食品安全智慧監管政策法規研究

高 翔

一、食品安全領域智慧監管的目的和內涵

（一）開展智慧監管的目的

隨著我國市場主體數量快速增長，新型經濟業態及經濟模式不斷涌現，特別是食品安全領域業態豐富，市場主體數量龐大、涉及面廣、監管難度大，傳統的監管模式已不能適應監管形勢的新要求。而開展智慧監管的目的，是在傳統監管理念中融入以科技為支撐的新思維和方法。堅持以數據為核心，提高數據整合和分析能力；堅持以智能為手段，把政府行政管理行為如行政許可、市場監管、執法檢查等主要任務轉變為借助智能手段履行多業務維度的監管實踐。

（二）智慧監管的內涵定義

目前，各類文獻對智慧監管的描述各不相同，暫無準確定義。本研究所指智慧監管即利用新一代信息技術，根據市場監管部門的職能定位，在政務服務、市場監管、行政執法、決策預警四個方面開展相應工作，進一步提升市場監管部門的履職能力，包括監管制度、方式和應用三個緯度的創新，如“互聯網+”監管（監管執法平臺、快速檢測平臺、移動監管等）、遠程監管、風險預警、信息追溯等。

二、食品安全領域智慧監管政策法規梳理

近年來，無論國家層面還是地方層面在智慧監管體系方面，已經從傳統的監管理念轉為融入以科技和信息化技術支撐的新思維和方法，通過制訂一系列政策法規，用制度來定義智慧監管的內容，保障包括食品安全領域在內的智慧監管的有效實施。

（一）食安信用風險制度相繼出臺，覆蓋信用監管全過程

表1 食品安全領域部分信用管理相關政策法規

（二）“明廚亮灶”實現食品生產過程透明可視化

2018年，市場監管總局發布的相關通知明確，餐飲服務提供者采用透明、視頻等方式，向社會公眾展示餐飲服務相關過程；鼓勵采用視頻展示的入網餐飲服務提供者將視頻信息上傳至其加入的網絡餐飲服務第三方平臺；網絡餐飲服務第三方平臺要為視頻信息上傳、社會公眾觀看提供接口、展示頁面。

上海、北京、廣東等地也相繼制訂了推進餐飲服務環節明廚亮灶工作的辦法。2022年上海市還發布了進一步做好餐飲食品“互聯網+明廚亮灶”工程的通知，推動餐飲服務食品安全監管數字化轉型。相關政策法規如表2所示。

表2 部分“明廚亮灶”相關政策法規

（三）食品安全風險預警確保風險早預防早發現早處置

食品安全風險預警領域，國家層面在《中華人民共和國食品安全法》（2015年修訂）第2章“食品安全風險監測和評估”中指出，國家建立食品安全風險監測制度。在地方層面，上海市食安辦“食品安全風險研判和風險預警工作制度”中明確了風險信息收集、評估研判和綜合分析等步驟，并重點對風險預警處置環節進行了闡述。同時，2019年滬蘇浙皖一市三省市監部門還采取全新的食品安全風險預警工作合作模式，各方將主動通報食品安全風險信息，加大數據互聯互通，逐步實現區域食品安全信息數據共享共用，有效構建區域協同的食品安全防護基礎。相關政策法規如表3所示。

表3 部分食品安全風險相關政策法規

（四）食品安全信息追溯體系，確保食品安全可溯源管得住

2015年底，國務院辦公廳發布了“關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見”，對如何建設重要產品追溯體系闡明了基本原則，作出了頂層規劃。

上海、福建等省份也相繼制訂了關于食品安全信息追溯管理辦法。比如上海市2015年發布的辦法中要求食品生產經營者利用信息化技術手段履行食品安全信息上傳等義務。相關政策法規如表4所示。

表4 部分食品安全溯源體系相關政策法規

三、國內在食品安全領域智慧監管的實踐探索

從全國層面來看，智慧監管在食品安全領域的探索目前呈現覆蓋面廣、領域多元、功能多樣的特點，實施效率較之傳統監管方式有顯著提升，依托各類智慧監控系統，打通行政執法和監管的溝通渠道，全方位全過程實時監控，從源頭對食品安全問題予以處理，提升食品安全監管能級。

（一）在監管方式上注重運用多種模式開展監管實踐

1．重點領域信用監管

遼寧省自2018年以來相繼出臺一系列文件，對食品安全信用信息實現充分數據挖掘，實施差異化監管，結合食品生產經營企業許可信用承諾制度、食品安全風險動態分級管理制度，從信用角度保障企業在市場準入、營業發展等全生命周期的管理。同時，建立了常態化信息采集機制，對接總局、省級、互聯網第三方等11個系統，自動歸集各類食品安全信用信息76萬余條。

5）輸出調整：根據控制寄存器來實現對流水迭代單元計算出的結果進行調整，使任意象限的輸入值計算后能恢復到該象限上。

2．網格化監管

上海積極探索食品安全網格化管理模式，將5項食品安全事件納入城市網格化綜合管理體系，以提高發現、排查、報告和快速處置食品安全隱患的能力。市場監管部門將監管資源下放到基層部門，基于6個不同環節形成閉環工作流程。食品安全事件主要通過信息化手段（網絡平臺、APP 等）發現和上報，實現標準化管理（SOP），將食品安全網格化管理工作融入城市運行“一網統管”。

（二）在監管應用上注重方法創新推動監管實踐

1．“明廚亮灶”

上海市奉賢區以南橋鎮“新發展”“南方百聯中心”網絡餐飲單位較為集中區域作為試點范圍，選取51家網絡餐飲單位，積極探索推行“互聯網+明廚亮灶”工程。一是建立綜合監管機制，在各餐飲單位的各功能區域安裝視頻監控，視頻接入鎮城運中心運行“一網統管”系統、移動監管APP、第三方網絡訂餐平臺等，實現24小時全天候遠程集中監管；二是建立智慧執法機制，將執法人員上門檢查的傳統方式向數字化監管轉型，借助遠程視頻、違法抓拍等功能，提升網絡餐飲食品安全監管的科學水平。

2．信息追溯

上海市食安辦在牽頭整合有關食品和食用農產品信息追溯系統的基礎上，建設全市統一的“上海市食品安全信息追溯平臺”，與相關部門建成的食品信息追溯系統相互對接。該平臺通過圖像識別、語音識別、神經元網絡、機器學習等人工智能技術，不斷提升追溯數據的應用水平，實現追溯鏈條可視化和信息應用場景化。同時，以智慧監管為抓手，建成“6+3”追溯應用場景，對重點食品采用“一品一碼”或“一物一碼”等方式，實現食品安全信息的“賦碼傳遞”。

四、智慧監管當前存在的主要問題

（一）食品安全智慧監管領域的法規體系尚不健全

目前，國家層面涉及食品安全領域相關的法條規定分布在13部法律、15部行政法規、20部部門規章，以及若干部規范性文件中，基本構建了食品安全領域法規的框架體系。但現有的法律法規還不能涵蓋食品安全從生產到消費的每一個環節，很多包括智慧監管在內的法律條款分布在不同法律規章中，沒有形成系統完整的食品安全監管法典，給智慧監管帶來一定的困難。雖然各地相繼開展了食品安全領域智慧監管上的創新探索，但在實際運用中還缺乏統籌規劃。如何整合這些技術和方法，對食品安全監管乃至智慧監管進行統籌規劃和綜合施策，還需要下很多功夫。

（二）食品安全智慧監管領域地方性法規制度存在一定滯后性

與面向全國層面的食品安全及智慧監管領域政策法規（上位法）相比，地方性法規制度的制定還存在一定的滯后性。雖然各省市已經開始了食品安全及其智慧監管領域的探索，但總體而言，地方性法規相對較少，覆蓋面不足，或者已制訂的制度在內容、時效、完整性方面仍滯后于全國性的食品安全領域政策法規，在互補性方面尚有欠缺。此外，不少地方性法規制度僅僅以實施意見甚至通知的方式發布，法規的階位偏低，實施約束力不夠強。由于部分地方性食品安全和智慧監管領域法規制度的缺失、滯后和階位偏低，導致這些地區的食品安全監管工作難以取得預期成效。

（三）食品安全智慧監管領域法規制度實施落地有待加強

由于食品安全及智慧監管領域法規制度的解釋權主體不同，基層難以實施監管的情況時有發生。一些制度到了地方乃至各基層單位，在具體落實中往往會打折扣，出現執行不嚴、處罰過輕、處置不合理、鉆空子等現象。在智慧監管的具體操作和落實推進中，相關配套法律法規還比較缺乏，立法的科學性和民主性不夠，也給基層執行帶來一定的困難。比如部分法規制度在制訂時過于籠統、可操作性不強，在具體執行過程中便出現不少有待解決的細節問題。

（四）食品安全智慧監管領域的標準體系尚有缺失

在食品安全領域，相關安全標準缺乏統一性，標準體系較為寬泛陳舊，不同層面的標準間存在交叉、重復、缺失和滯后問題，增加了監管的難度。同時，不少標準的制訂參考了國際和先進國家標準，尚未形成有機融合我國國情、具有中國特色或地方特點、能夠走出國門使其國際化的食品安全技術標準。在智慧監管方面，監管信息化標準也未被完整而準確的定義，各部門的智慧監管信息化系統數據管理尚未形成統一的整合標準。特別是市場監管領域智慧監管業務流程繁多，新的監管方式和技術層出不窮，迫切需要對業務流程進行再審視，按照融合優化的要求抓好標準制訂和標準落地。同時，當前各地都在積極探索食品安全領域智慧監管，但實施效果如何，還沒有建立一套完整科學的智慧監管評估體系，通過精確量化的分析來評價智慧監管舉措是否達到了預期，是否真正提升了監管效能。

（五）食品安全領域開展智慧監管技術支撐應用場景不足

目前，智慧監管新技術與市場監管工作的深度融合并不充分，在實際工作中還存在“兩張皮”現象，對依托智慧監管系統采集的信息收集、規律剖析、風險研判等數據綜合利用不夠，智能分析、風險預警功能偏弱，資源利用效率整體偏低，沒有完全發揮智慧監管系統平臺的效能。此外，食品安全領域智慧監管應用場景數據尚不夠豐富，存在一定的局限性，仍然集中在傳統業態中，對于層出不窮的新業態新商業模式，智慧監管應用場景仍顯滯后，監管理念的創新還沒有跟上業態的發展，技術上也存在一定的瓶頸。

五、開展智慧監管的借鑒與啟示

（一）完善法律法規，填補制度空白

食品安全及其智慧監管領域需要進一步健全覆蓋源頭到終端全過程的法律法規體系，這是提高食品安全監管水平的重要保障。在現有涉及食品安全的13部法律、15部行政法規、20部部門規章基礎上，各級立法部門要進一步補充、修訂、完善法律法規，擴大法律適用和調整范圍，同步對散落在不同法律法規的內容和規范性文件進行整合。在智慧監管制度方面，伴隨各種新技術、新業態、新模式的日新月異，要突破傳統立法思維，建議按照“鼓勵創新、包容審慎”原則，在傳統法規的基礎上采用負面清單的方式，聚焦一些重點領域及時填補法規上的空白。同時，各省市因地制宜制訂符合自身特點的地方性法規，并確保法規制度在內容、時效、完整性方面與上位法同步。

（二）注重制度落地，提高執法成效

在制訂食品安全及智慧監管領域法規制度時，要提升立法層面的科學性和民主性，充分聽取各方面意見建議，換位考慮基層執法如何精準貫徹、有效落實，并及時出臺配套的操作細則，推動制度有效落地執行。對于基層執法實踐中出現執行不嚴、處罰過輕、鉆制度空子等情況，要及時制訂基層執法行為監督考核辦法，及時問責追責，讓處罰真正起到示范警示的作用。要不斷通過業務培訓、宣貫和操作實踐等逐步打消對智慧監管這種全新監管模式開展執法的疑慮，加快轉變傳統的執法觀念，培養業務自信，推動監管創新，打通智慧監管中的堵點和難點，確保食品安全智慧監管法規制度有效落地。

（三）加強統籌規劃，引入社會共治

市場監管領域開展智慧監管要堅持整體統籌規劃的理念，充分運用最新前沿的信息技術，要抓住不同業務監管措施的共性點和差異點，突出重點，分系統分步驟穩步建設。以流程數據匯聚和流程再造為主要內容，以全面覆蓋、多方聯動、監管服務并重為主要特點，加強智慧監管“一張網”建設的統籌規劃，實施一體化策略，推動監管體系從“一元”向“多維”轉變、“單兵”向“聯合”轉變，將市場監管領域的“網”與政府治理的“網”有機融合。同時，引入食品安全社會責任保險等市場化手段，將保險的風險管理職能融入食品安全監管體系，實現風險專業化管理與食品安全監管工作的有機結合。最終，從智慧監管走向智慧治理，構建政府監管、企業自律、百姓參與的“三位一體”智慧化市場監管模式。

（四）完善標準支撐，建設評價體系

突出標準的支撐作用，對市場監管領域智慧監管各業務流程進行再審視和再優化，探索建立系統完善的標準體系，包括完善的信息化標準、技術標準、應用標準等。加快標準的管理和落實，把通過流程再造形成的標準制度體系，固化在智慧監管平臺中。要構建一套完整科學的智慧監管評價體系，將監管主體信息、監管工具的組合成效、監管手段的合理性、信息資源的接受率、監管的實效性等指標納入評價體系中，定期開展智慧監管的第三方評估，比較不同智慧監管模式的優缺點和經驗，并根據評價和反饋結果對智慧監管實踐作出調整和改進。食品安全智慧監管平臺應發揮實時多點、高效便捷的特點，實現數據與公眾的連通。

（五）加快技術創新，拓展應用場景

結合市場監管系統數字化轉型的契機，在監管方式、技術方法、協同機制等方面不斷探索創新。在非現場監管、移動監管、風險預警等領域，推出人工智能（AI）巡檢、平臺“數據畫像”等多維度的功能和服務。運用多種智能化技術對面向固定場景的智能監管終端進行賦能，通過AI巡檢模式，AI自動識別場景中的不合規動作。完善風險預警、輔助決策等功能，充分利用大數據技術，綜合企業年報和抽檢數據，進行數據深度挖掘、關聯分析，讓監管跑在各類風險前面。智慧溯源體系可以運用物聯網（IoT）和移動互聯網技術實現從源頭到銷售終端全鏈條數據的采集和追蹤，進而構建覆蓋產品全生命周期的監管體系。不斷拓展基于新應用場景下的智慧監管運用，通過數據來賦能監管行為，逐步實現日常監管由“人盯”向“數管”的轉變，全面提升監管執法的精準靶向性。