宣威市生態(tài)公益林管護現(xiàn)狀問題及對策淺析

羅榮飛

（宣威市倘塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，云南曲靖 655418）

建設(shè)生態(tài)公益林是我國可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的主要展現(xiàn)，實施科學(xué)有效的生態(tài)公益林管理不但能夠提高我國綠化植被覆蓋率，維護了森林系統(tǒng)的完整性，對進一步提高了我國的生態(tài)環(huán)境，對于促進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的現(xiàn)實意義。但就目前而言，宣威市生態(tài)公益林在管理和保護工作上依然存在者很多問題，缺乏深刻清醒的認知，缺乏相應(yīng)資金投入，火災(zāi)安全隱患大等這一系列的問題都導(dǎo)致生態(tài)公益林的整體管理水平無法上升到一個較高的水準。面對這些生態(tài)公益林急需解決的問題，需要相關(guān)的林業(yè)管理部門、政府乃至國家齊心協(xié)力，制定并強力實施相應(yīng)的優(yōu)化措施，并針對不同的情況進行相應(yīng)的改進措施，從而逐步改善我國生態(tài)公益林的管理問題，從而為我國的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

1 生態(tài)公益林的重要價值

建設(shè)生態(tài)公益林是我國實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的有力保障，不但能夠極大地優(yōu)化我國自然生態(tài)環(huán)境，還能改善我國綠色植被的覆蓋面積，更重要的是，林業(yè)資源更成為我國現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)的主要資源，有著極其重要的現(xiàn)實意義。通過加強建設(shè)和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)公益林無論是面積還是功能上都實現(xiàn)了大幅度的提升，從而為我國的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)提供了最有利的保障。因此，從國家的生態(tài)環(huán)境保護及長遠發(fā)展來說，生態(tài)公益林的建設(shè)無論是從現(xiàn)實意義還是未來戰(zhàn)略都有著極其重要的作用。就其本身而言，生態(tài)公益林的建設(shè)可以做到最大程度上緩解水土流失、涵養(yǎng)水源，同時生態(tài)公益林周圍的大氣質(zhì)量也能在綠色植被的光合作用下得到有效的凈化和改善，從而踐行了我國生態(tài)環(huán)境保護的作用和目的。而從產(chǎn)業(yè)方面來說，生態(tài)公益林的建設(shè)能夠保障林業(yè)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，進一步拉伸了林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的長度和寬度，為不同的生物存在提供了適合其生長發(fā)育、繁衍的優(yōu)良生存環(huán)境，從而提高生物的多樣性。總而言之，除去生態(tài)公益林自身具備的生態(tài)價值和防護價值，在環(huán)境保護和保護生物多樣性也有著非常重要的作用。

2 公益林管護現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 概況

宣威市地處長江上游、珠江源頭地區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要，轄29個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），369個村（居）委會，總面積6 069.88 km2[1]。喀斯特地貌分布廣泛，遍及全市29 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），3 446 km2巖溶地區(qū)，石漠化的面積有750 km2。境內(nèi)主要河流革香河、可渡河、牛欄江、小江及其主要支流切割地區(qū)，由于地形高差起伏較大，坡度陡，溝谷縱橫、地形復(fù)雜，受其迂回切割，領(lǐng)域地區(qū)山體剝蝕強烈，水土流失嚴重，石漠化現(xiàn)象十分普遍，其中以普立、寶山、阿都、落水、熱水、田壩、東山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為突出。同時，由于宣威巖溶地區(qū)地貌類型以高原山地為主，高差大，坡度陡，雨水沖刷大，加之區(qū)域內(nèi)石山裸巖比重大，可耕地面積少。總體來說巖溶地區(qū)的生態(tài)環(huán)境比較脆弱，因此，保護和培育好森林植被，對于減少水土流失，防止巖溶地區(qū)土地石漠化具有重要的現(xiàn)實意義。

2.2 公益林界定的方法和總體情況

宣威市林業(yè)用地面積為30.90 萬hm2，占全市總面積的50.9%，森林覆蓋率為45.2%，是“全國首批林業(yè)分類經(jīng)營示范區(qū)”。全市共區(qū)劃界定公益林18.52 萬hm2，占林業(yè)用地的59.93%，其中：國家級公益林9.66 萬hm2，占公益林的52.19%，省級公益林8.85 萬hm2，占公益林的47.81%。全市有商品林12.38 萬hm2，占林業(yè)用地的40.07%。由于宣威市緯度偏北、海拔相對較高，氣候冷涼，林木生長緩慢，速生商品性樹種較少；同時宣威地處長江中上游、珠江源頭地區(qū)，生態(tài)地位比較重要，加之生態(tài)環(huán)境比較脆弱、生物物種十分富集，從保護生物多樣性安全的角度，客觀上要求大力發(fā)展公益林。目前，宣威市公益林面積比商品林面積大，公益林、商品林結(jié)構(gòu)比例較為合理。

2.3 生態(tài)效益補償情況

宣威市森林生態(tài)效益補償只對集體和個人部分進行，涉及全市29 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），啟動面積共18.37 萬hm2，其中國家級公益林9.60 萬hm2，省級公益林8.77萬hm2。國有公益林（省級0.08萬hm2，國家級0.07 萬hm2）只納入天保二期管護，不進行生態(tài)效益補償。

2020 年公益林森林生態(tài)效益補償資金2 755.1 萬元，其中國家級1 439.3 萬元，省級1 315.8 萬元，均按《森林生態(tài)效益補償資金管理辦法》進行10元/667 m2補償，發(fā)放農(nóng)戶補償資金2 755.1萬元。

2.4 公益林管護現(xiàn)狀

對全市納入公益林生態(tài)效益補償?shù)?8.52萬hm2公益林，宣威市人民政府（甲方）都與林權(quán)權(quán)利人（乙方）簽訂了禁、限伐協(xié)議。共簽訂禁、限伐協(xié)議135 669 份，其中禁伐協(xié)議21 233 份，限伐協(xié)議114 436份。為方便管理，尊重集體林各村組意愿，宣威市公益林的管護全部采用專業(yè)管護形式。由林草局委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站履行管護職責(zé)，實行專業(yè)管護，由林業(yè)站組織專職護林員、技術(shù)人員和管理人員管護公益林。按照“市林草局—天保站—林業(yè)站—護林小隊—護林員五級垂直管護體系”管護，對護林員實行定面積、定范圍、定職責(zé)、定報酬“四定”管理，與護林員層層簽訂責(zé)任合同，全面落實管護目標責(zé)任，同時對森林管護工作進行全程監(jiān)管。為了確保宣威市森林管護全覆蓋，把全市12.30萬hm2集體商品林也納入森林管護。共落實森林資源管護責(zé)任單位29個，安排森林管護人員1 359 人，區(qū)劃責(zé)任區(qū)1 359個，人均管護林地面積227.8 hm2。宣威境內(nèi)大多山高坡陡，交通條件落后，管護難度非常大。

3 生態(tài)公益林保護和管理存在的問題

在歷次區(qū)劃界定的基礎(chǔ)上，宣威市健全了以護林員為主的管護體系，并將公益林納入天保、退耕等重點工程予以建設(shè)，效果良好，但也存在一些問題。

3.1 缺乏深刻清醒的認知

不同于傳統(tǒng)的森林生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)公益林的首要作用是保護環(huán)境，幫助區(qū)域環(huán)境得到較好的優(yōu)化，從而發(fā)揮出正常的生態(tài)效益，是社會發(fā)展的重要資產(chǎn)，而不能夠直接產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟效益[2]。因此，很多人沒有意識到生態(tài)公益林的生態(tài)作用，無法重視生態(tài)公益林的實際發(fā)展，導(dǎo)致很多人不能夠清晰地認識到生態(tài)公益林對整體生態(tài)環(huán)境的重要程度，從而忽略了生態(tài)公益林在環(huán)境、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的現(xiàn)實作用。這也是生態(tài)公益林管理和保護工作過程中一個重要阻礙因素。

3.2 實際的管理和保護工作難度大

從生態(tài)公益林的分布來看，宣威市林區(qū)面積較大，且分布較廣，涉及小班20 466 個，而且非常分散，小班面積在0.67 hm2以內(nèi)的有353 個，在0.67～3.33 hm2的小班有6 038 個，嚴重存在“缺、散、小”的分布狀況，給規(guī)范化管理和建設(shè)生態(tài)精品工程造成了很大的困難，有些第一道山脊線的山林和天然闊葉林以及處在重要生態(tài)區(qū)位的山林沒有劃為生態(tài)公益林，而一些具有較好經(jīng)濟效益的用材林、經(jīng)濟林被劃為生態(tài)公益林，該劃的沒有劃，不該劃的反而劃進生態(tài)公益林。這無疑就大大增加了公益生態(tài)林的管理難度和保護難度[3]。就目前來說，很多生態(tài)公益林的管理人員都是臨時聘用，缺乏較為系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對生態(tài)公益林的管理保護工作了解比較有限，一旦出現(xiàn)問題，無法進行及時有效的解決方案，同時大量臨時雇用管理人員也無法保證人員的穩(wěn)定性。并且隨著社會的不斷發(fā)展，生態(tài)公益林無論是管理措施還是工作模式都沒有得到很好地優(yōu)化，從而導(dǎo)致生態(tài)公益林的很多管理工作無法正常有序地開展。除此之外，很多的生態(tài)公益林中還有村居、城鎮(zhèn)的存在，一些不法分子為了建房或建蓋畜圈，無視法律法規(guī)，暗中破壞森林，侵占林地，生態(tài)公益林資源變化監(jiān)測等管理還不到位，生態(tài)狀況整體好轉(zhuǎn)和局部變差同時并存。

3.3 缺乏相應(yīng)的資金投入

2009—2010 年，對生態(tài)公益林只能進行象征性的補助，補助標準只有5 元/667 m2，雖然現(xiàn)在增加至10 元/667 m2，而正常情況下公益林每年的管護費至少在10 元/667 m2，遠遠不足以補償林農(nóng)所造成的損失，不能反映森林生態(tài)效益的價值，與實際需求差距很大。補償資金不足，林農(nóng)對生態(tài)公益林建設(shè)積極性不高。

由于資金成本的限制，很多生態(tài)公益林管理保護相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施也沒有辦法完全覆蓋全部林區(qū)，從而導(dǎo)致生態(tài)公益林的保護和管理工作一再受限。目前，我國在環(huán)境保護法律方面制定了一些禁止砍伐、破壞森林的限制條令，但沒有相應(yīng)的資金投入，從而對生態(tài)公益林區(qū)生存的農(nóng)民產(chǎn)生一定的影響，制約了林區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟收入和發(fā)展，從而削減了林區(qū)人保護生態(tài)公益林的積極性。同時，很多地區(qū)由于資金不足，無法正常開展生態(tài)公益林的保護管理工作，從而阻礙了管護工作的順利實施。

3.4 存在火災(zāi)隱患

火災(zāi)是森林最大的威脅。一些生態(tài)公益林林分樹種、林齡結(jié)構(gòu)不盡合理，林分質(zhì)量不高，大多數(shù)以云南松、華山松等易燃針葉林為主，林內(nèi)有大量的爛葉枯枝。這些易燃物質(zhì)給生態(tài)公益林帶來了巨大的火災(zāi)安全隱患。而缺乏針對火災(zāi)的控制措施和設(shè)備，管理人員沒有定期巡查、定期清理易燃物，沒有防火林道等一系列的問題，也將進一步加重危險程度，從而使生態(tài)公益林出現(xiàn)重大的安全隱患。

4 生態(tài)公益林保護和管理的措施

4.1 加強宣傳教育，爭取全社會的廣泛支持

建設(shè)生態(tài)公益林是我國保護環(huán)境的重要手段和措施，也是能夠促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要方法[4]。各級領(lǐng)導(dǎo)要高度認識保護好生態(tài)公益林的重要意義，把保護好生態(tài)公益林當(dāng)作一項重要任務(wù)來抓。在生態(tài)公益林相對集中連片的道路口、村旁建造固定的國家級、省級公益林管護標志碑，印發(fā)保護公益林的宣傳冊，粘貼標語、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式對村民宣傳保護生態(tài)環(huán)境、保護公益林的重要性和有關(guān)的政策、法規(guī)，公益林的保護和管理創(chuàng)造良好的社會氛圍。

4.2 建章立制，規(guī)范管理

建立好公益林管護的規(guī)章制度，包括管護制度、護林員巡山記錄制度、定期技術(shù)培訓(xùn)制度、考核與獎懲制度等。做到管護范圍、人員、報酬和監(jiān)督檢查結(jié)果公開，把管護收益與管護任務(wù)、管護效果直接掛鉤。在保障管護人員利益的同時，進一步強化責(zé)任意識，把責(zé)、權(quán)、利有機結(jié)合，真正落到實處。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）可根據(jù)公益林管護的有關(guān)法律、法規(guī)、條例、管理辦法及所簽訂的管護合同，結(jié)合各地實際，制定行之有效的管理辦法，建立各項管理制度。同時，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)要幫助涉及公益林的村委會（社區(qū)）、村小組制定公益林管護村規(guī)民約，為公益林管護取得實效創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

4.3 加強補植、撫育和封育管護

長期的實踐證明，改善生態(tài)環(huán)境的辦最好法就是增加植被覆蓋度，在重點公益林地區(qū)增加植被的途徑首先是停止對現(xiàn)有森林資源的進一步破壞，封禁區(qū)禁止一切不利于林分生長的人畜活動。同時要對納入補償?shù)墓媪中“嘀械牧种锌盏亍⑸鷳B(tài)功能低下的低效林分和覆蓋度不高的灌木林地進行補植。針對納入補償?shù)墓媪秩斯ち钟糸]度0.8 以上、天然林郁閉度0.9 以上的中幼林有林地小班進行撫育（病蟲害木清理可適當(dāng)降低郁閉度要求），使18.52 萬hm2國家級公益林資源得到更有效保護，充分發(fā)揮其生態(tài)效益，使區(qū)域內(nèi)的生態(tài)狀況明顯改善，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

4.4 完善生態(tài)公益林補償體系

實施重點公益林森林生態(tài)效益補償，將現(xiàn)有重點生態(tài)公益林的管護經(jīng)費落實為財政長期投入，構(gòu)建較為全面合理的生態(tài)效益補償基金，從而落實生態(tài)公益林的保護工作[5]。生態(tài)公益林建設(shè)作為一項社會公益性事業(yè)，政府投資應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在積極爭取中央和省級資金支持的同時，堅持國家、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集補償基金，然后按照相關(guān)的規(guī)定嚴格實施相應(yīng)的補償制度，避免不同等級之間的補償差距過大，從而從根本上提高管理人員的主觀能動性。此外，需要制定符合生態(tài)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，將補償資金能夠按時精準地投放到各個部門，通過合理的補償基金，來加強生態(tài)公益林的保護力度，增加林農(nóng)的經(jīng)濟收入。

4.5 構(gòu)建森林防火體系

在生態(tài)公益林的周圍設(shè)立禁火指示牌，在周邊的城鎮(zhèn)宣講保護森林的重要性及森林火災(zāi)的危害，不斷加深人們的防火觀念[6]。除此之外，政府也需要完善森林消防工作體系，完善森林防火的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加強管護哨所、林區(qū)道路、防火隔離帶、防火林帶的建設(shè)，從根本上提高防火能力，減少火災(zāi)發(fā)生的可能性。

4.6 加強森林病蟲害防治

宣威市的森林病害以松赤枯病為主，為害云南松和華山松，可采用修枝撫育、清理衰弱木、伐樁、倒木，保持林內(nèi)衛(wèi)生，增強樹勢、營造混交林等營林技術(shù)措施配合化學(xué)藥劑相結(jié)合的方法除治。根據(jù)宣威市近幾年來發(fā)生的森林病蟲害情況以及趨勢預(yù)測分析，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）病蟲害發(fā)生嚴重需要防治的地段劃定區(qū)域，進行重點防治。

4.7 強化檢查和考核，建立激勵和獎懲機制

要實行政府目標責(zé)任制，宣威市政府是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林建設(shè)的責(zé)任主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）也要層層落實生態(tài)公益林建設(shè)工作的目標與責(zé)任，將生態(tài)公益林建設(shè)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的一項重要指標，并建立政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)生態(tài)公益林建設(shè)目標考核制度，層層簽訂責(zé)任狀，認真進行檢查與考核。對在實施森林生態(tài)效益補償基金項目和公益林管護工作中責(zé)任履行較好、成績顯著的單位和個人給予表彰和獎勵，因玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為，致使公益林受到嚴重破壞的，報經(jīng)紀檢監(jiān)察機關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究其刑事責(zé)任。

4.8 開展資源監(jiān)測，建立資源檔案

宣威市林業(yè)局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站要加強技術(shù)業(yè)務(wù)管理和檔案管理，將市級實施方案編制、項目管理和各級檢查驗收以及森林資源監(jiān)測等有關(guān)公益林建設(shè)、保護管理等方面的材料，整理歸檔，建立檔案。

5 小結(jié)

綜上所述，環(huán)境保護問題自我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展之際已逐漸成為人們重點關(guān)心的問題。隨著生態(tài)公益林的大規(guī)模建設(shè)發(fā)展，人們也逐漸意識到生態(tài)公益林在社會、環(huán)境中的現(xiàn)實作用，從而不斷提高生態(tài)公益林的自身價值，并在維護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，進一步提高了社會的穩(wěn)定性。同時，生態(tài)公益林的管理機構(gòu)要持續(xù)加強這方面的保護管理工作，不斷對管理人員的專業(yè)水平、職業(yè)技能進行定期培訓(xùn)，建立相對應(yīng)的森林防火機制，并優(yōu)化原有的補償機制，使生態(tài)公益林的管理保護工作能夠得到最大化的提升。