民政專項資金全過程績效管理體系探討

吳雙梅

［摘 要］財政資金績效管理是現代財政管理的重要舉措，民政專項資金作為財政領域專門用于民政和社會福利支出的資金，實施績效管理具有重要意義。民政專項資金績效管理需要包括事前、事中和事后三個環節，文章在指出民政專項資金績效管理現狀的基礎上，分析構建民政專項資金全過程績效管理體系的重要性，并從事前、事中和事后3個階段提出民政專項資金全過程績效管理體系構建要點。

［關鍵詞］民政專項資金；績效管理；全過程管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.24.009

［中圖分類號］F812.45；D632［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）24-0028-03

0? ? ?引 言

隨著我國綜合國力的增強，國家逐漸加大了社會救助、社會福利、養老服務、社會治理、脫貧攻堅等民政專項資金的補助力度。如何管好、用好民政專項資金，不僅關系到財政資金使用效率，而且與社會和諧和人民群眾的幸福感和獲得感都有著密切關系。為進一步提升民政專項資金使用效率，有必要將全過程績效管理的理念與模式引入民政專項資金支出管理中，從而構建民政專項資金全過程績效管理體系。

1? ? ?民政專項資金績效管理的現狀

為提升財政資金使用效率、規范各級預算單位的財政支出績效評價管理體系，2020年2月，財政部針對項目資金管理問題出臺了《項目支出績效評價管理辦法》。作為國家財政全額撥款的行政單位，民政部門根據相關管理辦法的規定，進一步強化了專項資金績效工作，但由于民政專項資金績效管理經驗不足等，該項工作在開展過程中還存在以下幾個方面的問題。

1.1? ?部分管理人員專項資金績效管理思維模式還未轉變

作為財政預算資金的重要組成部分，民政專項資金使用效率受到社會各界的關注，因此，財政部門、民政部門增強了專項資金使用的規范性和合理性，如資金支出預算及實際支出申請與審批都實行嚴格的管理程序。然而，民政專項資金的支出使用效果并不為管理人員所重視，重資金支出管理而輕績效評價的管理模式未能得到轉變，導致績效管理目標設定、監測、跟蹤、評價工作浮于表面，極大影響了績效管理效果。以災害防治示范社區建設的專項資金使用為例，民政部門在向財政部門申請預算資金時，相關管理人員通常會對建設資金預算額度進行評估與測算，但在項目資金申報時，關于災害防治專項資金投入對提升示范社區災害防治能力的作用及其效果情況，并不會也無須單獨說明或表述。

1.2? ?尚未建立與民政專項資金支出特點相適應的績效管理體系

根據財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《項目支出績效評價管理辦法》，各省市財政部門從本地區實際情況出發，分解細化了預算績效評價管理規定。但從各預算執行部門的績效評價情況來看，由于績效評價工作剛起步不久，相關管理經驗不足，其大多只是套用財政部門出臺的通用版管理辦法，并沒有根據本部門專項資金管理特點出臺相對應的績效管理辦法，民政部門也是如此。目前，民政部門尚未建立與民政專項資金支出特點相適應的績效管理體系，績效管理制度也未能達到全方位、全過程、全覆蓋以及貫穿項目全生命周期的要求，資金評價管理標準與績效評價制度也并不具有針對性、專業性［1］。

1.3? ?績效評價指標難于量化

雖然民政部門在專項資金支出預算編制時需要向財政部門報送項目績效目標申報表，但其目標內容大多以文字描述的方式進行填制，缺乏可量化、可計算、可比對的數字化指標。這樣一來，在進行專項支出預算執行結果評價時，由于定性分析有余，而定量指標缺失，評價人員無法對其績效進行準確評價，績效事前目標與事后評價難以對應。

1.4? ?偏重于事后評價而忽視事前、事中管理

民政專項資金事前、事中和事后管理是一個環環相扣的過程，而在實際管理過程中，忽視事前和事中管理的現象依然較為普遍。在民政專項資金預算編制時，未設定績效目標的預算申請較為常見，而部分項目資金雖然設定了預算目標，但其預算目標缺乏量化指標，這也導致事中管理環節缺乏衡量標準，缺乏管理抓手，因此只能在事后評價階段“粉飾”數據或模糊描述。

2? ? ?構建民政專項資金全過程績效管理體系的重要性

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。在此情況下，財政部門加大了民政專項資金支持力度，這就需要民政部門轉變民政資金粗放式管理模式，并構建民政專項資金全過程績效管理體系，其重要性主要體現在以下兩個方面。

2.1? ?有利于深化民政專項資金支出管理改革

當前，財政撥付的民政專項資金逐年增加，但項目申報、評估以及審批等方面的管理還不夠科學和規范，極大影響了專項資金使用效果。而造成這種問題的原因，與民政專項資金全過程績效管理體系缺失有著密切關系。正是由于缺乏事前、事中和事后全過程績效管理體系，民政專項資金的使用效益問題就不會引起相關方的重視，這明顯不符合財政資金支出管理要求。而以民政專項資金績效管理為切入口，構建民政專項資金全過程績效管理體系可有效避免上述問題，同時能提高財政資金使用效率，并進一步深化民政專項資金支出管理改革。

2.2? ?有利于增強民政專項資金管理過程的規范性

民政專項資金管理包括專項資金預算申請、使用、監控以及績效評價等整個流程，任何流程或環節的缺失，都有可能影響到專項資金的使用效果。而構建民政專項資金全過程績效管理體系，在專項資金管理中引入全過程績效管理，則可在很大程度上促進民政專項資金的規范管理。首先是在年度預算環節評估并確認專項資金支出績效目標，可從源頭控制專項資金的規范性；其次是在事中環節對專項資金使用方向和使用進度進行動態監測和分析，可以及時發現績效目標與實際效果之間的偏差，然后通過糾偏和調整，進一步減少無效或低效支出，避免出現資金浪費的現象；最后是通過應用事后績效評價結果，則可進一步強化相關人員資金規范管理意識［2］。

3? ? ?民政專項資金全過程績效管理體系構建要點

民政專項資金績效管理涉及項目全過程、全生命周期，因此，其管理體系的構建必須延伸到預算編制、執行、決算、監督全過程，從而形成事前、事中、事后“三位一體”的全過程績效管理閉環系統。

3.1? ?事前管理：從源頭控制專項資金管理風險

長期以來，民政專項資金管理大多停留在資金支出管理環節，而對項目立項、項目績效目標多浮于表面，未引起管理人員的足夠重視，這也是造成民政專項資金管理效率低下的原因。基于此，在事前環節確定合理的績效目標，并在專項資金預算編制環節設置合理的預算指標，則可從源頭控制專項資金管理風險。

一是合理把關民政專項資金立項事宜。任何新項目立項，都要基于某個社會問題或其他管理問題，只要是與社會公眾的民生相關、社會事業進步有關的項目，都要納入民政專項資金管理范圍。比如，城鄉醫療救助項目是基于困難群眾或其他弱勢群體醫療而設立的民政項目，養老服務補貼和社區養老服務項目對應對老齡化、發展社會養老發展事業有著重要意義，這些都是與民生和社會進步相關的專項資金項目，無論是由政府相關部門提出，還是由社會公眾或社會團體提出，都需要民政部門開展詳細的調查論證，對于符合立項要求的項目，則需要向財政部門申報

資金。

二是嚴格落實專項資金立項決策程序。規范決策程序是提升決策效率、減少決策失誤的重要措施，民政部門要嚴格落實專項資金立項決策程序。為有效提升民生專項資金立項決策效果，民政部門可采取設置績效管理領導小組的形式進行集體審議、集體決策，同時也可以借助單位內部“三重一大”議事機構的作用，聚合集體智慧，減少決策失誤，以合理確定立項項目。當然，如果項目預算過大，或者項目論證技術要求高，民政部門還需要聘請第三方專業機構或咨詢行業專家，對項目進行可行性分析。

三是合理設置立項項目的專項資金績效管理機制，主要包括績效評價目標的確定、評價指標的設置等內容。根據財政支出管理要求，未確定預算績效目標或未進行項目評估論證的項目，則不得以任何理由納入預算項目庫。民政部門還要本著“改善民生、保障民權、維護民利”的原則，根據不同項目特點合理設置績效目標，并確保預算目標可落地、可評價；而對于績效評價指標的設置與選擇，則需要在財政部設置的通用指標體系框架基礎上，根據已確定的預算績效目標、項目特點，并借助業內專家智慧進行指標及其權重設計［3］。

3.2? ?事中管理：全面監督資金使用方向和進度

民政專項資金使用過程中，可能會因為各種問題而導致資金使用效果達不到預期，或與預算績效目標之間的偏差過大，而事中管理環節的重點就是對資金使用過程、進度及其效果進行實時監督，并對專項資金使用過程中的各種不合理、不合規行為進行糾正與引導。

首先是要明確專項資金監督管理主體。民政專項資金具有政策性強、涉及社會面廣等特點，因此，民政專項資金監督管理不僅要發揮單位內部預算部門、內部審計部門在資金監督中的作用，更需要將專項資金使用進度、使用效果等情況主動向同級人大常委會報告，條件許可的情況下，還可聘請市人大代表、市政協委員作為專項資金績效監督員，發揮人大代表和政協委員在專項資金監督管理中的作用，增強監督結果的公正性和權威性；技術含量高的項目，還可聘請第三方專業機構或業內專家進行監督；另外，社會公眾和媒體輿論的監督也不可或缺。

其次是明確監督流程。第一步是對專項資金使用進度和資金用途等數據信息進行全面采集，采集方式既可采用聽取項目負責人工作匯報的形式，也可在項目分段驗收中采集，只有掌握專項資金使用過程中的第一手資料，才能對其實施效果進行分析評價；第二步是對采集的數據信息進行分析，數據分析必須與項目設定的預算目標、預算指標和績效指標進行比對，并分析專項資金是否符合“專款專用”的原則，是否需要單獨設置會計科目進行核算；第三步是問題整改與行為糾偏，對于民政專項資金事中管理問題，如績效目標達不到預期、專項資金使用進度緩慢、預算執行偏差過大等，都需要根據問題性質與相關政策要求制訂整改方案［4］。

最后是在建立專項資金登記臺賬和線下監督體系的基礎上，利用互聯網技術構建資金監管系統平臺，對資金使用情況進行線上動態監測，使資金使用明細、使用進度都可在系統平臺上及時反映出來，并對監測發現的問題及時發出預警信息，這樣有利于及時糾正專項資金不規范使用行為。

3.3? ?事后管理：拓展績效評價結果公開和應用范圍

對于專項資金績效評價而言，在民政部門內部自評的基礎上，財政部門還需要對專項資金績效情況進行評價，并以績效評價報告的形式對評價結果予以反映，以形成“財政評價+單位自評”的績效評價體系。而事后績效評價管理的核心在于專項資金績效評價結果的應用，也就是將績效評價結果與資金分配和追蹤問責形成對應關系，而這也正是當前民政專項資金績效管理的薄弱點。為確保績效評價結果應用的有效性和權威性，民政部門應在以下幾個方面有所突破［5］。

一是要建立績效評價結果公開機制。民政專項資金大多屬于民生保障、社會救濟、社會福利類型，與社會公眾的幸福感和獲得感息息相關，這就要求民政部門將專項資金績效評價結果客觀、真實、準確、及時地向社會公開，使民政專項資金支出明細和效果更加透明化。當然，績效評價結果公開應以當地政府官方網站為主要渠道。

二是要進一步提升績效評價中的問題整改效果。對財政部門和單位內部在績效評價中反映的問題，民政部門必須根據問題性質和原因明確整改部門和責任人，并限期整改，將整改結果反饋到財政部門和上級主管部門，而對于無法整改或期限內無法完成的整改項目，則須單獨說明原因，并提出下一步整改方案。

三是明確績效評價結果應用范圍。根據財政部門關于預算支出項目管理要求，民政部門應及時將績效評價結果報送本級財政部門，將其作為財政部門安排政府預算的重要依據。對評價結果優秀的項目，次年同類項目預算可優先安排；評價結果良好的項目，次年同類項目預算要從緊從嚴安排；評價結果不合格的項目，次年同類項目預算則不予安排。

4? ? ?結束語

根據財政部關于財政支出績效管理的相關規定，民政部門要對專項資金進行績效管理。而受到多方面因素的影響，民政專項資金績效管理還存在諸多不足，而構建民政專項資金全過程績效管理體系，對深化民政專項資金支出管理改革、增強民政專項資金管理過程的規范性具有重要意義，這就需要民政部門構建包括事前、事中和事后環節在內的專項資金全過程績效管理體系，從而提高專項資金使用效率。

主要參考文獻

［1］楊菊.加強民政專項資金管理 提高資金使用效益［J］.財經界，2021（10）：81-82.

［2］張喜東.財政資金績效管理問題及其對策［J］.財訊，2021（17）：79-80.

［3］華俊彥.探究財政專項資金績效管理［J］.現代經濟信息，2021（1）：170-171.

［4］張巧.加強民政專項資金管理確保資金使用效益［J］.時代金融，2019（17）：11-12.

［5］柴曉梅.民政救助資金發放管理中的問題及對策思考［J］.審計與理財，2022（12）：40-41.