以美好生活為導向的城市創新實踐

陳婷婷

在中國式現代化前進道路上，城市現代化是“主戰場”。今年政府工作報告在總結過去5年成績單時指出，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%，這組數字同樣是中國城市體量不斷增長的佐證。

2022年3月，國家發展改革委官方網站正式發布《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》（簡稱《總體方案》）。成都，承擔著城市現代化的國家試點任務。時值《總體方案》公布一周年，面對“推進中國式現代化”這一時代命題，示范區建設需要重點關注什么？在探索實踐中，成都這座超大城市如何完整、準確、全面貫徹新發展理念？本期“先鋒會客廳”本刊專訪中國城市規劃設計研究院原院長、全國工程勘察設計大師、京津冀協同發展專家咨詢委員會專家、中國城市規劃協會副會長李曉江。

跨越“中等收入陷阱”

《先鋒》：在城鎮化進程中，城市現代化探索實踐面臨什么變化？

李曉江：城市現代化探索實踐，需要充分認識中國社會發展階段和社會主要矛盾的變化。

從社會發展階段來看，中國人均國內生產總值從200美元到2021年超過12500美元，進入中高收入國家行列。以世界城市發展經驗來講，人均國內生產總值達到10000美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一個核心命題。二戰以后曾有幾十個國家先后達到10000美元以上，但是大多沒能跨過“中等收入陷阱”發展為發達國家。如何跨過“中等收入陷阱”？立足當前社會發展階段，需要充分認識社會主要矛盾的變化。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這反映出改革開放幾十年的偉大成果和中國人民最本質的變化。黨的二十大報告提出，從2020年到2035年基本實現社會主義現代化；從2035年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

我一直把中國城鎮化解讀為“上半場”和“下半場”。“上半場”發展目標比較單一，主要是經濟增長，是擴張式、粗放式的發展路徑。經歷40多年快速發展步入“下半場”，城市發展發生了三個基本變化：人變了、發展動力變了、發展邏輯變了，需要轉向內涵式、更新式的發展路徑。具體來說，一是發展主體的變化。隨著中等收入群體不斷壯大，大學生成為社會新增就業的主體，農民工群體的選擇能力提高，個體選擇生活與選擇就業優先順序正在發生改變。二是發展模式的變化。從投資、消費、出口“三駕馬車”驅動，轉向供給側結構性改革，轉向供給要素的優化配置，轉向創新驅動。三是發展邏輯的變化。從“低價要素供給—招商引資—企業入駐—吸引就業與人才”，轉向“城市生活質量與服務水平—吸引人才—企業入駐—經濟發展”，“下半場”城市發展需要轉向可持續的、公平的方式，必須要經過創新。

跨越“中等收入陷阱”，首先，需要轉變發展模式，解決“大城市病”。城鎮化“上半場”，城市不斷向外擴展，形成了越來越多的超大特大城市。大城市的快速發展起到了經濟集聚效應和輻射帶動周邊地區的作用，但同時也伴隨“大城市病”高發，城市的外延式發展已經難以為繼，必須從野蠻擴張的發展模式轉向生態文明的發展模式，實現人與自然和諧共生。黨的十八大以后，2014年黨中央提出第一個區域重大戰略——京津冀協同發展，其首要目標就是疏解北京非首都功能，治理首都“大城市病”。黨中央提出的幾大區域重大戰略，京津冀協同發展、粵港澳大灣區、長三角一體化、成渝地區雙城經濟圈建設等，都是在超大特大城市所在的地區，探索人口經濟密集地區的布局優化、城市健康發展的路徑。其次，促進公平正義，滿足人民美好生活的需要。在富起來的過程中，中國的收入差距在擴大，社會階層在分化，區域城鄉差距在拉大，如果不實現社會的公平正義，同樣會出問題。因此，中國式現代化必須要走綠色低碳、共同富裕的道路，在充分滿足人民美好生活需要的同時，跨越資源過度消耗、社會失衡的發展陷阱，最終實現高質量發展。

發展由單一目標轉向多元導向

《先鋒》：《總體方案》提出的發展定位，體現了什么樣的目標導向？

李曉江：《總體方案》提出“三區”發展定位，即城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區、城市人民宜居宜業的示范區和城市治理現代化的示范區，很明顯看出不同于過去的發展目標。

在上世紀90年代乃至本世紀初，強調經濟增長、經濟總量，今天是多元化和更加均衡的發展目標。成都未來不是要建一個“低水平的公園城市”，當前發展階段，必然要從“有沒有”轉向“好不好”，要不斷提高經濟發展質量、滿足人民美好生活需要，同時資源環境消耗不再增加，碳排放不斷減少，實現經濟社會發展與資源環境消耗“脫鉤”。城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區，實際上是處理好人和自然的關系，是基于尊重自然規律的發展理念；城市人民宜居宜業的示范區，實際上是解決社會層面的問題，也是共同富裕的問題，讓所有人可以安居樂業，讓不同階層的人都有創業、就業的機會；城市治理現代化的示范區，是政府和社會怎么形成一個互動的現代化治理體系的問題。

黨的十八大以來提出國家治理體系和治理能力現代化，這個非物質的現代化目標，其實也是應對我們的發展階段，從管理走向治理，一字之差，卻有本質差別。管理是單向的，治理是完整的互動的體系，治理體系現代化是非常重要的社會進步體現。上述“三區”發展定位，是對當下中國社會發展特別是超大特大城市發展的人和自然、社會和人群、政府和社會等核心關系的探索，從而克服發展過程中的“城市病”問題、發展不平衡不充分的問題。我特別想強調，城市現代化的進程實際上是一個不斷提高物質資本、人力資本、社會資本、自然資本水平的過程，到了人均國內生產總值10000美元階段，城市發展一定是多目標導向的。

以人為核心的城市現代化實踐探索

《先鋒》：在現代化城市建設實踐中，結合國內國際先發城市發展歷程，有何可借鑒的先進經驗？

李曉江：可以肯定的是，成都現在已經成為國內很多城市的學習榜樣。但站在更高維度，與國內國際先發城市比較，需要借鑒的就是城市的發展目標要以人為核心。

比如，北京積極疏解非首都功能，京津冀協同發展，治理“大城市病”，成都也有疏解非核心功能的必要性。要帶動周邊地區協同發展，需要處理好成都自身的城市功能；作為核心城市，對整個區域有更強輻射帶動作用的核心功能要加強，非核心功能可以疏解給德陽、資陽、眉山等，讓整個區域更加協調發展，相互之間機會更多。又如，廣州的開放包容吸引了大量國際人口長期生活創業，這也是“一帶一路”建設的應有之義；深圳為了吸引創新人才，快速提高城市教育、公共服務水平；上海緊扣國際化、聚焦追求卓越的全球城市，同時對歷史文化的尊重和保護也值得學習——上海50年以上的建筑被納入保護視野，確定64條風貌道路為“永不拓寬”的道路。道路不是越寬越好，它追求的是人性化的城市尺度，煙火氣的街道，對人對步行者的友好。

國際一流的大城市注重全面發展，尊重自然、社會和諧，體現出較高的治理能力和治理水平，例如東京的軌道交通經驗。東京大概3000萬人，建立了高效發達的公共交通網絡和綜合便捷的城市交通換乘樞紐，是一個軌道公共交通導向的發展模式，很好地解決了城市化進程中大量人口集聚形成的強大交通需求。很多北歐城市綠色低碳發展，紐約高度注重氣候變化、關注城市安全韌性問題也值得學習。

《先鋒》：成都提出奮力打造中國西部具有全球影響力和美譽度的社會主義現代化國際大都市，加快推動高質量發展、高品質生活和高效能治理。在“中國式現代化”這一時代使命的引領之下，您認為成都探索有別于先發城市、具有西部和成都特色的超大城市現代化道路發力點是什么？

李曉江：打造中國西部具有全球影響力和美譽度的社會主義現代化國際大都市，系統謀劃了現代化成都建設各項工作，要求成都堅持以全面建設踐行新發展理念的公園城市示范區為統領，譜寫中國式現代化成都篇章。成為公園城市示范區，成都有其必然性，與城市的人居文化傳統、自然資源稟賦和地理特征是緊密相關的，在必然性基礎上進行探索創新，核心是以人為本，真正堅持以人民為中心的發展思想。

成都聚焦高質量發展、高品質生活和高效能治理，從國土空間規劃角度來說，高質量發展，是少消耗高效率，資源配置實現良性健康的發展，產業的發展模式實現良性發展，而不是高排放高污染高消耗；高品質生活，要求城市有多樣化的供給，滿足不同人群的不同需求；高效能治理，需要轉變管理方式，轉向高水平治理。城市不僅僅是建設和投資，更多是經營和運營的問題。生態是城市發展的本底和基礎，生產是推動經濟社會發展的支撐，美好生活是城市發展的目的，治理就是對這三者關系的維護和處理。

具體來說，第一，優化城市布局，擺脫“攤大餅”的擴張模式。成都強化城市整體功能提升，發展多中心、網絡化、組團式功能結構，促進了城市內涵發展、區域差異發展、城鄉融合發展；同時要做好舊城更新。社會無論怎樣變化，人最親切的始終還是人性化的尺度，人的安全感、舒適感、獲得感等，恰恰是在小尺度的空間里面最容易獲得。第二，重視居民生活水平的提高，要宜居才能宜業。解決好人居環境，社會公共服務和生活服務，讓老百姓的居住生活品質更高，才能吸引人留住人。同時要為不同收入人群提供差異化的就業可能性和就業環境，既關注先進高端產業的發展，也關注基于民生的小微企業、個體私營經濟的發展，才能做到宜業，要關注就業和創業的多樣化多元化需求。第三，提升治理手段，完善治理體系，實現適應發展需要的城市治理現代化。治理現代化對于逐漸富起來且價值觀和生活方式越來越多元化的中國社會而言，是實現社會經濟現代化極其重要的保障。從管理走向治理，需要法治與民主，需要社會多元主體參與，需要尊重科學，傾聽不同聲音。提升治理手段，需要提高政府的管理能力和水平，動員社會、公眾廣泛參與。完善治理體系，需要給予社會更多的包容和彈性。社會的多樣性和彈性是現代社會治理的核心價值。我曾經提出“綠色低碳、空間正義”，發展模式要轉向更加綠色低碳，成為“雙碳”戰略下的引領性城市；一定要關注不同人群的差異化需求，城市活力來源于不斷提高的包容性。

在“雙城記”中推動高質量發展

《先鋒》：推動成渝地區雙城經濟圈建設，賦予成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區的獨特定位。聚焦成都的時代使命和獨特定位，如何更好推動成渝地區雙城經濟圈建設高質量發展？

李曉江：城市發展邏輯已從經濟發展、收入提高帶動人口遷徙，轉向了美好生活吸引人的遷徙，人的聚集帶動企業發展的過程。回歸城市發展邏輯的變化，以城、人、產邏輯思考分析成都公園城市示范區建設對成渝地區雙城經濟圈高質量發展的推動。

“城”，重在做好城市自身的健康發展，實現輻射帶動周邊的極核引領作用。要合理控制城市產業和人口增長，有序疏解非核心功能，讓有限的城市空間容納有助于城市能級提升的核心功能，優化城市布局，大力發展醫療、教育等基本公共服務，改善人居環境和生活品質，盡快補上不平衡、不充分的短板，滿足居民美好生活的需要，提高城市對人才和就業人口的吸引力。以都市圈到城市群的發展，實現更高的合作密度和更強的融合發展。

“人”，重在如何實現多元多層的城鎮化和農業地區現代化。我們在研究中發現，成渝地區的城鎮化人口流動具有兩端集聚的特征。一端是成渝兩市，一端是縣（市）單元。成渝地區的城鎮化策略應當堅持大中小城市協調發展，不同地理區位、自然條件地區的差異化發展路徑。城鎮化是經濟社會發展的自然過程，但并不是所有地區都適用的唯一路徑。人口與經濟密度高的地區在推進城鎮化的過程中要關注城鄉融合與城鄉一體化；人口密度低的地區則要關注多元經濟發展和公共服務發展，推進農業地區的現代化。

“產”，重在如何實現創新驅動和綠色低碳轉型。產業發展首先要充分利用區域豐富的教育、科研資源，通過產學研融合、軍民融合，建立科學理論、技術研發、產品制造和商業模式的全價值鏈條、產業鏈條的創新體系，實現區域經濟的創新驅動。其次，要加快推動高消耗、高碳排行業的綠色低碳轉型。

此外，應當利用龐大人口基數的消費潛力和相對豐富的勞動力資源，發展完備的區域性產業體系。通過本地資源、就地生產、就近消費、服務西部來降低生產、流通的資源消耗、碳排放，降低物流成本，促進就業。