突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理的規制路徑

黃鑫

[摘? ? 要] 突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理是國家治理現代化的重要方面。突發公共衛生事件中社交媒體真實信息傳遞依賴度更高，也對虛假信息治理由粗放型向精細化轉型提出更高要求。新冠肺炎疫情防控中社交媒體虛假信息治理呈現出依法治理的核心概念模糊化、納入治理法治化的主體單一、運動式治理注重短期化實效的局限，難以應對疫情防控虛假信息傳播范圍廣、識別難度大、治理成本高等多重挑戰。立基于事前、事中、事后的系統規制思路，從源頭預防推進防疫信息公開基本指導原則的精細化；從合作治理強化虛假信息傳播鏈條中多主體協同共治；從技術治理創新聯合多方主流社交媒體共建辟謠平臺；從最佳威懾角度保障虛假信息處罰權的高效有序行使。

[關鍵詞] 突發公共衛生事件；社交媒體；虛假信息；網絡傳播；網絡治理；輿情治理；信息公開

[中圖分類號] D902? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）04-0068-11

一、問題的提出

世界衛生組織總干事譚德賽·阿達諾姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在2020年第56屆慕尼黑安全會議上指出“我們抗擊的不只是病毒疫情，我們還抗擊信息疫情”[1]。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上提出：“要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平?！盵2]一方面，突發公共衛生事件中社交媒體能夠快速連接溝通官方和關鍵事件信息，豐富來訪數據信息收集，為決策提供信息支持[3] 775-780。另一方面，社交媒體信息治理不僅體現了國家提升應對突發公共衛生事件的治理體系和治理能力，更關系到我國以人民為中心的防疫理念。自新冠肺炎疫情暴發以來，網絡上充斥的各種虛假信息和謠言一直未停息，如獸藥“伊維菌素”是治療新冠“神藥”、戴口罩前要先甩掉致癌物、新冠疫苗有效期僅半年等謠言[4]，這些謠言不僅造成民眾的恐慌情緒，更誤導民眾作出非理性行為。中國社會科學院疫情課題組調查發現，新冠肺炎疫情初期，約70%的受訪者認為網上與疫情相關的謠言很多且絕大多數謠言是通過社交媒體傳播的[5]。世界衛生組織全球傳染病防范主任西爾薇·布里安德認為，此次新型冠狀病毒是第一次通過社交媒體傳播的“信息疫情”——社交媒體以前所未有的速度壓縮來自全世界的信息和謠言，人們很難獲得真實信息，社交媒體將“信息疫情”放大并加劇了恐慌、種族歧視以及對希望的渴求等情緒和行為的蔓延[6]。因此，探索突發公共衛生事件中社交媒體系統性、針對性的虛假信息治理策略極為重要，也是制度、法律、技術等層面亟待解決的現實問題。

二、突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息的界定

按照《突發公共衛生事件應急條例》第2條的規定：“本條例所稱突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件?！币话阏J為，突發公共衛生事件具有突發性、群體性、多樣性、高頻性、社會危害嚴重性、國際互動性以及發展階段等特點[7] 4-6。社交媒體（Social Media）的提出始于美國學者Antony Mayfield的著作What Is Social Media一書，他認為社交媒體是在Web 2.0技術基礎上社會一切在線媒體的總稱。20世紀90年代末，隨著我國互聯網的興起，該概念引入到國內并被譯為社會化媒體、社會性媒體等，表現為參與、公開、交互、對話、社區化、連通性、虛擬性等特點，并賦予每個人創造并傳播內容的能力[8]，即“人人都是一座沒有執照的電臺”[9] 171。因此，社交媒體區別于傳統大眾媒體的典型特質是發布信息的單向性，它將人與人的關系通過多種曲線圖勾聯在一起，使場域中各個參與主體交互的整體性效率大幅度提升。這種基于用戶關系的內容生產與交換平臺產生的非單向發布信息的媒體系統，使得人們的行為方式與20世紀大不相同[10] 84。隨著移動互聯網技術的發展，社交媒體也從最早的點對點即時通訊工具與點對面的網絡社區空間、迭代發展到多點互聯的立體化媒介空間擴展。移動社交時代的到來，移動端App軟件集內容生產、信息再造、互動交流、跨越時空等多種功能于一體，構成不斷更新的虛擬交互場景，發展成為一種新型的去中心化媒介形式，目前主要有臉書（Facebook）、推特（Twitter）、微信（WeChat）、微博（MicroBlog）、抖音（TikTok）、快手（Kwai）等等。

據中國互聯網調查報告（2022）的統計，“截至2021年12月，我國網民規模為10.32億，較2020年12月新增網民4296萬，互聯網普及率達73.0%。我國手機網民規模為10.29億，較2020年12月新增手機網民4373萬，網民中使用手機上網的比例為99.7%”[11]。移動互聯網時代，新型移動媒介深刻地改變了傳統的媒介生態，并深度嵌入到人們的日常生活[12]。有學者對主流新聞媒體在2003年SARS與2019年COVID-19影響力對比研究發現，SARS的報道主要通過傳統媒體、網絡媒體及手機短信等渠道傳播，雖然2003年論壇、博客、手機短信等非傳統傳播方式已經存在，但造成的影響相對有限，信息渠道僅有主流官方媒體一種，主流官方媒體發揮著正向的輿論引導作用；而2019年以來COVID-19的報道在技術賦權的深刻影響下，多元化主體在重大新聞事件中的價值和意義被不斷重構和闡釋[13]。去中心化的自媒體社交環境中，海量的虛假信息在算法推動下沖擊著傳統官方媒介構建起的“擬態環境”控制力，多元化的“聲音”經由互聯網平臺被無限放大，打破了傳統官方媒體對信息傳播的控制權，這為虛假信息的肆意傳播提供了媒介空間和傳播土壤，虛假信息在自媒體社交環境肆意傳播的裂變速度更快、危害后果更嚴重[14] 1146-1151。

何謂虛假信息？按照詞義解釋的拆解方法，“虛假信息”由“虛假”和“信息”兩個詞組構成，《現代漢語詞典》將“虛假”解釋為“跟實際不符合”[15] 1478；《漢語大詞典》將“信息”解釋為“事物發出的消息、指令、數據、符號等多包含的內容”[16] 601。筆者通過北大法寶“全文”檢索“虛假信息”“網絡虛假信息”等關鍵詞，目前在法律及中央層面法規中尚無針對“虛假信息”的專門立法，但法律及中央層面法規卻有相應“虛假信息”的條文，有意思的是所有的法律及中央層面法規卻又都未對“虛假信息”作出明確法律定義；地方性法規層面，目前有3部專門針對“虛假信息”的地方性法規，其中有兩部地方性法規對“虛假信息”給出了法律定義（見表1）。

由此可見，從法解釋角度看，“虛假信息”不僅是指與事實不符或編造的信息，在法律后果上還要求造成“擾亂社會秩序”或者“侵害他人合法權益”。從傳播學角度看，虛假信息概念與社交媒體的興起和后真相時代的來臨密切相關，更加強調信息真實性充滿的不確定性，并且注重對其危害的探討[17]。一定程度上虛假信息與謠言存在著重合交叉，虛假信息可能自發或不自發出現在傳播鏈條的全過程，明顯區別于傳統虛假信息的傳播方式。自媒體時代，“鍵盤俠”依靠信息過載下“匿名化”的網絡平臺制造虛假信息，違法犯罪的低成本和發布信息的“零門檻”，無意或惡意利用社交媒體發布虛假信息進行網絡詐騙、增加熱度、提高流量等案例層出不窮。另外，群圈化傳播成為自媒體時代一種主要的信息流動模式。虛假信息通過“熟人社區”人際圈、群聊圈跟風轉發加劇治理難度。例如，新冠肺炎疫情防控中虛假信息主要通過微信群/朋友圈、QQ群等相對封閉的空間進行發酵傳播，而微信、QQ等新型社交媒體大部分是基于現實家庭、同事、好友等關系建立起來的，具有強連接關系，主體間傳播的信息更具有極強的“可信度”[18]，而專業人士難以通過事前介入這一相對封閉的社交空間，增加了澄清和辟謠難度。

因此，筆者認為社交媒體虛假信息是指個人或者組織有意、無意地扭曲過的消息，或者憑空捏造不真實的觀點和信息在社交媒體平臺上傳播，造成不良的負面影響。包括惡意發布捏造、虛構、拼接所謂“真實”、圖片PS、惡意剪接短視頻以及文字、圖片與視頻“深加工”等等進行“深度偽造事實”“再造事實”等信息，也包括傳播過程中信息本身的無意失真。另外，社交媒體虛假信息會受到人們主觀意識和事物表現的影響產生認識偏差，對虛假信息的界定也不能機械地用非真即偽的標準加以判斷。

三、突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理的正當性證成

（一）突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理的法理依據

1. 公民知情權的憲法法律保障。在我國法律體系中，公民知情權通常作為一種程序性權利分散在不同的部門法之中，將公民知情權作為一種新型綜合性權利寫入憲法得到根本法的確認和保障是學術界熱議的話題[19]。當前，公民知情權雖未寫入憲法，但這并不意味著公民知情權為非憲法保障的一項基本權利，公民知情權仍可以通過憲法上的生存權、發展權、監督權等加以推導出來，該項權利是人民當家作主原則以及人民通過各種途徑和形式參與國家管理以及公民社會生存發展保障自身合法權益的前提條件。現行法律法規對公共衛生突發事件下公民知情權的規定有《中華人民共和國傳染病防治法》第38條，《中華人民共和國突發事件應對法》第43、44、45條，《突發公共衛生事件應急條例》第25條等。同時，現行法律均要求發布信息主體在公布信息時應當做到“及時、準確、全面”，從而確保公民知情權得到保障。新興社交媒體是大眾獲取信息的主要途徑，突發公共衛生事件虛假信息的產生、傳播則意味著社交媒體平臺發布的信息違反我國現行法律規定。虛假信息的大肆傳播侵犯公民知情權，影響防疫中國家、社會、公民的溝通渠道，給國家在突發公共衛生事件中的有效治理造成障礙，不利于防疫過程中社會秩序的穩定及治理實效的提升。

2. 社交媒體中參與者言論的自由邊界。自媒體時代，傳媒門檻低，人人都享有話語權，傳統的公民言論自由在網絡空間大幅延展。言論自由是公民的一項基本權利，而以信息為中心的表達自由是公民言論自由的一種新的方式[20]。移動社交時代，任何人通過社交媒體發表自己的觀點是憲法賦予的一項基本權利。個體越能通過言論、出版以及他們所喜歡的其他方式表現自我，自我價值的實現就越高，反之則越低[21] 80。因此，社交媒體平臺上的言論自由既促進個人自我價值的實現，也促進了國家、社會、公民三者的互動交流，推動社會整體性進步和發展。但與此同時，社交媒體平臺上的言論自由并非法外真空，《憲法》在賦予公民言論自由的同時，也劃定了公民言論自由的邊界。例如《憲法》第38、41、51條分別規定，禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害；不得捏造或者歪曲事實誣告陷害任何國家機關和國家工作人員；不得利用言論損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。這些規定都為突發公共衛生事件虛假信息規制提供了憲法依據。

（二）突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理的現實需要

1. 防疫背景下社交媒體真實信息傳遞的正向價值。首先，我們應當認可并允許社會擁有多種聲音，充分廣泛地傾聽來自民間及各類媒體的聲音，有助于政府對抗疫情報信息的全面掌握。此次疫情期間，如財新、一財等媒體引人關注。在其他媒體宣稱新冠病毒不會“人傳人”時，它們通過持續跟蹤、不斷報道等手段，對前述論斷的正確性和真實性提出質疑，一定程度上提醒了相關政府部門，并促進了相關信息的公開披露。此外，包括各大報紙在內的各類媒體也結合自身優勢，從不同維度進行了深入報道。例如，中青報、北青報等的深度審時分析，勾勒出了更為全面完整的疫區地圖等等。同時，病患、醫生等一線工作人員也頻繁在社交媒體發聲，不同聲音的匯聚，不僅有利于政府及民眾對疫情一手信息的掌握，更有助于從整體上把握疫情的防控[22]。其次，防疫中社交媒體理性客觀地認識和報道，才能提出更多建設性意見或建議，喚起公眾對疫情的理性警惕，暢通整個防疫信息渠道。因此，社交媒體保持客觀理性的認知才是媒體聲音里應當有的品格。最后，真實公開透明的信息能夠幫助公眾更好地認識事件本身，遏制謠言或不實信息的流傳，避免社會性恐慌，進而建立起切實有效的防范機制。同時，公開透明的疫情信息環境，也能讓媒體的轉發評論更為準確，為民眾提供更有建設性的建議。

2. 防疫背景下社交媒體虛假信息治理的艱難轉型。（1）“偽網絡意見領袖”的虛假傳播。新冠肺炎疫情期間，各種虛假信息層出不窮，而意見領袖在互聯網信息場域中扮演著重要角色，可以說，意見領袖是社交媒體信息傳播鏈條中的關鍵節點。通常網絡意見領袖包括政府及其代表者、媒體從業者、各行業知名人物以及一些“草根”網紅。在網絡公共領域出現大量的虛假信息、謠言，在大數據算法的“置頂”下，被受眾不斷點擊和傳播，引發更多人關注并轉發進而產生社會恐慌，這對疫情防控是極為不利的。例如，2022年4月29日，最高人民法院發布5個依法懲處妨害疫情防控犯罪典型案例中的案例五：潘某編造、故意傳播虛假信息案——編造并在信息網絡上傳播虛假疫情信息。潘某編造虛假的疫情信息在網絡上傳播，該虛假信息被迅速傳播擴散至204個微信群，涉眾逾萬人，并造成群眾恐慌，嚴重擾亂社會秩序[23]。一些“草根”網紅為了吸引眼球獲得流量，虛構事實，傳播不實內容。借助社交媒體平臺的即時性、交互性和跨時空性，虛假信息可以通過網民的轉發成指數級地增長，客觀上加劇了虛假信息的蔓延。

（2）“知識鴻溝”使虛假信息傳播更易。網絡虛擬環境無法完全真實反映和實現客觀環境的投射。移動社交時代，公眾主要通過智能移動設備瀏覽、獲取新聞資訊，特別是短視頻信息，移動智能設備受帶寬流量、手機屏幕以及格式轉化、文本鏈接等影響，大量信息被壓縮后呈現為符合碎片化閱讀的特點，消解了信息辨識的基本條件[24] 40-41。通過語音、圖片、視頻包裝的虛假信息，帶來的畫面感所產生的視覺沖擊增強了虛假信息的真實度[25]。在疫情暴發初期，醫學界對其結構和傳播特性認識具有滯后性，大眾對疫情產生恐懼、焦慮心理以及專業信息的認識局限更是在所難免的，部分信息生產者就利用這一“知識鴻溝”，打著知識科普、權威專家解讀等旗號發布各種缺乏科學根據的虛假信息，推銷商品及服務信息，渲染宗教迷信、陰謀論、神秘主義等，極具迷惑性、欺騙性，容易誘導受眾產生錯誤認知、作出錯誤決策。另外，不少大眾媒體和自媒體人為了博人眼球，借助公眾“注意力資源”[26] 106和“信息處理的局限性”[27]獲取利益，或者直接斷章取義，或者截取部分片段曲解、篡改專業觀點向公眾公布，碎片化的海量信息加劇了公眾認知障礙和注意力的不集中[28]，產生二次虛假信息傳播鏈條，這些信息利用受眾在信息過載下的需求心理和專業知識需求，更難以被察覺。

四、突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息治理的現狀與問題

（一）依法治理的核心概念模糊化

虛假信息治理是全面依法防疫的必然要求。法治是國家治理現代化的基本方式。法治原則是非常時期采取非常措施的合法性根基，也是實現特殊時期人權保障的底線[29] 38。法治代表著規則之治，體現的是規范、公平和秩序。防疫社交媒體虛假信息的治理需要融入全面依法治國之中。因為“真實信息關乎能否有效應對突發事件，維護信息真實是突發事件信息規制法律的核心功能”[30]。我國現行法律中憲法、刑法、民法、行政法等多個法律部門（詳見表2）都有專門條文對網絡虛假信息/謠言予以規制，對于網絡謠言設定的不僅有刑事責任，還有民事責任和行政責任。一方面，這對于懲治虛假信息/造謠傳謠，保障法律主體合法權益，營造清朗網絡空間發揮了重要作用。另一方面，現行法律尚未對虛假信息/謠言等概念作出統一的安排。法律意義上的虛假信息與謠言是什么關系，目前尚未有定論。現有法律規范對虛假信息/謠言的行為要求表述同樣模糊，造成法律規范的指引模糊，影響法律適用中裁量權標準差異較大以及執法與司法銜接不暢等問題。

另外，現有公共衛生突發事件下的社交媒體輿論監管體系和制度尚無明確的相關規定和運行模式，這也間接導致網絡虛假信息、謠言四起。根據此次疫情中社交媒體的報道數據分析，在疫情社交媒體信息治理的具體制度層面，政府應當著重考量以下問題：1. 信息發布的法定“主體”到底是誰？雖然《中華人民共和國傳染病防治法》第38條等進行了相關規定，但都較為抽象，未有具體的實施細則。防疫中各類具體信息應當由誰來發布，對于重要的客觀事實或重大事件的發布是否應當有官方發布渠道，以及是否應當建立公共衛生突發事件下的信息發布體系等等，都是目前亟待解決的問題。2. 信息上報/報告的體系應當如何建立？基層發現的情況如何能夠快速、有效地傳導到相關權威部門并及時向社會發布。此外，哪些情況需要向相關部門上報，哪些可以由地方官媒上報，哪些可以直接通過社交媒體本身直接發布。3. 信息收集核實的權責體系該如何建立？對于不同種類、不同重要性的社交媒體信息應當由誰來收集和審核，也是一個亟待解決的問題。

（二）納入治理法治化的主體單一

防疫背景下社交媒體虛假信息的治理基本上以政府干預為主，具體承擔監管職責的部門包括互聯網主管部門、公安機關和司法機關等，受制于有限的執法資源和多頭監管下權責不清的影響，囿于政府全面及時掌握防疫信息的真實情況與公眾對防疫信息的需求存在時空差，政府對防疫社交媒體虛假信息治理的效果并不彰顯。

一方面，政府對社交媒體虛假信息傳播的監管薄弱在防疫中被放大，當社交媒體上出現虛假信息并廣泛傳播時，往往先采取刪除相關信息或者封號等“一刀切”的方式進行事后處置，而這些事后信息已被大量擴散造成的不良影響卻難以消除，造成政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。

另一方面，防疫社交媒體的信息發布、傳播和轉發基本都是廣大網民自發的行為，政府難以采取以往那種大眾傳媒的專業把關以及新聞出版的“三審負責制”模式，社交媒體中職業把關與非職業把關并存，“全民傳播”時代到來的直接結果是“把關人”的大眾化，甚至一些發布者故意逃避和繞開網絡監管。比如，把有意識誤導公眾的防疫信息改成圖片等無法加以審查和過濾的形式呈現。由于傳播者眾多，難以一一進行甄別和查處，傳統意義上政府控制社交媒體的唯一性和權威性不斷被削弱。網絡平臺上各類海量而又迅速產生的信息流迫使把關行為從事前向事后過渡，各類“把關人”往往根據傳播反饋效果對已發布的信息進行修正或增刪，這使得政府通過傳統的事前“漏斗式把關”方式向事后的“節點式把關”方式轉變。通常政府部門通過刪除相關信息的做法一定程度上限制了社交媒體平臺上言論自由表達的空間[31]，但這并非網絡社會環境治理的全部方式。網絡空間是多元主體參與的場域，不僅包括互聯網服務平臺提供商、網絡行業主體，還包括虛假信息發布者、傳播者、信息受眾在內的各類網絡用戶。因此，防疫社交媒體治理主體構建既要強化政府的有組織引導，又要重視公眾及社會媒體等非官方主體的自我糾偏能力，鼓勵其自凈式還原事實真相。

（三）運動式治理注重短期化實效

防疫背景下虛假信息的治理具有較濃厚的行政色彩，體現運動式治理模式的特點，運動式治理一般作為一種非常規的治理模式，“它既作為一種非常態的制度安排出現，也以運動式的制度安排為表征”[32]。針對防疫中的虛假信息傳播所帶來的負面效應，采用運動治理模式的優勢往往能快速控制虛假信息的傳播，但這種缺乏長期規劃、偶發性強的治理模式并不能帶來良好的治理質量和實效。在功利性政績觀的驅使下，一些基層政府對這種模式越來越依賴，為了追求防疫社交媒體虛假信息治理的短期成效，政府對突發性輿情習慣采取緊急應對式處理。這種運動式治理容易使治理的短期效果隨運動的終結而快速消失，繼而使問題得以反彈，從而形成新的運動式治理循環。“運動式治理強調短期內實現治理目標，過于關注結果而忽視權力運作的法定程序和過程”[33]。這種以追求效率為導向的治理模式在具體的治理實踐中容易出現侵犯公民基本權利的情況。有學者就認為網絡虛假信息必須達到一定危害程度，才有啟動法律規制的必要[34] 83，對于謠言處罰應保持謙抑性。而在防疫特殊情形下又出現從重處罰的刑事治理立場，這也暴露出防疫社交媒體虛假信息采用運動式治理過于注重短期實效，而忽視引入常態化虛假信息治理機制。另外，由于運動式治理偏離了營造良好輿論生態的網絡治理目標，導致網絡輿情治理的整體質量不高，削弱了廣大網民對政府管理部門網絡治理能力的信任度。

五、突發公共衛生事件中治理社交媒體虛假信息的有效路徑

（一）事前預防：防疫信息公開基本指導原則的精細化

謠言止于公開。信息公開是虛假信息治理之根本。謠言理論的奠基人奧爾波特（G.W.Allport）和波斯特曼（L.Postman）曾在1947年合作出版的《謠言心理學》中給出了謠言產生的基本公式，即R（謠言）≈I（事件重要性）x A（事件模糊性）[35] 18?？梢姡{言治理中事件重要性與事件模糊性是兩大變量。新冠肺炎疫情防控中“事件重要性”是毫無疑問的不變量，要降低謠言產生的概念，只有降低“事件模糊性”，也即是通過增加事件的公開性來實現，而民眾獲得疫情的真實信息越多，對虛假信息越有感知和判斷力，信息場域的自凈化機制越突出。因此，在防疫社交媒體虛假信息治理轉型中宜“疏”不宜“堵”，應著力提升防疫信息公開的法治化、精細化。

從表3可見，防疫信息公開法律規范主要側重于基本原則層面，在規則層面并沒有設置權利與義務具體條文。防疫不同等級的法律法規對信息公開基本原則的表述也不同，大致可以概括為：統一、準確、及時、全面、客觀、主動六大基本原則。防疫信息公開子項原則較多、標準不統一在客觀上會對治理精準度造成影響。這六大子項基本原則中“準確”包含“客觀”與“全面”，“及時”包含“主動”，通過整合可以精簡為準確、及時、統一三大項原則。因此，政府不僅要秉持從上到下統一、積極應對疫情的態度，有效防止社交媒體虛假信息的過度擴散，還應在應對此類重大突發公共衛生事件時，準確識別錯誤、虛假信息，以及選擇如何及時回應此類信息和確保政府信息公開，繼而讓公眾高度可見，而不是努力反駁虛假信息。

此外，突發公共衛生事件下社交媒體信息公開制度的具化構建，主要體現在傳染病疫情信息的公開責任主體的明確。防疫信息公開責任主體是政府還是政府部門？按照《突發事件應對法》第44條和第45條規定，縣級以上各級人民政府是確定疫情警報等級，宣布預警期和采取相應措施的主體。而《傳染病防治法》與《突發公共衛生事件應急條例》則把疫情發布權賦予國務院和省級人民政府衛生行政主管部門。筆者建議：1. 明確各級人民政府及相關職能機構的信息公布權限及公布義務，結合以往經驗和突發公共衛生事件的實際情況，分階段適當、合理下放傳染病疫情信息公布主體的層級，實現防疫信息公開“統一與授權”相結合的原則，減少預防疫情信息公布遲滯引發的社交媒體不實信息的傳播。2. 在社交媒體信息發布主體方面，建議明確由政府及相關職能機構官方多平臺發布，個人或未授權單位發布影響社會穩定或會產生較大社會影響力的信息前需向有關部門報備，官方部門須快速核實并在短時間內回應。

（二）協同合作：虛假信息傳播鏈條中多主體協同共治

在以虛假信息處罰權行使的末端治理中，法律規定政府是虛假信息治理的法定主體。然而，一旦在突發公共衛生事件中發生虛假信息傳播，政府、市場、社會主體都將不可避免地對其演變產生直接或間接影響。因此，突發公共衛生事件虛假信息治理轉型中除了要繼續強化傳統政府主體責任外，還需最大限度搭建“政府-市場-社會”三者之間的協同良性共治。例如，防疫虛假信息的澄清可以借助社交媒體本身，有關官方部門和職能機構通過其社交媒體迅速及時發布權威信息，糾正已有的虛假信息。除了官方自身作出努力外，也可以與一些非官方并且具有一定影響力的個體用戶建立協作關系，如微博、抖音上粉絲數較多的“大V”“網紅”，由他們及時跟進，轉發擴散正確、真實的信息。另外，突發公共衛生事件期間，建立社交媒體平臺上專業的應急人員配置也是必需的，他們可以及時發現虛假、錯誤和不良信息，配套以完善化的流程機制，如第一時間上報、響應等，通過“熱點分析”有效發現疫情的發展趨勢及病患所在區域的集中度[36]。

重大突發公共衛生事件期間社交媒體平臺輿論的監管，更多的是一個社會問題。因為根本癥結并不在于社交媒體平臺本身，而在于使用社交媒體的參與主體和具體的方式。除此之外，執法機關應當重視社交媒體輿論背后的民眾需求，對于所謂的“虛假信息”應有一定的容忍度。針對此次新冠肺炎疫情中出現“警方處理8名發布不實信息者”事件，最高人民法院的報道文章這樣寫道“事實證明，盡管新型肺炎并不是SARS，但是信息發布者發布的內容，并非完全捏造。如果社會公眾當時聽信了這個‘謠言，并且基于對SARS的恐慌而采取了佩戴口罩、嚴格消毒、避免再去野生動物市場等措施，這對我們今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事”[37]。因此，執法機關在面對此類并不具有主觀惡意，并且客觀上也沒有造成惡劣社會影響的“謠言”時，不可濫用公權力予以規制，應保持一定的謙抑性和容忍度，切勿不區分謠言的類型，輕易采取“一刀切”的執法方式。

（三）技術融合：聯合多方主流社交媒體共建辟謠平臺

從技術方面來看，應使用正確恰當的技術予以應對，但同時也要注意遵循比例原則。合理采用多樣化技術手段積極介入，削減社交媒體平臺的虛假信息和不良信息數量，并借助技術盡可能發現散布這些信息的用戶。主流社交媒體、政府可以考慮開辟專門頁面，于社交媒體平臺醒目位置顯示，在該頁面列出各應急救災部門的信息并及時更新。例如，新浪微博設置官方賬號“微博辟謠”，及時發布辟謠信息；抖音直播平臺設置“抖音黑板報”，發布各類治理信息、違規公報等；中央網信辦舉報中心和新華網聯合成立的中國互聯網聯合辟謠平臺發布辟謠信息等。然而，防疫中的辟謠平臺用戶關注度并不高，虛假信息治理效果仍不理想，筆者建議網絡平臺采取旗標的方式，使用標簽跟進信息內容，通過建立健全人工干預機制，在保障信息內容多樣化的同時，從事前到事后對信息進行篩選，彌補信息傳播本身和算法固有的弊端。

此外，必須要指出的是，在使用技術上也需要遵循比例原則和具體善治效果，簡單地采用“斷網”“限速”等手段并不可取，在信息需要及時溝通反饋的特殊時期，宜“疏”不宜“堵”。筆者建議將政府現有網絡監控中心與第三方社交媒體（如騰訊、新浪、抖音等）安全中心進行聯網，提升網絡服務提供者重視遏制虛假信息傳播的程度，尋求建立網絡服務提供者在社交媒體信息傳播早期的警報工具，以預防不當輿論等惡性事件發生。通過大數據、人工智能等技術手段；通過立法在充分尊重公民隱私權利的同時，國家網絡監管部門完全可以將系統信息與需要辨認的信息相比對，通過算法等技術檢測，在最快時間內確認是否存在不法行為。

（四）最佳懲治：保障虛假信息處罰權的高效有序行使

不是所有的不真實信息都要納入法律“處罰圈”。作為虛假信息治理通常采用事后懲罰的問責模式，對造成社會秩序混亂的造謠傳謠予以嚴厲打擊是虛假信息治理重要手段。然而在虛假信息治理末端，若過度依賴刑罰手段，則會產生刑罰泛化帶來的治理“懲治過度”，可能會讓對虛假信息的打擊走向法律正義價值的反面，削弱黨和政府公信力；但與此同時，行政處罰弱化則又容易產生“懲治不足”，造成虛假信息的泛濫成災。因此，選擇“最佳懲治”在于明確處罰權邊界，保持刑罰在虛假信息治理中的謙抑性?；诖斯P者提出如下建議。

1. 合理劃定虛假信息制造、傳播主體的處罰邊界。行政執法機關和司法機關在突發公共衛生事件信息治理中應承擔起應有的責任，加強對社交媒體平臺信息的監管，并視違法人不同的情節采取不同的懲罰措施。（1）區分主體——造謠者、傳謠者以及社交媒體平臺，分別予以管制。對故意制造、傳播虛假信息，導致社會秩序嚴重混亂，甚至到了危害國家政權的地步，要予以及時、堅決的打擊。同時，對社交媒體平臺也要施加一定的責任，將監管的壓力一部分分攤到社交媒體平臺，不可使其不作為，任由虛假信息在平臺上擴散傳播。以違法成本的提升倒逼民眾不隨意在突發事件期間編傳謠言，以免造成社會的不安定。（2）區分虛假信息與事實的偏離程度。有學者將虛假信息分為輕微偏離事實真相、嚴重偏離事實真相、完全為假的疫情信息三種[38]。針對輕微偏離事實真相的疫情信息應到保持刑罰的謙抑性，以教育引導為主，或者通過完善的社交媒體自凈機制加以“吸收”。而對于嚴重偏離到完全為假的疫情信息，也應保持對虛假信息處罰權謙抑性的前提下，依法合理的行使處罰權，保障最大限度的公民言論自由之空間。

2. 完善突發公共衛生事件社交媒體虛假信息監管立法。現行《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》等法律規范中疫情信息發布相關的條款都較為概括性、原則性，可操作性不強。2020年《中華人民共和國傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）中也未對官方及其他社交媒體信息發布作出相應規范。因此，筆者建議盡快通過修繕法律法規，增補對于疫情等突發公共衛生事件中社交媒體虛假信息監管的專門立法或者增設具有可操作性的單獨法律條文，作為突發事件依法決策的程序保障[39]。同時，還應當注意到對現行相關法律的修繕需要結合科技發展，充分考量到大數據、人工智能等新技術、新事物的出現，使這些法律具有可適用性、前瞻性。

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