我國社會組織功能定位與管理體制的演變
——基于國務院政策文件庫的分析

文/王偉進 顧天安 李健

功能定位及由此決定的管理體制問題是我國社會組織發展的關鍵問題。圍繞這一主題，學者提出了“宏觀鼓勵，微觀約束”“分類控制”“利益契合”“監護型控制”“類全能主義控制”等代表性概念和分析框架，具有啟發性。應看到，目前我國社會組織管理政策研究的共性問題是缺乏歷史維度，而且偏重從政治改革與治理角度，或從焦點事件角度去審視我國政社關系和社會組織政策的變遷，缺乏包括經濟建設在內的更綜合的視角。

本文將更多從經濟驅動出發，基于國務院政策文件庫匯集的歷年社會組織有關文件，依托大數據技術進行文本分析，考察改革開放以來我國社會組織功能定位與管理體制的演變。資料搜集方法為，在國務院政策文件庫中以“社會組織、社會團體、行業協會、民辦非企業（社會服務機構）、基金會、慈善組織”為關鍵詞進行全文檢索，鎖定有關文件并提取有關社會組織的政策分句。截至2020年7月16日，爬取有關文件799件、分句1744條。

1978-1987：改革開放初期的搞活經濟與寬松管理體制

改革開放初期，國家建設的中心任務是打破計劃經濟體制、搞活經濟，這需要轉變政府管理方式，減輕政府負擔，實現社會管理的社會化。此階段，國家對社會組織采取了較為寬松的管理模式，社會組織快速發展。

（一）國家中心任務是搞活經濟，對社會組織的功能期待是社會管理社會化。為搞活經濟，政府鼓勵社會組織在商品經濟發展、維持經濟秩序中發揮作用。數據顯示，1978—1988年間，在提及社會組織的國務院及其組成部門發布的政策文件中，平均每個文件提及經濟發展類主題詞0.7次，遠高于其他非經濟領域，強度最大。此階段，社會組織可通過直接開辦公司、籌措建設資金、開展科學技術研究等參與搞活經濟。政府開始了與商品經濟關系最為緊密的行業協會商會的復蘇工作。為減輕改革負擔，國家倡導社會管理社會化。1987年，民政部請示國務院，提出在中國盲人聾啞人協會、中國殘疾人福利基金會等基礎上組建中國殘疾人聯合會。社會福利社會辦的實質是，政府在轉變職能過程中向社會組織讓渡公共職能。

（二）社會組織管理采取寬松體制。服務于“搞活經濟”、轉變社會管理模式，社會組織管理采取了較為寬松的體制。當時社團管理的主要依據是20世紀50年代由政務院通過的《社會團體登記暫行辦法》及內務部通過的《社會團體登記暫行辦法實施細則》，登記注冊沒有要求有業務主管單位，沒有禁止在同一行政區域內成立相同或類似機構、設立分支機構及地域性分支機構。實踐層面上，當時延續了分頭審批、分頭管理的不成文做法。該時期社會團體發展較快，全國性社團由“文革”前的不到100個發展到1989年初的1600個，地方性社團由6000多個發展到近20萬個。

1988-2001：深化經濟體制改革中的風險防范與雙重管理體制

1988年至2001年，是我國深化經濟體制改革的重要階段。改革從農村拓展到城市、從農業拓展到工業，難度加大、成本上升，體制不完善導致的各類社會矛盾開始出現，把改革成本降到最低成為國家關注的重點，防范社會風險的任務更加重要。在社會組織管理上體現為確立更加嚴格的雙重管理體制，社會組織增速大幅波動。

（一）國家的中心任務是建立和完善中國特色社會主義市場經濟體制，對社會組織的定位是強化行業管理與社會保障功能。此階段，涉及社會組織的國務院政策文件中，經濟領域的關注度達到歷史最高水平，平均每個文件提及社會組織與經濟發展關系的次數達到2.8次。社會組織的發展受到三種影響。一是經濟領域由部門直接管理向行業管理轉變，行業協會類組織作用凸顯。此階段，社會團體類社會組織的關注度達到歷史峰值，平均每個文件提及社會團體的次數為2.4次。國家經濟管理方式開始從計劃體制下的部門直接管理向行業間接管理轉變。比如，1993年，國家將原輕工業部轉變為國務院直屬事業性質的中國輕工總會，要求逐漸把輕工總會辦成真正的行業協會。二是為規避改革風險，社企再度分開。中央關于進一步清理整頓公司的決定特別提及，各級群眾組織、社會團體一律不得以任何方式集資開辦公司或向公司投資入股，已經開辦的應予撤銷。三是為深化國有企業改革，建立具有風險防范功能的現代社會保障體系成為必要，社會組織借由公益慈善發揮補充作用。

（二）社會組織雙重管理體制初步確立。寬松管理帶來的投機倒把、中飽私囊等亂象直接導致了相關社會組織管理條例的出臺。為有效管控社會組織快速發展帶來的風險，避免社會團體過多擾亂既有政治經濟秩序，國家開始采取監控治理模式。此階段政府對社會組織的管制防范態度最強，平均每個文件提及管控防控主題詞2.0次，而發展利用類主題詞只有0.4次。一是確立雙重管理體制。國家于1988年成立社會團體管理司，出臺《基金會管理辦法》，于1989年出臺《外國商會管理暫行規定》《社會團體登記管理條例》。新的社會團體管理文件帶來如下重要變化：管理趨于統一，從部門分頭審批管理轉向雙重負責，明確了“一地一會”的限制競爭規定。二是開展三次清理整頓與強化雙重管理體制。針對寬松管理中滋生的諸多亂象，也配合雙重管理體制落實，我國在20世紀90年代專門組織了三次社會團體清理整頓。國務院辦公廳于1990年轉發《民政部關于清理整頓社會團體請示的通知》，提出用一年時間全面開展社會團體清理整頓和復查登記工作，旨在管控社會團體的不穩定風險。1997年，國辦再次轉發《民政部關于清理整頓社會團體意見的通知》，強調“雙重”負責、從嚴、統一歸口登記原則，要求清理整頓涉及政治方向、遵紀守法、業務活動、財務與內部管理、年檢、登記審批等內容。1999年，國辦轉發《國家體育總局、民政部、公安部關于加強健身氣功活動管理有關問題意見的通知》，要求成立綜合性氣功社會團體必須依法申請登記為獨立法人組織，不得搞垂直或變相垂直領導，對違反國家有關規定的要依法處理。

2002-2011：社會建設時期與雙重管理體制的小突破

加入WTO后，全球化的競爭迫切需要國家建立一個高效的服務型政府，國家在經濟建設之外的公共服務職能變得重要。社會領域的補課也推動了社會建設與社會政策時代的到來，國家提出了社會管理、公共服務、和諧社會等發展理念與目標，提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制，雙重管理體制在延續中出現小的突破，社會組織出現了一輪增長小高潮。

（一）國家的中心任務是在發展經濟的同時構建和諧社會，對社會組織的定位是發展社會事業、改進社會管理。2002—2011年是我國經濟高速增長的十年，但由于經濟社會發展不協調，民生短板凸顯，各類社會矛盾突出，國家建設的重心開始轉向經濟社會協調發展。此階段提及社會組織的國家政策中，平均每個文件提及社會建設類關鍵詞的次數達1.5次，是前一階段的3倍。社會組織在社會建設方面的作用得到前所未有的強調：一是促進社會事業發展。該時期國家文件提出，充分發揮各類基金會、社會團體及“希望工程”等社會公益項目在經常性助學活動中的作用，鼓勵紅十字會、各類慈善機構、基金會等出資舉辦非營利性醫療機構，鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫療制度。二是改進和加強社會管理。2008年我國發生“5·12”汶川地震，《國務院辦公廳關于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》提出支持社會組織參與恢復重建。

（二）雙重管理體制開始出現領域性、地方性小突破。經過多年發展，社會組織登記管理的三大條例已滯后于發展需要，修訂工作被提上日程，局部領域已經出現對雙重管理體制的小突破。此階段國家政策中政府對社會組織發展利用的態度首次超過管制防控態度，平均每個文件提及發展利用社會組織主題詞1.2次，而管制防控主題詞1.1次。2003年，民政部印發《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》，提出適當放寬條件，簡化程序，可直接向登記管理機關申請注冊登記農村專業經濟協會，突破了“雙重管理”有關約束。在地方層面，上海市在2002年增設了行業協會發展署對協會業務實行統一管理。2004年，深圳市成立行業協會服務署，作為政府培育、監管、規范、服務行業協會的專門工作部門。溫州市從1999年起就授權工商聯作為行業商會的業務主管部門。2005年，廣東省規定行業協會的設立可以直接向登記管理機關申請。地方一系列直接登記、降低門檻、打破雙重管理的創新實踐不斷出現。

2012 年至今：全面深化改革與“后雙重管理”體制

黨的十八大以來，我國啟動了全面深化改革的戰略部署，這既需要政府自身的變革，也需要社會主體的有力配合，激發社會組織活力成為必然，這從根本上提出了調整雙重管理體制的要求，推動著“后雙重管理體制”與社會組織發展新一輪高潮的到來。

（一）國家的中心任務是推進國家治理體系與治理能力現代化，對社會組織的期待是全面服務各領域改革。黨的十八屆三中全會就全面深化改革進行了專題部署，核心問題是處理好政府和市場的關系，總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化。社會組織的作用空間大大拓展，國家政策對社會組織在政府職能、文化發展、社會建設等方面的關注度均達到歷史新高，平均每個文件提及這些主題的次數分別達到1.2次、0.4次和2.3次，而且各類型社會組織的發展也更為均衡，民辦非企業單位關注度（1.8）開始超過社會團體（0.7），基金會的關注度（0.7）也處于較高水平。在促進經濟高質量發展方面，有關文件提出鼓勵慈善機構、基金會等參與投資，鼓勵行業協會推動產業研究與科技創新、制定行業標準與規范、推進國際交流合作、搭建溝通平臺、參與行業監測監管。在推動政府職能轉變方面，有關文件先后要求加快轉移適合由行業協會商會承擔的職能，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦。在驅動社會事業創新發展方面，國家強調積極發揮慈善組織在基本公共服務提供和籌資中的重要補充作用。在創新社會治理方面，《國家地震應急預案》提出依托社會團體建立應急救援志愿者隊伍。

（二）社會組織管理同時致力于全面激發活力和加強有效監管。適應全面深化改革需要，社會組織管理重心轉向激發活力。此階段政策中發展利用社會組織的態度顯著超過管制防控態度，平均每個文件發展利用社會組織的主題詞出現2.0次，而管制防控類出現僅0.9次。主要舉措包括：一是與政府脫鉤。逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，使其真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。二是直接或簡化登記。2014年，民政部在全國范圍啟動四類社會組織的直接登記。三是放寬資本限制。2016年，《國務院關于印發上海系統推進全面創新改革試驗加快建設具有全球影響力科技創新中心方案的通知》提出，從事科技研發的民辦非企業單位，登記開辦時允許其國有資產份額突破合法總財產的1/3。四是引入競爭機制。2015年，《國務院關于印發進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》提出，在規模較大、交叉的行業以及新興業態中試行“一業多會、適度競爭”。五是政府購買服務。2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺。六是拓寬參與渠道。2013年，國務院提出在作出重大決策前，根據需要可通過多種方式直接聽取社會團體等方面意見和建議。

結語

我國社會組織因改革開放而發展，從演變過程看，社會組織先后經歷了服務于搞活經濟、深化經濟體制改革、加強社會建設、全面深化改革四個階段，逐漸從經濟建設幫手向社會建設主體、國家全方位建設主體轉變。對應于功能定位，社會組織管理先后經歷了寬松放養體制、雙重管理體制、雙重管理體制小突破、后雙重管理體制四個階段，發展利用邏輯日益超越管制防控邏輯，社會組織在國家治理體系與治理能力現代化中的作用越來越大。

這些發現給我們如下啟示：一是對社會組織管理體制的討論必須緊密結合國家發展的階段性中心任務討論；二是社會組織的功能定位并非穩定不變，經濟主體、服務主體、治理主體在不同階段的作用空間可能不一樣；三是社會組織管理體制要服務國家改革發展與風險管控平衡的大局，社會組織管理也始終存在激發活力與加強風險管控的張力。未來我國社會組織的發展定位將進一步圍繞國家發展的中心任務展開，通過對“有效政府、有序市場、活力社會”的構建，社會組織將更加全面融入國家發展的治理之中。