業(yè)配偶可以享受對應(yīng)的生育保險待遇；延長生育津貼領(lǐng)取時間：從生育第二天之后一直到3年之內(nèi)，都可以進(jìn)行生育津貼申請和生育費(fèi)用的報(bào)銷。浙江省醫(yī)療保障局、浙江省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于助力“浙有善育”促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育工作的通知》，縮短了領(lǐng)取生育津貼的時間，擴(kuò)大了生育保險覆蓋面；生育保險待遇享受起始時間與職工基本醫(yī)療保險一致，其中生育津貼待遇繳費(fèi)未在參保地連續(xù)滿6個月的，各地可根據(jù)實(shí)際待其繳費(fèi)期滿后，進(jìn)行回溯支付。，上述政策最大限度地保證了參保女性的權(quán)益，且覆蓋所有符合條件的女性，不與生育數(shù)量掛鉤，但部分地區(qū)制定的經(jīng)濟(jì)支持措施，實(shí)施子女?dāng)?shù)量差異性標(biāo)準(zhǔn)。如，2022年湖南省長沙市出臺規(guī)定，對夫妻雙方共同依法生育三個及以上子女的本地戶籍家庭，三孩及以上每孩可享受一次性育兒補(bǔ)貼1萬元[6]，攀枝花等地不同孩次補(bǔ)貼不同[7]。這種孩次差異化標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，在一個家庭之中人為規(guī)定出不同孩次價值不同，使孩子從小就體會了不平等的理念與對待，對兒童心理成長產(chǎn)生不利影響。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，對學(xué)齡前兒童提供經(jīng)濟(jì)支持對職業(yè)女性的生育意愿沒有顯著影響[8]，這種經(jīng)濟(jì)支持對生育水平的提升效果也有限。提示在各地制定生育支持政策時，需要加強(qiáng)引導(dǎo)，避免孩次差異性政策，降低不利影響。

四、生育支持與鼓勵生育的政府角色差異

首先，生育支持主客體不同。在生育支持中群眾是主體，政府是客體。政府的作用為制定相關(guān)政策提供保障措施，支持群眾自己的決定。生育是個人行為，無論如何決定，國家均給予積極支持，即使作出不生育的決定，國家也不干預(yù)。國家提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)支持與技術(shù)服務(wù)，保障生育行為；國家在制定政策時，在生育、養(yǎng)育、教育等各個方面，對不同孩次予以平等對待。在鼓勵生育中政府是主體，群眾是客體，政府推動個體作出生育決定。與人口控制一脈相承，生育是國家行為，鼓勵生育也成為國家行為。國家提供經(jīng)濟(jì)與技術(shù)服務(wù)，鼓勵生育行為。國家在制定生育政策時，根據(jù)子女?dāng)?shù)量，給予傾斜政策，生的孩子越多，政策越傾斜。

其次，政府的角色不同。在支持生育中，政府由管得“寬”過渡到管得“窄”，充分調(diào)動市場、社會組織的自我調(diào)節(jié)能力。政府的職責(zé)由管理轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)并舉，更多的責(zé)任是制定政策，監(jiān)管政策的落實(shí)，相對管控而言，政府的權(quán)力小了，社會的權(quán)力大了。政府不干涉的事由“大社會”來解決，調(diào)動起企業(yè)、群眾與社會組織自我管理、自我服務(wù)的能力。在鼓勵生育政策體系中，需要加強(qiáng)政府的管控作用，由政府來決定生育的數(shù)量，制定更多的鼓勵生育政策并實(shí)施，以促進(jìn)和提升生育水平[9]。

厘清生育支持政策與鼓勵生育政策概念之間的差異，有助于決策者、政策實(shí)施者在制定和實(shí)施相關(guān)生育支持政策時更加關(guān)注性別平等視角，充分考慮群眾的迫切需求，淡化政府的管控作用，強(qiáng)化社會力量在民生事務(wù)中的責(zé)任，貫徹落實(shí)黨的二十大精神，充分滿足人民群眾對美好生活的向往，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而努力奮斗。