北京市朝陽區可回收物體系全鏈條建設管理的實踐和思考

修佳佳?張娟?李樹茂

2022年，國家發展和改革委員會辦公廳等部門發布《關于印發廢舊物資循環利用體系建設重點城市名單的通知》，確定北京市等60個城市為廢舊物資循環利用體系建設重點城市，要求各市健全廢舊物資回收體系，因地制宜提升再生資源分揀加工利用水平。按照北京市現行分類方法，居民產生的生活垃圾分為四大類，分別為廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物。其中，可回收物作為生活源再生資源，其體系建設和管理在生活垃圾分類工作中占據重要地位。本文以北京市朝陽區為例，對可回收物體系全鏈條建設管理進行思考與分析，總結經驗啟示，提出工作思考，以期對生活垃圾源頭減量和資源回收工作有所裨益。

一、基本情況

朝陽區位于北京市主城區中南部，轄24個街道、19個地區。2022年，朝陽區其他垃圾、廚余垃圾、有害垃圾產生量約為167萬噸，日均產生量約為4500噸；可回收物產生量約為30萬噸，日均產生量約為821噸。

2020年5月，新版《北京市生活垃圾管理條例》實施。隨著生活垃圾分類工作不斷深入，可回收物體系建設和管理逐漸成為北京市生活垃圾分類工作的重點，也成為垃圾減量化和資源化的重要抓手。為進一步提升北京市可回收物回收利用水平，北京市城市管理委員會（以下簡稱“市城市管理委”）通過體系搭建、強化管理、考核督辦等措施，層層壓實可回收物管理工作。朝陽區積極落實市城市管理委關于可回收物管理工作的要求，朝陽區城市管理委員會、各街道（地區）多措并舉、齊抓共管，目前已初步搭建起較為完善的可回收物體系并實現良好運轉。

二、工作進展

（一）初步搭建可回收物收運體系

朝陽區不斷將可回收物體系向居民端延伸，結合實際，合理布設桶站，增設可回收物桶，方便市民投放。因地制宜設置可回收物交投點，采用“固定＋流動”方式設置，有條件的小區鼓勵設置生活垃圾分類驛站等固定交投點，在不具備建設條件的小區設置流動交投點，采用定時定點回收、電話或網絡預約上門回收和車輛流動回收等方式，滿足居民交投可回收物需求。規范設置可回收中轉站8座、再生資源分揀中心1座、大件垃圾處理中心1座。按照“點—站—中心”三級回收網絡體系，初步搭建完成了可回收物全流程管理體系并順利運轉。2023年前三季度生活垃圾回收利用率高于39%，在垃圾減量方面發揮了較為顯著的作用。

（二）逐步推進“兩網融合”走深做實

按照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》關于“加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系在規劃、建設、運營等方面的融合”相關要求，朝陽區在投放和轉運環節兩點發力，推動“兩網融合”走深做實。在前端投放環節，要求各屬地、物業企業、垃圾分類服務第三方公司指導居民做好分類，將高、低值可回收物應分盡分，促進其他垃圾減量。在中端轉運環節，要求企業做到高、低值可回收物應收盡收。同時，為進一步合理利用現有資源，做好兜底保障，朝陽區城市管理委員會指導朝陽區環境衛生服務中心梳理利用現有閑置垃圾樓臺賬，結合實際情況開展低值可回收物分揀和回收工作。不斷優化垃圾收集、轉運環節的“兩網融合”，最大限度地促進垃圾源頭減量。

（三）及時填補大件垃圾管理空白

為解決居住小區“暴露垃圾、堆物堆料、積存渣土”等環境問題，規范大件垃圾的收集、運輸、處置相關工作，朝陽區制定了《朝陽區“垃圾不落地”工作實施方案》，加強宣傳引導，增強居民“誰產生誰付費，多產生多付費”意識，在此基礎上規范無主大件垃圾收運處理工作，落實無主大件垃圾托底回收機制，填補了大件垃圾行業管理空白。由區屬國有企業兜底清運小區內無主大件垃圾，并與各街道（地區）辦事處簽訂大件垃圾清運處置合同，按照車次由區財政進行補貼。目前，大件垃圾管理體系運轉良好，已形成前端至街道（地區）投放點位清運，中端在大件垃圾處理中心分揀破解，后端連接可回收物回收為一體的大件垃圾處理全鏈條式作業模式。2023年1—10月，實現大件垃圾收運處置約5500噸，極大地解決了居住小區內大件垃圾亂堆亂放、無主清運問題，實現了大件垃圾“不落地”，進一步優化了朝陽區各小區人居環境。

（四）不斷規范可回收物行業管理

為進一步加強可回收物體系日常運行服務管理，發揮行業監管作用，朝陽區細化管理體制機制，從檢查考核、備案管理、精細化管理等方面持續發力。一是開展檢查考核。根據北京市關于可回收物體系的建設和管理考核標準，結合朝陽區實際，制定印發《朝陽區生活垃圾分類考評指標方案（2023年試行版）》（朝垃圾分類指辦〔2023〕6號），進一步細化了朝陽區日常檢查考核標準，從規范設置、安全生產、環保排放、消防工作落實等方面對運行企業開展考核并督辦整改，逐步提升企業管理能力和規范運行水平。二是優化備案程序。以北京市備案操作流程為基礎，結合朝陽區實際細化備案流程，從設置要求、功能要求、信息公示、管理要求、消防安全、環境保護、備案時間等方面提出詳細標準，規范備案準入退出機制，保證備案流程的可操作性和實用性。同時，針對各街道（地區）辦事處和相關企業開展備案培訓和指導工作，以再生資源回收經營者備案工作為抓手，規范再生資源回收經營者經營行為，推動可回收物經營點位提質升級，使其符合環境保護、消防、安全生產、市容環境等相關要求。三是加強精細化管理。結合朝陽區現有生活垃圾精細化管理系統，將可回收物中轉站、再生資源分揀中心和大件垃圾處理中心等點位設施接入生活垃圾精細化管理系統，通過安裝視頻監控、計量稱重數據上傳，實現數據信息實時上傳、數據來源及流向全流程監管、末端設施實時監控。

朝陽區大件垃圾處置中心 作者提供

三、成效啟示

（一）行業管理標準化是強化管理力度的前提

可回收物在垃圾分類前端屬于垃圾四分類的一類，具有一定的公用事業屬性，但其分出來后屬于生活源再生資源，進入了具有市場化屬性的再生資源體系。高、低值可回收物的充分分類需要政府參與、管理和引導。因此，要制定完善一系列配套政策措施，在順應市場發展的基礎上補充完善保障政策和管理手段，出臺相關制度，使其符合當地經濟發展水平和環境保護需要，規范其發展方向。

（二）運行管理專業化是激發市場活力的關鍵

市場在特定資源配置中發揮決定性作用。可回收物具有經濟價值，需要充分發揮市場的作用，激發市場活力，讓可回收物真正循環利用，在創造經濟價值的同時創造良好的社會效益。在實際工作中，朝陽區積極引入可回收物專業企業，鼓勵規模化企業不斷向前端投放環節延伸，打通末端流向，開展全鏈條運營，真正實現規模化和資源化。

（三）數據管理智能化是提升管理精度的核心

在各個城市可回收物行業發展過程中，均存在“低、小、散”問題，相關的數據、流向難以統計。朝陽區建立了區級生活垃圾精細化管理系統，將可回收物中轉站、再生資源分揀中心等設施接入該系統，實現了數據計量稱重上傳、視頻實時監控，優化了管理方式，提升了管理效率。要順應數字化發展的潮流，構建智能化可回收物管理模式，提升管理的精準度。

四、存在的困難

（一）低值可回收物回收難

目前，朝陽區可回收物回收量仍以高值可回收物（廢紙、廢鋼鐵、廢銅鋁等）為主，低值可回收物（廢舊紡織品、廢玻璃、廢塑料等）回收量低，大多數低值可回收物并未進入可回收物回收體系，而是大量流入生活垃圾末端焚燒設施。究其原因，低值可回收物回收價格低、利潤空間小，居民分類積極性不高，且部分回收點位尤其是私人經營點位拒收低值可回收物，導致低值可回收物回收難，大部分隨其他垃圾進入末端，影響生活垃圾減量工作。

（二）回收設施建設難度高

可回收物體系的站點和設施未同環衛設施一樣納入城市規劃范疇，且在市、區兩級層面均無回收設施專項規劃，新建回收設施難度較大。已建成設施面臨諸多問題，目前已建成的小區內分類驛站無相關規劃手續，鄰避效應明顯，物業和居民不配合等問題較多，部分分類驛站經常因為居民投訴或其他原因停用，造成資源浪費。目前，朝陽區規范管理的8個可回收物中轉站均為街鄉利用閑置土地設立的臨時性設施，無相關規劃，隨時面臨騰退問題。部分地區為進一步提升生活垃圾回收利用率，提高垃圾分類考核成績，計劃新建可回收物中轉站，但并無相關文件支持。部分地區（辦事處）尚存在不規范的大型廢品回收站，但由于無規范的可回收物中轉站代替，無相關取締文件依據，因此無法開展騰退工作。

（三）“低、小、散”問題依然存在

雖然朝陽區目前已搭建完成了較為完善的“點—站—中心”回收體系布局，但仍存在許多歷史遺留經營點位。這些經營點位“低、小、散”特征明顯，回收主體規范化運營程度低，市場競爭力小，管理工作難度大，與經濟社會發展水平和人民群眾對美好生活的向往嚴重不符，影響行業健康持續發展。

五、工作思考

（一）出臺低值可回收物補貼政策

提高低值可回收物分出量是實現垃圾減量的一個重要突破口。通過政府引導，制定低值可回收物補貼政策，是調動居民開展低值可回收物分類和提高企業回收低值可回收物積極性的重要手段。2023年，北京市以外賣餐盒回收為切入點，加快推進低值可回收物補貼政策制定，推動低值可回收物“應分盡分、應收盡收”，不斷提升低值可回收物資源化利用率。

（二）落實可回收物設施建設依據

目前，前端可回收物交投點、可回收物中轉站等回收設施均無相關規劃依據和建設文件依據。但在實際工作中，必須要通過建設可回收物回收設施健全可回收物鏈條，提高可回收物回收量，促進垃圾減量。因此，如果能制定可回收物設施規劃，將其納入城市總體布局，規范建設條件，并納入公共公益類設施目錄，實現在居民投訴、小衛星監測時可以提供相關文件依據，避免可回收物回收設施被認定為違法建設。

（三）培育發展可回收物龍頭企業

發揮市場配置資源的決定性作用，支持龍頭企業參與垃圾分類全流程運作，增強可回收物體系建設和運行的內生動力。支持龍頭企業整合中小企業和個體經營戶，實現規模化和規范化經營，消除“低、小、散”企業造成的環境和安全隱患，促進回收體系規范監管。可以通過加強區域統籌，針對可回收物收集、運輸、處理環節不同利益主體，制定獎勵和激勵機制，落實稅收優惠政策，激發企業運行積極性，提高行業運營效率，降低政府管理成本。

朝陽區將臺中轉站 作者提供

六、下一步工作

下一步，朝陽區將聚焦“加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成”，堅決貫徹落實習近平總書記關于生活垃圾分類工作的重要指示批示精神和北京市關于可回收物體系建設的一系列部署，緊扣“資源化和減量化”兩大目標，進一步健全可回收物收運處體系，提高公眾參與度，從而有效提升可回收物回收量，將生活垃圾資源化和減量化落實落細。

一是緊盯考核。根據北京市印發的《生活垃圾分類考評指標方案》，在完善可回收物、大件垃圾體系建設方面持續攻堅、形成突破，在當前生活垃圾分類驛站的基礎上，因地制宜增加固定交投點、流動交投點數量，滿足居民投放需求，促進可回收物應收盡收，深化居民習慣養成，推動形成綠色低碳的生產生活方式，著力提升生活垃圾回收利用率。

二是緊扣任務。按照北京市相關要求，繼續鞏固提升社區可回收物和大件垃圾回收體系建設，在創建的區域同步開展全品類生活垃圾規范化、精細化管理，努力做到“四個到位”，即投放站點設置到位、管理責任人履責到位、收運處理銜接到位、居民自主參與到位。通過示范引領帶動，總結推廣典型經驗，提升生活垃圾全流程精細化管理，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

三是緊抓備案。加強再生資源回收經營者備案管理工作，引導企業擴大規模、提升效益，促進交投點、中轉站、分揀中心規范化設置和安全運營，實現高、低值可回收物全品類回收和精細化分揀，促進再生資源回收經營行業健康有序發展。

（責任編輯：趙立杰）