長沙市建筑前區(qū)規(guī)劃建設管理一體化研究初探

陳璐青 瞿雷

長沙市規(guī)劃勘測設計研究院 湖南 長沙 410000

1 背景

近年來，長沙市委政府聚焦“精美長沙”建設，著力“提升‘五區(qū)’功能品質(zhì)”，強調(diào)“對城市重要節(jié)點的管控”“提質(zhì)人居環(huán)境，優(yōu)化公共空間”等。本文所探討的建筑前區(qū)是與城市道路、街道界面共同構(gòu)成的U型街道公共空間的一個部分，也是城市歷史文化和休閑交往的重要空間載體。建筑前區(qū)是城市公共空間的重要構(gòu)成要素，事關城市形象和公共利益底線，應從功能定位、規(guī)劃設計、運營維護等多維度展開管控，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感。

2 建筑前區(qū)和建筑立面現(xiàn)狀問題

2.1 功能割裂

從調(diào)研現(xiàn)狀看，建筑前區(qū)空間被機動車、非機動車、市政設施等隨意侵占，部分建筑前區(qū)存在用綠化、圍墻和欄桿等隔離、以及地面鋪裝混亂和臺階高差設置不合理等問題，與街道空間割裂，嚴重影響了街道的通達性、連通性和街道活力。

圖1 建筑前區(qū)被隨意侵占街景圖

2.2 品質(zhì)不高

圖2 長沙市城市道路建筑前區(qū)街景圖

長沙市現(xiàn)狀街道網(wǎng)絡格局已形成，由于建設年代、管理維護水平、建設標準存在差別，造成部分道路設施陳舊、路況不佳、林蔭效果不理想、過街設施缺乏、道路空間不連。大部分街道綠化配置不足，景觀配置較低，功能性較差。同時，街道標識無特色、缺少休息座椅等街道家具設施等等，都造成了街道品質(zhì)不高、體驗感差。

2.3 風貌不佳

建筑前區(qū)的存在立面造型不同、風格迥異、建筑色彩雜亂、廣告牌匾不整，空調(diào)機位無序，混亂粗放、美觀不足等問題。老城區(qū)大部分街道由于建設年代久遠，存在新舊建筑之間風貌不協(xié)調(diào)問題。包括部分建筑破舊、形態(tài)多種、建筑附屬設施安放不統(tǒng)一，施工場地沒有遮擋、雜亂無章和多樣化的廣告招牌以及夜景亮化等問題。嚴重影響了城市道路的整體品質(zhì)和城市整體形象的提升。

2.4 運維不力

一是管理維護方面，建筑前區(qū)和立面涉及多個管理主體，呈現(xiàn)“九龍治水”。同時，未調(diào)動包括社會專家、公眾、業(yè)主以及物管在內(nèi)的多方街道參與者的資源力量，未能形成合力。二是資金來源方面。目前對建筑前區(qū)的維護和管理資金來源多依靠政府資金投入，難以覆蓋更多的道路和布點，且不具備可持續(xù)性。三是法規(guī)標準方面：城市道路以及建筑前區(qū)的治理系統(tǒng)性法規(guī)缺失空白，也缺乏相關的標準、驗收和考核監(jiān)督制度，獎懲機制更有待完善。

3 建筑前區(qū)和建筑立面提升策略

3.1 相關經(jīng)驗借鑒

（1）長沙地方項目改造實踐

《三一大道-岳麓大道改造》，其建設內(nèi)容主要包括：道路空間提質(zhì)、景觀綠化提質(zhì)、界面空間提質(zhì)等內(nèi)容，其中界面空間提質(zhì)部分主要為建筑前區(qū)等界面空間的提質(zhì)改造。提質(zhì)后道路整體品質(zhì)和街道活力大幅提升，提質(zhì)改造效果明顯，得到了市民群眾的好評。

（2）其他城市相關標準案例

《武漢市街道全要素規(guī)劃設計導則》，按照“全范圍、全要素”原則，其建筑前區(qū)和建筑立面控制要素包括地面鋪裝、街道設施、圍欄圍墻、微型公共空間和廣告牌匾等。《上海市城市設計導則》從實操性角度提出紅線內(nèi)人行道一體化設計、為各類設施集中設置設施帶、統(tǒng)籌鼓勵開放建筑前區(qū)等積極策略?！冻啥际泄珗@城市街道一體化設計導則》，重點從管理視角探討通過構(gòu)建街道“1+N”技術(shù)管理體系，形成“分類引導、分級管控”工作模式，并加強組織領導、明確職責范圍、制定相關配套政策?！赌暇┦薪值涝O計導則》，探索街道、建筑一體化模式，建立包括界定“路、地”之間建設責權(quán)在內(nèi)的清晰完善的責權(quán)機制和信息共享平臺，建立以街道公共性為導向的激勵機制，依靠基層組織，建立街道管理監(jiān)控聯(lián)動體系[1]。

3.2 建筑前區(qū)和街道空間一體化設計

切實推動“以車為本”理念向“以人為核心的城市道路建設理念”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌道路紅線內(nèi)外空間，重點抓建筑前區(qū)核心管控要素，包括建筑退距、街廓比例、沿街建筑首層功能、街道設施、街邊廣場綠地和圍欄圍墻等六大要素。在規(guī)劃控制階段，提出建筑前區(qū)與道路紅線內(nèi)慢行空間一體化規(guī)劃設計施工的管控要求。加強市政道路設計和地塊方案的銜接。將建設標準和要求，在用地出讓及道路工程許可中予以明確。加強對建筑前區(qū)功能要素一體化統(tǒng)籌設計。將沿街建構(gòu)筑物作為街道設施的有機組成部分進行引導建設；保障街道界面的空間整體性和步行交通的連續(xù)順暢，采用靈活合理的綠化方式，規(guī)范街道家具和設施布局。利用建筑前區(qū)增加步行活動空間，通過對臨街地塊的建筑邊界、貼現(xiàn)率、地面標高等進行要求，形成與人行道連續(xù)、開放的街道活動空間。鼓勵利用建筑前區(qū)空間設置商業(yè)服務設施，激發(fā)街道活動的產(chǎn)生。

3.3 營造街道景觀體現(xiàn)特色文化

對建筑群前區(qū)和人行道空間沿街綠化整體提質(zhì)。對行道樹及樹池、構(gòu)筑物景觀、街頭集中綠化、口袋公園和消極空間等，以及對街道特色空間、街角廣場進行改造。包括利用連續(xù)行道樹和街邊綠帶、季節(jié)花卉塑造風景如畫的沿街綠化。對街道家具、標識標牌進行藝術(shù)性、文化性升級。打造精致有序的街道設施，包括位置規(guī)范、種類齊全具有生態(tài)性、藝術(shù)性和美觀性的街道家具；設施風格形式與建筑環(huán)境協(xié)調(diào)，藝術(shù)雕塑彰顯地域人文特色[2]。

3.4 協(xié)調(diào)建筑立面塑造精美形象

塑造連續(xù)統(tǒng)一的街道界面。重點加強對建筑立面核心要素的管控，包含整體空間形態(tài)、建筑形式、體量、材質(zhì)、色彩、風格、連續(xù)面寬、貼線率、外墻廣告與招牌、夜景照明、空調(diào)機位等多方面。通過貼線率、建筑后退紅線距離、鼓勵多功能沿街界面營造街道平面的韻律性、連續(xù)性以及天際輪廓線的豐富性。對于重點片區(qū)和生活性道路，宜對底層建筑界面控制線退讓紅線距離和建筑貼線率作出明確規(guī)定。將道路空間、場地空間和建筑界面進行一體化設計，尤其是建筑退距空間和人行道空間一體化。著重加強建筑界面風貌管控。

3.5 分類重點管控加強后續(xù)維管

通過重要道路試點方式，根據(jù)成效進行后續(xù)推廣?？蓮捻椖款愋瓦M行分類管控[3]：

一是針對新建類型，嚴格按照規(guī)劃設計一體化和高標準要求建設。應根據(jù)規(guī)劃條件，與地塊建設方案及施工圖同步設計、同步審批、同步驗收、同步備案。建設單位提交的施工圖設計文件應包含退紅線區(qū)域的相關設計內(nèi)容，以及應反映與道路設計方案的銜接問題。

二是針對改造提升項目，對建筑前區(qū)和建筑立面進行統(tǒng)一品質(zhì)提升、運營使用和維護管理。發(fā)揮屬地街道協(xié)調(diào)作用，讓基層更多參與到涉及民生鄰里的項目實施過程。建立完備全過程流程，通過評估確需改造提升的，列入年度提質(zhì)改造項目計劃。改造提升方案多方征集意見。

三是針對建筑前區(qū)后續(xù)的維護管理，根據(jù)產(chǎn)權(quán)情況區(qū)別執(zhí)行。建筑前區(qū)由政府財政投資進行了提質(zhì)，土地權(quán)屬不變，土地使用權(quán)仍屬于產(chǎn)權(quán)單位，建筑前區(qū)提質(zhì)改造后，土地上新增的構(gòu)筑物及實施為市區(qū)政府所有的國有資產(chǎn)，按照屬地原則，由轄區(qū)人民政府監(jiān)管。同時維護管理移交可按產(chǎn)權(quán)歸屬不同區(qū)別對待。同時也可借鑒常州等城市經(jīng)驗，按照屬地原則，維護經(jīng)費由市區(qū)財政按比例承擔。此外，對于建筑前區(qū)的收益分配可采取由經(jīng)營管理單位和政府按比例進行分成或市區(qū)財政自行解決的多種途徑。

4 工作機制建議

4.1 加強工作統(tǒng)籌

（1）強化組織領導?？晌{包括政府部門、相關負責人、相關領域?qū)＜覍W者、社會知名人士共同組成的專門管理委員會，統(tǒng)籌全市道路建筑規(guī)劃建設管理工作。

（2）建立議事制度。管理委員會定期召開會議，研究全市道路建筑規(guī)劃建設管理重要議題，開展或組織開展規(guī)劃建設方案審查、標準制定、驗收考核、專業(yè)監(jiān)督等工作，對管理體制機制、管理新技術(shù)、新方法、新標準，提供政策建議。

（3）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立由管理委員會牽頭的城市建筑審查制度，相關規(guī)劃編制與修定、新建與改擴建項目實施和修改等重大問題，須經(jīng)管理委員會全體會議或相關成員單位聯(lián)席會議審議批準，避免各自為政，推動形成全市公共建筑規(guī)劃建設管理“一盤棋”。

4.2 明確責任范圍

（1）明確權(quán)屬劃分。根據(jù)建筑前區(qū)物業(yè)屬性明確權(quán)屬單位，重點解決有產(chǎn)權(quán)糾紛或產(chǎn)權(quán)不明的物業(yè)主體建筑前區(qū)權(quán)屬劃分，對于城市公共區(qū)域建筑前區(qū)根據(jù)管理權(quán)限明確權(quán)屬主體，為實施統(tǒng)一管理奠定基礎[4]。

（2）明確管理主體。根據(jù)建筑權(quán)屬分類明確管理主體，對于有明確業(yè)主單位的建筑前區(qū)，管理主體為業(yè)主單位；對于城市公共區(qū)域或公共建筑前區(qū)，管理主體為相應行政主管部門；對于無業(yè)主單位、行政主管部門和物業(yè)的老居民區(qū)、背街小巷建筑前區(qū)，管理主體為所在區(qū)人民政府統(tǒng)籌，具體責任落實到相應街道、社區(qū)。

（3）明確管理責任。相應管理主體須履行管理責任，業(yè)主單位負責建筑前區(qū)“門前三包”，行政主管部門負責城市公共區(qū)域、公共建筑前區(qū)維護管理，區(qū)人民政府統(tǒng)籌所轄各街道、社區(qū)兜底管理無明確業(yè)主單位和行政主管部門的建筑前區(qū)管理維護。

4.3 加強資金保障

（1）加大投入力度。建議市級設立全市道路建筑發(fā)展專項基金，每年注入財政資金若干萬元，用于全市道路建筑重大項目開發(fā)建設；相關區(qū)縣（市）、部門設立配套投入資金，用于本地區(qū)、本條線城市道路建筑重大項目開發(fā)建設；探索建立城市道路建筑項目財政投入穩(wěn)定增長機制和項目經(jīng)費動態(tài)調(diào)整機制，保障重大項目資金需求。

（2）明確投入等級。根據(jù)不同區(qū)域、等級建筑前區(qū)維護要素，制定維護資金財政投入分級標準，根據(jù)維護類別明確統(tǒng)一的資金投入等級，確定分級分類維護費用標準。

（3）完善支持舉措。出臺城市道路建筑發(fā)展若干支持舉措，從用地保障、規(guī)劃審批、機制創(chuàng)新、基礎設施、公共服務等方面，出臺“一攬子”政策，鼓勵支持道路建筑設計創(chuàng)新、功能創(chuàng)新、運營模式創(chuàng)新，推動落地更多高標準、高質(zhì)量、高顏值的地標式城市道路建筑。

（4）引入社會資本。積極構(gòu)建多元投入開發(fā)機制，堅持企業(yè)主體、市場化運作，引入有實力的投資建設主體，以項目制承擔城市道路建筑的開發(fā)建設、資本組合、對外合作、管理服務等工作，積極吸納社會資本，鼓勵合作開發(fā)，構(gòu)建以財政投入為引導、企業(yè)投入為主體、社會資本為補充的多元投入開發(fā)體系。

4.4 建立監(jiān)督考核機制

（1）建立完善法規(guī)制度。適時出臺《長沙市城市道路建筑規(guī)劃建設管理條例》和《長沙市城市道路建筑規(guī)劃建設管理辦法》，進一步細化管理標準、程序、舉措，彌補城市道路建筑治理系統(tǒng)性法規(guī)缺失空白。

（2）明確統(tǒng)一建設標準。圍繞建設國家中心城市需要，全面提升城市道路建筑規(guī)劃建設管理標準，注重引入權(quán)威專家參與方案審查；構(gòu)建多層級設計力量共同參與的城市道路建筑規(guī)劃設計新格局。

（3）嚴格考核獎懲機制。建立城市道路建筑治理目標責任制，定期進行督查、考核評價及排名，考核結(jié)果與專項資金分配掛鉤，排名結(jié)果向社會公示。

4.5 鼓勵公眾參與

（1）引入專業(yè)機構(gòu)。在有條件的區(qū)域引入具有豐富城市道路建筑管理維護經(jīng)驗的企業(yè)參與城市道路建設治理，鼓勵企業(yè)參與街道整體風格打造、街道門店主題化運營、建筑前區(qū)資源化利用、建筑立面形象維護等，以專業(yè)機構(gòu)力量助力城市道路建筑整體品質(zhì)提升。

（2）探索單元管理。探索城市道路建筑單元化維護管理模式，以具體街道或建筑主體為單元，在街道或建筑前區(qū)及建筑立面改造、更新、維護中吸納業(yè)主、使用者、運營者參與，以政策資金獎補形式，鼓勵引導業(yè)主、使用者、運營者眾籌資金，探索形成單元化道路建筑誰使用、誰受益、誰維護的公眾參與模式[5]。

（3）強化黨建引領。發(fā)揮基層黨建引領作用，以基層黨支部為龍頭，整合行業(yè)協(xié)會、建筑業(yè)主委員會、街道志愿服務隊等組織力量，共同參與城市道路建筑治理管控，打通城市道路建筑治理神經(jīng)末梢。

5 總結(jié)

堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，在規(guī)劃設計上體現(xiàn)人情溫度，在管理上滿足群眾需求，圍繞人的生活需求提升街道品質(zhì)，創(chuàng)建更多生活場景和體驗空間。重點突破道路紅線限定的范疇，將建筑前區(qū)、沿街界面、建筑里面一同納入街道層面進行整體規(guī)劃、協(xié)同設計、統(tǒng)籌實施、統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)“規(guī)劃、建設、管理”一體化。完善從單一城市道路建設到完整街道的轉(zhuǎn)變，完成從車行優(yōu)先到慢行優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，完成從多部門管理到一體化規(guī)劃建設管理的轉(zhuǎn)變，完成從規(guī)劃設計、建設、管理脫節(jié)到全周期協(xié)同規(guī)劃設計管理。完善規(guī)劃、設計、建設、實施、監(jiān)督流程設計。