民生行政法的主題變遷及實現路徑

文 翔 文 清

1.中共廣東省委黨校（廣東行政學院），廣東 廣州 511466；2.美國加州大學歐文分校，美國 加州

我國民生問題解決的目標與社會發展整體性是一致的，為了實現全民共同富裕，需要創設符合實際的制度措施，創新出更多樣化的行政手段與措施，同時需要加強民主行政法的實現，通過法治保證多樣化的行政手段與措施的有效實施。

一、我國行政法視域中的民生樣態

（一）民生行政法的理論基礎

在行政法的理論領域當中，一直存在著兩種對立的模式，分別為管理論和控制論。如果將行政法看作是一部專門針對國家行政主體的部門法，那么其中的行政法管理論主要伸張的是加強行政主體進行管理的權力，重點所關注的是國家行政部門在行政過程中，對于行政組織法和行政行為法中規定的管理權可以順利進行實施。而行政法控制論重點所關注的是國家行政機關部門在行政過程中，加強行政程序和流程的規范性，以及保障司法監督與審查的實施。因此，控制論主要伸張的是對于國家行政機關部門的行政行為給予約束和控制的權力。

從以上行政法的產生與發展歷史來看，行政法的理論基礎并不是單一的。不論是管理論還是控制論，這兩種形式歷來都很難單獨存在并發揮作用。如果單一進行偏重，那么必然會束縛行政主體的相關實施動力，降低了行政法的執行效率。因此，兼顧兩者的平衡論在現代行政法中逐漸產生和發展起來，探索平衡論對于有效解決民生問題是十分重要的。創建和諧社會的關鍵所在是對于民生問題的高效解決，而民生問題的解決離不開國家行政機關部門正確實施行政主體能動性。在這種情況下，行政法的平衡論與我們黨和政府提出的構建和諧社會的遠大理想是一致的，兩者遙相呼應，相得益彰，有異曲同工之妙。

（二）民生行政法的行政根源

每個民族與國家都具有不同的民生，具有各自的特色，在中華民族的傳統思想與經驗當中，民生一直是中國社會基礎治理的重點與焦點。我國幾千年的歷史長河之中，社會治理的民生問題以及主要民生任務集中于百姓生活生產、農業糧食種植以及貿易財物的流通。在當代社會，隨著社會發展，傳統民生的范疇逐漸擴大，發生了一系列的變化。當前，我國民生問題的存在有如下一些根源。

首先，由于我國民生問題長期受到傳統思想的影響，在政策制定上對民生工作往往重視程度不夠，導致了我國民生相關的工作長期進展緩慢。在改革開放之前，我國實行的計劃經濟體制雖然在一定范圍內縮小了貧富差距，但是過于集中的模式，對于人民群眾的生活水平提高卻不能形成積極的推動力量；其次，在新中國成立初期由于受蘇聯經濟發展的影響，過于重視工業發展，雖然這是為了抓住機遇打下工業基礎而被迫做出的選擇，但是由于削弱了對于農業投入，對于農業的發展與農村農民的生活都造成了嚴重的影響。以至于很長的時期，農村經濟發展都面臨嚴重的滯后，農村基礎設施落后，醫療與教育保障差，農民收入水平低，生活艱辛。隨后城鎮化的進程，進一步造成了城鄉發展的不平衡，形成了一些相關的民生問題。這也繼而引發了最后一點，也是最關鍵的影響，那就是近幾十年以來，我國主體環境一直處于激烈社會與經濟轉型當中，民生問題不斷發展與形成，在民生領域形成了多重的隱患。但是，由于民生問題的解決不是一蹴而就的，大部分民生領域通過短期的投入往往是得不到明顯回報的［1］。

（三）新時代民生的發展階段

民生發展可以分為生存型民生、發展型民生與發達型民生這三個主要階段。第一階段即生存型民生階段，以解決生存型民生問題為主，主要關注的問題是吃飯問題與溫飽問題；第二階段即發展型民生階段，主要解決發展當中遇到的問題；第三階段即發達型民生階段，世界范圍內的主要發達國家處于此階段。而我國當前正處于以第二階段為主，兼顧第三階段的情況，即發展型兼發達型民生階段。為了我國人民獲得更美好的生活，民生問題的解決劃定了更高的標準。在為人民群眾的基本生活提供基礎保障的前提下，國家行政機關部分還需要解決更多的民生問題。為了民生問題得到更好解決，需要加強民生方面的行政立法，建設服務型政府，以使得我國人民獲得更好的教育資源、醫療保障等。

二、新時代民生行政法的主題變遷與發展

（一）行政立法與民生問題的內在聯系

我國行政法中對于民生問題的解決已經過了一段時間的積累。行政法中已形成一些較典型法律成為民事行政法的組成部分。民事行政法有著既存的立法系統與參照對象，并有著比較完善的相應標準。同時，在解決安全與穩定等方面的民生事務也是行政法執法的主要體現。同時為了處理社會保障問題與維護社會安全等民生事務，對社會保障行政法也作出了若干具體調整，從而逐漸產生并積累了一些基本等價的法律轉化。此外，在國民經濟行政法方面，也面臨著政府必須承擔的民生事務部分。而政府管制和社會經濟發展對民生事務的處理也都有著關鍵性影響。從上述分析中我們能夠發現，在民生領域與行政訴訟的各方之間都存在著直接與具體的法律聯系。所以，在民生領域的行政法上必須建立并形成專門的法律標準，把現有的民生問題處理經驗和發展成就采用立法的方式進行確認，從而可以更好地應對在新型民生領域中可能面臨的新問題，為民生的健康發展提供法制方面的堅實保障［2］。

（二）民生行政法的雙重主題

在整體上，民生可以概括為人民群眾的基本生存狀態、生活幸福感程度，以及基本的發展權益。相應民生內容可以概括為兩個方面。第一方面的內容是指基礎的生存保障，以及經濟社會文化發展的權益，即生存權與發展權這兩項基本權利。當前中國已建立和健全了基本的社會保障體系，以幫助全國人民群眾享受國家經濟社會的發展成果，并確保了公眾在年老、患病、工傷、失業、生育等一系列的特定情形下，可以依法獲取一定的財政民生補助；而第二方面的內容則是指，除了基本生存權和發展權以外的一些由國家有關政策或者規范性文件所涵蓋的其他社會民生行政的有關內容。我國全面建成小康社會是以人民群眾為重心，而人民政府最需要解決的是進一步完善改革開放，逐步完善社會管理制度，與人民群眾處理好關于教育、分配、就業等一系列的個人發展實際問題。通過上述兩方面的民生內容，促進了人民行政法向群眾和社會雙重主體的發展。

（三）民生行政法的人民主體

我國民生問題解決的兩方面內容，形成了民生行政法的雙重主體發展。在雙重主體的發展目標中，又呈現出兩個不同的層次。一個層次是區域發展不均衡與個人家庭貧困所需要解決的生存層次的溫飽需求；另一個層次則是向較高層次轉換的發展需求，也即是向高品質生活發展的需求。這兩個層次目標的實現不僅在憲法中有所體現，在國家行政政策方面也有所體現。

民生行政法的人民主體首先是立足于國家民族的共同富裕，位于個人全面發展的層面之上。然后，民生行政法的人民主體還體現在國家行政綱領上。具體表現如民生的發展目標與小康社會的個人與家庭生活富裕的主旨是一致的。小康社會的主旨是通過民生建設實現社會中的個人獲得全面發展，其本質在于對個人尊嚴的維持與發展的保障。對于中國全部實現小康社會的目標，我國建立與實施的相關措施基本上都是以民生為重點，制定具體的工作方式，進一步促進個人、單位、社區之間的共享生活。同時，在推進工作的進程中，還將對民生保障做出持續的改進，維護民生穩定，使人民群眾共同工作和生活中能夠享受到更多的生活保障。在新時代，民生行政法所面對的社會發展現實就是小康社會發展任務。無論從部分或者從全面上講，目的都是實現有利于廣大民眾的高品質的社會福利，也反映了民生行政法的社會宗旨［3］。

三、新時代民生行政法促進民生問題解決的實現路徑

（一）制定平衡政策推動區域協調發展

民生問題產生的主要原因在于經濟上的落后，所以解決民生問題的根本途徑是大力發展經濟。但是經濟的發展需要從整體上進行推動，不然就會對于民生問題的解決難以收到成效。這是因為，如果只是局部區域的經濟得到了飛速發展，而整體上的區域經濟發展不均衡，那么很容易滋生各種區域不平衡所帶來的民生問題。區域經濟發展的不平衡，不僅在城鄉發展之間有所體現，在產業發展之間也有所體現，另外還在經濟發展與政治進步之間等諸多社會發展的方方面面都有所體現。

在新時代，要達到民生行政法對緩解民生問題的有效促進，就必須以地方政府統籌發展政策措施為主要手段，逐步建立經濟均衡發展的政策措施體系，并采取完善立法的方式提高政策措施執行的實效。加強跨行政區劃幫扶，進一步健全和完善地方社會保險管理與援助體制，精準幫扶，以逐步提高全國欠發達地區的基本養老保障水平，繼而再將地區發展目標與計劃逐步提升，以推動全地區均衡發展，達到以民生為主題的總體目標。

（二）制定積極的政府干預措施

政府通過民生行政法立法保障民生區域發展，有利于實現積極的政府干預措施并加強實施，從而激發市場和社會發揮出解決民生問題的力量，例如可以通過政策對發展落后區域進行直接的扶助。直接的扶助有人力與財物兩個方面。一方面在財產上利用財政資金實現財政轉移支付，或進行捐款捐物，另一方面在人力上利用政府措施完成對文化教育、醫學領域的職業培訓和人員派遣。這意味著，區域脫貧致富和實現富裕的最有效民生措施是利用技術手段來完成，而科學技術是利用人力資本來推動的，同時還能夠利用經濟政策帶動致富，運用信貸政策引導中小企業、社會團體和個人進行小額貸款，運用政策促進參加幫扶的中小企業、社區團體和個人依法獲得稅費優惠政策。

（三）以區域協調發展措施促進人的全面發展

民生目標的實現與區域性的均衡發展有著非常密切的關系。我國存在發展緩慢、不如發達國家的問題，大多是由地區反映出來的。我國由于產業結構等方面的不同，使得城市之間存在著一定的差別，而且我國的東西地區以及南北地區之間，也存在著一定的差別。如部分地區存在城鄉之間發展不均衡的現象。除此以外，尚有部分城市內部的棚戶區和老舊社區中所出現的住宅、教育、醫院、公共交通服務等公共條件較差的現象。要想徹底解決這些困難，并不是簡單的社會救助式福利供給模式所能夠做到的，而需要進行一系列十分復雜的具有區域性的發展戰略規劃、協作以及合作等。

首先，采取直接輔助的模式。中央政府以及發達地區可以為欠發達地區提供有形的人力、物力、財力等援助。換言之，中央財政部門以及發達地區可以為欠發達地區提供直接的資金支持，專業人才、干部等人力方面的直接援助，除此之外，還可以展開勞務派遣、教育衛生方面的職業技能培訓等；其次，加強技術輸出。大部分學者認為，要想使得欠發達地區實現良好的發展，那么最有效的方法便是通過技術的提升，帶動欠發達地區的發展。在現階段，科學技術、互聯網、物流和新的經濟交易支付手段以及高鐵運輸，是對欠發達地區展開經濟建設、達到制定的民生目標的主要工具。再次，從經濟發展的角度出發，展開科學合理的政策方面的引導。可以通過政府財務、投資、地方金融、社會保險、農村用地扶持，并設立專項開發資金，采取政府補貼和社會風險補助等方法，逐步引導地方金融機構和保險機構實施具有幫扶性質的小額貸款，并實施具有地方特色的農村保險；建立健全生態環境保護補助制度；大力發展與民營企業、社會組織和個人有關的項目，在此基礎上，相關項目還可以依法享有政府稅收、貸款等一系列的優惠；積極主動將大量資本引入到項目之中，展開高效率的返鄉發展活動。最后，加快欠發達地區的新產業發展和基礎設施建設。以政策帶動新產業發展，通過對各種新項目的引進、實施工業技術的高效轉移以及投資等，展開區域性的園區合作模式，由此便可展開對于欠發達地區的有效建設，建設過程中主要涉及的范圍有：農林作物工業建設、文化旅游建設、電商建設、科技建設等。除此之外，還要對欠發達地區的基礎設施設備展開建設、合理規劃，盡可能實現社會公共服務方面的平衡，這便是改善區域發展均衡的關鍵性政策［4］。

四、結束語

民生立法在法治政府建設的進程中發揮著重要作用，民生的雙重內容關系到人民的生存狀態與生活幸福，也關系到人民的尊嚴與個人發展，應進一步加強服務型政府的職能建設，通過民生的體系化立法與良好落實來促進民生問題的解決，達到民生領域的善治效果。