論日本經濟安保政策：目標、路徑和影響

唐學獻

2017年以來，隨著中美在經濟、科技領域的對抗日益激烈，日本政府日益重視經濟科技領域的安全保障，岸田文雄擔任首相以后，將此上升為其執政期間的國家戰略，相繼出臺了一系列政策和措施。在國際政治經濟化和世界經濟政治化日趨融合的背景下，探討經濟科技大國日本的經濟安保政策具有重要的現實意義。

一、日本經濟安全保障政策的戰略目標

岸田政府所推行的經濟安保政策的基本理念是，從經濟層面確保日本的國家安全利益，即利用經濟手段實現和維護日本的安全、獨立和繁榮，主要包括以下內涵和目標。

(一)提升產業政策的自主性和不可替代性

經濟全球化的長期發展導致各國產業鏈高度融合，戰略物資及戰略性基礎產業的安全關乎國家安全和發展。近年來，日本政府一再強調要減少經濟和科技領域對他國的依賴，將“戰略自主性”和“戰略不可替代性”作為其國家經濟安保戰略的重要內涵[1]。“戰略自主性”是指需確保日本國民生活及社會經濟活動中不可或缺的基礎產業在任何情況下都不過度依賴其他國家，進而實現國家安全保障，為此政府應加強對能源、電力、通信、交通、食品、醫療、金融、物流和基建等核心基礎產業的監管，并以產業的儲備性、可替代性和供給能力為判斷標準，在加強日本產業鏈韌性的同時，與“志同道合”的國家建立可靠的產業鏈體系，進而實現日本產業鏈多元化發展，擺脫對他國市場的依賴。“戰略不可替代性”是指日本需在國際整體產業結構中，不斷充實和擴大自己優勢產業的不可替代性，其目標是在克服自身產業短板的同時，打壓他國產業，進而擴大日本的產業優勢。為加速實現本國產業的不可替代性，日本政府認為在數字化發展的國際背景下，日本應加快完善產學研合作的創新環境，著重在新興產業領域加大研發與投入，快速占據國際市場，實現技術領先優勢。

(二)實現半導體產業復興和穩定供應

半導體在第四次工業革命背后的科技發展中發揮著重要作用，如大數據、人工智能、物聯網、智慧工廠和自動駕駛汽車等，因此過去幾年以來，半導體的重要性和需求與日俱增，并預計在未來進一步增長，成為推動技術創新發展、突破現階段能力基礎的驅動力。日本曾是半導體工業強國，根據世界半導體貿易統計組織發布的數據，在二十世紀八十年代，全球半導體產業鏈中日本所占份額達到50%，擁有84家半導體相關企業，數量為全球之最。然而近年來日本半導體產業逐漸被中美韓三國趕超，影響力逐年下降，最終喪失了在半導體產業的主導地位。有數據顯示，目前日本在全球半導體產業鏈中的市場份額已經下滑至9%，遠低于韓國等。當前日本車用和電腦芯片的六成以上依賴從中國等國家及地區進口，在疫情影響下，芯片供應網的混亂等原因導致芯片供應不足，日本國內甚至出現了汽車制造商不得不減產的嚴峻事態。確保半導體產業的復興和穩定供給，對于制造業大國日本的經濟復興是必不可少的。岸田文雄政府的經濟安全保障政策將半導體供應視為重中之重，希望通過加強與美國、歐盟、澳大利亞等的供應鏈合作，應對半導體供應鏈短缺的問題。

(三)振興尖端技術領域研究

隨著產業基礎的數字化和智能化，科學技術創新成為日益激化的國家間競爭的核心，而日本在尖端科技研究領域的領先優勢正逐步喪失。據文部科學省2021年統計，在自然科學領域中，引用數進入前10%的高質量論文數量，中國排在第1位，而日本僅排在第10位[2]。2019年荷蘭學術信息企業愛思唯爾梳理了尖端科技研究主題的論文結構，在納入調查對象的1720萬篇論文中，美國占390萬余篇，中國占290萬余篇，日本僅占77萬余篇。根據文部科學省發布的“科學技術指標2018”，2014至2016年，美國發表的論文占比25.1%，中國發表論文占比19.9%，均大幅度超過了日本的5.5%。觀察引用次數多的優秀論文美國占比37.9%，中國占比21.6%，日本占比僅為4.6%，已下降至第11位，存在感逐漸降低。同時，日本的科研人員數量大幅落后于中美兩國，數據顯示中國2016年科學研究人員數量達到169萬人，美國2015年科學研究人員數量為138萬人，而日本在2017年的科研人員數量為66萬人[3]。因此，重振尖端科技研究，是岸田政府經濟安保政策的重要目標之一。

二、日本經濟安保政策的實施路徑

岸田政府認為，當今世界經濟、科技與外交安全高度融合，為維護國家安全，必須制定有效政策，確保國家經濟安全。

(一)出臺《經濟安全保障推進法案》

岸田文雄上任以后，將出臺《經濟安全保障推進法案》作為緊迫課題，任命小林鷹之為經濟安保相，專門負責該法案的制定，并多次召開會議推動實施。在政府的強力推動下，《經濟安全保障推進法案》于2022年5月11日由參議院表決通過并生效實施[4]。該法案以國際社會經濟和技術領域博弈加劇為背景，以確保芯片等物資穩定供給、保護機密情報、防止技術外流等為目標，共分7章，合計98條，重點包括以下內容：

一是強化保障穩定的供應鏈和供應網。將國家發展和國民生活必不可少的物資定義為“重要物資”，明確政府采取官民合作的方法，向民間企業明確規定應確保穩定供應的重要物資，對于獲得認定的企業，向政府提出面向穩定供應的生產體制等計劃，政府對其提供金融支持。此外賦予政府對企業的采購地址等進行調查的權限，調查是否過度依賴特定國家的采購等。

二是確保基礎設施的安全性和可靠性。建立“事前審查制度”，審查國家核心基礎設施中是否存在安全風險的國外產品，涉及對象為電力、媒體、石油、自來水、電信、廣播、郵政、金融、信用卡、鐵路、貨物汽車運輸、外航貨物、航空、機場等14個領域，如果發現設備存在受外部攻擊的脆弱性等問題，政府可以勸告該運營商采取必要的措施，如果不服從，就可以下達命令。

三是支援尖端重要技術的開發。為太空、海洋、量子、AI、生物等特定重要技術的研究和開發提供必要的信息和資金支持。對于政府特定的研發項目，設置由研發機構、實施省廳、資金分配機構、民營企業以及相關部門等組成的協議會，做好研發保障工作。

四是關于敏感專利非公開化。對可能被用于軍事用途的技術信息實施非公開化，一旦某項專利被日本政府認定為屬于非公開化的秘密專利范疇，即使有人提出申請，也會不予公開，防止對日本國家安全有重要意義的先進技術信息外流[5]。

(二)加強政府部門對市場經濟行為的協調監督

一是加強體制機制建設。早在2019年，日本就分別成立了“技術調查室”和“經濟安全保障室”，負責分析日本全球產業鏈的特點和技術進展動態，統籌組織協調各主要行業、產品的國民經濟安全技術政策措施。2020年4月，日本國家經濟安全保障局研究設立了“經濟小組”，專業制定日本國民經濟安全保護政策和國民經濟安全保護策略，該小組的成立解決了日本經濟安全技術戰略研究和政策法規制定方面各部門“各自為政”的問題，被稱為協調經濟與安全融合性發展的“司令塔”[6]。其后，其他部門相應成立了相關組織機構。2020年10月，外務省、防衛省將防衛政策局“宇宙網絡政策室”調整為“新安全保障課題政策室”，負責處理外事工作中經貿、科技等重大保障問題。2021年4月，防衛省防衛政策局調查科任命“經濟安全保障情報企劃官”，負責搜集分析經濟安保相關情報。2021年6月，經濟產業省設立“經濟安全保障室”，負責對經濟安全面臨的問題和挑戰進行討論并制定政策。

二是加強政府對企業的管制和引導。2019年5月，日本財務省發表聲明要加強對外國直接投資行業的限制，以防止重要技術外泄。同年11月，日本制定新《外匯與外國貿易法》，提高涉及武器交易、能源安全等事關日本國家安全的戰略敏感性產業外商投資審批門檻。此前根據規定，外國投資者只有購買日本“特定產業”公司發行股票的10%及以上時，才需要得到政府監管機關許可，但經過調整后，這一審批門檻將減少至1%，以防范“先進技術”流出[7]。

(三)發展和管控核心敏感技術

面對新一輪產業革命和科技變革，日本對自身高科技領域競爭力下降感到擔憂。當前日本政府正在加緊制定生物醫藥、人工智能、量子技術、6G、宇宙太空、新材料等前沿科技領域的戰略規劃，加大資金投入和政策傾斜。文部科學省決定從2022年開始，將用于國際共同研究的科研費資助金擴充到原來的10倍，每項最高為5億日元。為了大力推進最尖端的國際共同研究，日本新設一個長達七年時間且最高可資助5億日元的支援項目，資助對象為擁有較高水平研究成果和國際關系網的研究人員所領導的日本團隊。科研費的目錄包括以少數研究者的先驅性研究為對象的“基礎研究”與以取得博士學位不到八年的研究者為對象的“青年研究”等。在針對國際共同研究的支持目錄中，也有資助海外日本研究人員回國后開展研究、最高達5000萬日元的“回國發展研究”等項目。為防止尖端技術外流，日本政府要求研究人員在申請科研費時，有義務申報包括外國在內的所有資金提供方，以提高資金來源的透明性。

三、日本經濟安保政策的影響

近年來，日本通過制定、實施經濟安保政策，謀求科技優勢，維持產業競爭力，增強經濟自主性，這會給日本、中國甚至國際局勢帶來深遠影響。

第一，日本經濟的安全性和穩定性將得到加強，但同時可能會給經濟、科技發展帶來一些消極影響。在國際形勢日益復雜、社會經濟結構不斷變化、軍民技術融合持續加深、經濟數字化加速轉型的背景下，日本強化經濟安保政策，通過國家的資源配置功能調整安全保障對策，尤其注重從經濟方面尋求戰略性提升風險應對能力，對于加強經濟社會的安全性和穩定性具有一定作用。在高度重視的供應鏈穩定方面，日本以美日同盟為基礎，發展和美國、澳大利亞、印度和一些東盟國家的合作，降低對華依賴，預計到2025年從中國進口稀土的比重將從目前的58%降至50%以下。然而過于“政治化”的經濟政策將影響市場活力，為了在日新月異的高技術競爭中占有一席之地，各國政府均增加對技術研發的投入，但以國家安全為理由關起門來搞研發會讓企業脫離全球市場實際需求。雖然日本經濟安保政策包含大量政府經濟援助的項目，不過大量地依靠政府補助金，容易造成產能過剩和僵尸企業出現，而且“看得見的手”很容易因缺乏自律伸得過長，導致原本應由市場機制所確定的市場經濟規則遭到破壞，由此容易產生巨大的利益集團，逐漸蠶食社會活力和企業創造力，最后導致經濟衰退、企業萎縮。

第二，中日經濟科技合作將受到影響，中國尖端科技發展面臨受阻風險。中日貿易往來一直是兩國關系健康發展的壓艙石，在經濟全球化背景下中日兩國經濟高度相關，這種互利和互補成就了雙方經濟的繁榮和穩定。而日本的經濟安保政策將中國視為重點防范對象，其《經濟安全保障推進法案》涉及14個經濟領域，范圍甚至遠大于美國對華經濟制裁涉及領域。根據2022年雙方貿易額統計，1月至9月日本對華雙邊貨物貿易總額為2536.36億美元，同比下降了1.5%，其中日本對華出口總額為1108.55億美元，下降8.2%，打斷了2017年以來中日貿易持續增長的趨勢，可見日本的經濟安保政策已影響到中日經貿關系健康發展。此外，日本的經濟安保政策將對中國尖端科技發展造成一定影響。當前日本在半導體、機械裝備、生物醫藥、新能源電池等尖端科技領域具有較大競爭優勢，中國在電子芯片、航天器材等重要領域生產研發的關鍵物項、技術獲取依賴日本，未來日本可能根據其經濟安保政策，以維護自身經濟安全為借口，對高精尖領域的關鍵物資和尖端技術實施出口管制，以達到延緩中國崛起進程，降低中國發展質量的政治目的。

第三，大國間的競爭對抗加劇，地區和國際局勢將更加緊張。日本在戰后被迫進行非軍事化改造，約束軍事力量的發展，為此日本通過軍民融合將軍事產業技術的研發轉向民間。通過幾十年的發展，日本民間企業掌握了大量可轉化為軍用的技術，在二十世紀七十年代，日本的電子技術在國際市場具有強大競爭力；八十年代初日本的半導體產業飛速發展，其存儲器DRAM在全球的市場份額超過了美國，其中很多民用半導體技術被美國用于武器制造。在斯德哥爾摩國際和平研究所公布的世界武器銷售額100強企業中，日本的4個私營企業三菱重工業、三菱電機、川崎重工業和NEC赫然在列，顯然，日本具有將國家財富、民用技術快速轉化為軍事力量的能力[8]。當今世界科學技術迅猛發展，民用技術與軍用技術的界限已經變得越來越模糊，日本通過經濟安保政策強化經濟安全保障，加強對民間企業的監管和資金保障，可以將民用技術更多地運用于軍事領域，增強日本的防衛力量，這會破壞國家及地區之間的政治互信，加劇大國軍備競賽，使地區和國際安全形勢趨于動蕩復雜。