城投公司主導(dǎo)模式下的城市更新問(wèn)題探討與風(fēng)險(xiǎn)管控

吉曉祿

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市擴(kuò)張建設(shè)取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率已達(dá)中后期水平，在“優(yōu)先劃定耕地和永久基本農(nóng)田、科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的范圍基本鎖定，高效、綠色、融合利用國(guó)土資源，實(shí)現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、人與自然的融合發(fā)展，逐步被國(guó)家提上重要議程。2020年11月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，“城市更新”首次作為一項(xiàng)重大整體決策部署被納入國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，成為國(guó)家層面要求實(shí)施的具體行動(dòng)。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。各省市迅速開(kāi)展了大規(guī)模的城市更新行動(dòng)，實(shí)踐中也產(chǎn)生了各種難題。本文以筆者的親身謀劃運(yùn)作經(jīng)歷，從城市更新任務(wù)、實(shí)施范圍、實(shí)施流程及主要模式方面進(jìn)行了歸納，對(duì)城投公司主導(dǎo)模式下的城市更新項(xiàng)目進(jìn)行了優(yōu)勢(shì)分析，并列舉了實(shí)施中存在的典型問(wèn)題，從組織領(lǐng)導(dǎo)、地方立法、股權(quán)架構(gòu)與資本金來(lái)源、拆遷及開(kāi)發(fā)周期、收益不足與波動(dòng)應(yīng)對(duì)、賬務(wù)處理，稅務(wù)籌劃7個(gè)方面展開(kāi)問(wèn)題探討，提出了對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控建議，以期為各地城市更新項(xiàng)目的謀劃及運(yùn)營(yíng)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：實(shí)施流程；優(yōu)勢(shì)分析；問(wèn)題探討；風(fēng)險(xiǎn)管控

改革開(kāi)放四十余年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，城市已成為人民的主要生活空間。在迅速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市發(fā)展同質(zhì)化、歷史文物保護(hù)欠缺、生態(tài)環(huán)境不夠重視、城市功能不完善、城市品質(zhì)不高等方面的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，力求補(bǔ)足當(dāng)前城市建設(shè)和宜居環(huán)境領(lǐng)域的短板，各地迅速開(kāi)展了大規(guī)模的城市更新行動(dòng)，但實(shí)踐中出現(xiàn)了各種各樣的難題和困惑。從2020年11月，住建部部長(zhǎng)王蒙徽撰寫(xiě)《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，明確提出了城市更新的八項(xiàng)任務(wù)，到2021年8月，住建部發(fā)文《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，對(duì)城市更新行動(dòng)劃定了四條底線，防止城市更新行動(dòng)變形走樣，再到2021年11月住建部辦公廳發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)城市更新的全生命周期管理提出了更為具體的要求，國(guó)家密集出臺(tái)相關(guān)政策文件指導(dǎo)城市更新實(shí)踐，城市更新項(xiàng)目謀劃與實(shí)施更加科學(xué)規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管控更加充分，城市更新行動(dòng)將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)引領(lǐng)各地城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成地方特色名片，不斷提高人民生活的幸福感。

一、城市更新任務(wù)

2020年11月，住建部部長(zhǎng)王蒙徽撰寫(xiě)《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，提出城市更新在完善城市空間結(jié)構(gòu)，實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)八個(gè)方面的任務(wù)。這為各地的城市更新指明了方向，明確了城市更新項(xiàng)目的重點(diǎn)內(nèi)容，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)和實(shí)踐意義。

二、實(shí)施范圍

從空間來(lái)看，城市更新的實(shí)施范圍應(yīng)該界定為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)，實(shí)踐中，主要實(shí)施范圍為中心城區(qū)內(nèi)具有良好經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的地區(qū)。

從內(nèi)容來(lái)看，城市更新實(shí)施的范圍比較寬泛，沒(méi)有明確統(tǒng)一規(guī)定，像老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地及部分商業(yè)用地改造、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施提升、歷史文物修繕、生態(tài)環(huán)境整治等，均可以成為城市更新的內(nèi)容。

三、實(shí)施流程及主要模式

（一）實(shí)施流程

城市更新實(shí)施的核心流程主要有三個(gè)步驟。首先，城市更新組織領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)要明確實(shí)施目的，結(jié)合地區(qū)實(shí)際規(guī)劃情況，征集各方意見(jiàn)，合理確定項(xiàng)目實(shí)施范圍；其次，在風(fēng)險(xiǎn)研判的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)施范圍合理確定實(shí)施主體與實(shí)施模式；最后，由實(shí)施主體編制實(shí)施方案，明確具體實(shí)施環(huán)節(jié)，編制分年度實(shí)施計(jì)劃，充分考慮項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管控，報(bào)主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)審批后實(shí)施。

（二）實(shí)施主體

根據(jù)實(shí)施范圍與目的的不同，具體可以由政府、國(guó)有公司、市場(chǎng)化公司或者上述三者的組合作為實(shí)施主體。

（三）實(shí)施模式

實(shí)踐中，主要根據(jù)項(xiàng)目的范圍和性質(zhì)，收益及風(fēng)險(xiǎn)水平的高低確定實(shí)施模式。對(duì)于公益屬性強(qiáng)，沒(méi)有收益或者收益較低的項(xiàng)目，一般采用政府主導(dǎo)模式；對(duì)于公益屬性與市場(chǎng)屬性兼具的項(xiàng)目，一般采用城投公司主導(dǎo)模式；對(duì)于收益及風(fēng)險(xiǎn)水平均較高，適合市場(chǎng)化公司充分競(jìng)爭(zhēng)參與的項(xiàng)目，可以采用市場(chǎng)化公司主導(dǎo)模式。

四、城投公司主導(dǎo)模式的優(yōu)勢(shì)分析、問(wèn)題探討與風(fēng)險(xiǎn)管控

（一）城投公司主導(dǎo)模式的優(yōu)勢(shì)分析

城市更新項(xiàng)目一般由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)原則實(shí)施，而城投公司具有與政府各部門(mén)聯(lián)系緊密的天然優(yōu)勢(shì)，城投公司可以借助城市更新項(xiàng)目一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式，完成所在地區(qū)的土地收儲(chǔ)及開(kāi)發(fā)，快速騰空發(fā)展用地，騰籠換鳥(niǎo)，更好引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供動(dòng)力。在國(guó)企改革的背景下，城投公司作為實(shí)施主體可以加強(qiáng)國(guó)企市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力，促使國(guó)企做大做強(qiáng)，城投公司一般實(shí)力雄厚，對(duì)插花用地、公益用地、社會(huì)矛盾突出等市場(chǎng)化公司難以單一開(kāi)發(fā)利用的土地，可以進(jìn)行綜合連片開(kāi)發(fā)，提高規(guī)劃站位，此外，還可以發(fā)揮示范導(dǎo)向作用，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市更新，擴(kuò)大社會(huì)投資。城市更新項(xiàng)目一般采用一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式，可以實(shí)現(xiàn)一次授信，兩次用款，既緩解了當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，地方土地成交額下降的難題，為地方土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型贏得時(shí)間，也為城投公司二級(jí)開(kāi)發(fā)投入爭(zhēng)取了授信，便于公司的資金預(yù)算管理。

（二）城投公司主導(dǎo)模式的問(wèn)題探討

1.組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不清。各地住建部門(mén)原則上是城市更新項(xiàng)目的組織領(lǐng)導(dǎo)單位，財(cái)政部門(mén)、自然資源和規(guī)劃部門(mén)等部門(mén)配合工作，但有的地區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不清，存在財(cái)政部門(mén)組織領(lǐng)導(dǎo)，考核調(diào)度監(jiān)督責(zé)任不清的情況。

2.項(xiàng)目實(shí)施缺乏地方立法依據(jù)，各地城市更新政策不夠成熟合理，地方城市更新政策與相關(guān)法律法規(guī)沖突。目前，各地城市更新立法進(jìn)度不一，與其他法規(guī)的銜接及適用不暢問(wèn)題明顯。譬如，城市更新項(xiàng)目“帶條件招拍掛”取得開(kāi)發(fā)用地的方案是否與“公開(kāi)招拍掛”土地政策相違背；城市更新實(shí)施主體如果大批量依據(jù)“帶條件招拍掛”取得二級(jí)開(kāi)發(fā)用地，是否涉及土地市場(chǎng)壟斷，壓縮民營(yíng)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)生存空間，這都是值得商榷的問(wèn)題。

3.項(xiàng)目公司股東單一，資本金難以落實(shí)。實(shí)踐中，部分城投公司謀劃水平不高，往往采用現(xiàn)有國(guó)企作為單一股東新設(shè)融資主體的方式，并未引入社會(huì)資本方或者股權(quán)投資機(jī)構(gòu)作為小股東，忽視了股東出資能力和投資項(xiàng)目資本金制度的要求，尤其在項(xiàng)目投資規(guī)模較大的情況下，滿(mǎn)足不了金融機(jī)構(gòu)要求的資本金先行到位并投入使用的要求。

4.拆遷及開(kāi)發(fā)周期難以控制。譬如，在集體土地上完成拆遷后進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)，可能涉及指標(biāo)調(diào)換及土地性質(zhì)變更，流程較多，時(shí)間較長(zhǎng)；國(guó)有土地上拆遷可能涉及“釘子戶(hù)”，拆遷進(jìn)度不可控；新一輪國(guó)土空間規(guī)劃遲遲未能出具，導(dǎo)致項(xiàng)目謀劃范圍受限，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性平衡分析存在較大不確定性。

5.項(xiàng)目收益不足與波動(dòng)難題。項(xiàng)目一級(jí)拆遷階段往往沒(méi)有收益或收益較少，二級(jí)階段對(duì)收益波動(dòng)缺乏足夠的應(yīng)對(duì)措施。

6.賬務(wù)處理不規(guī)范，難以準(zhǔn)確、及時(shí)計(jì)入成本對(duì)象。譬如，一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，一級(jí)階段拆遷補(bǔ)償費(fèi)及其他獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、躲遷費(fèi)的分?jǐn)側(cè)狈σ罁?jù)，難以準(zhǔn)確合理確定分?jǐn)偦A(chǔ)；分?jǐn)偤蟮母黜?xiàng)費(fèi)用計(jì)入土地開(kāi)發(fā)成本是否有合理政策依據(jù)；資本性支出與費(fèi)用化支出如何準(zhǔn)確界定。

7.稅務(wù)籌劃方面，未充分考慮項(xiàng)目變更程度與稅收政策變動(dòng)的影響。實(shí)踐中，城市更新項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，不確定因素多，可能存在規(guī)劃變更導(dǎo)致稅務(wù)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，稅收政策變更影響項(xiàng)目盈虧轉(zhuǎn)變；房產(chǎn)稅實(shí)施稅率與實(shí)施進(jìn)程也會(huì)影響項(xiàng)目損益預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，尤其對(duì)兼具公益性等收益較低的城市更新項(xiàng)目，在項(xiàng)目盈虧考核方面提出挑戰(zhàn)。

（三）城投公司主導(dǎo)模式的風(fēng)險(xiǎn)管控建議

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)住建部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立聯(lián)合工作機(jī)制

住建部門(mén)作為主管部門(mén)，做好城市更新項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督，自然資源和規(guī)劃部門(mén)落實(shí)規(guī)劃與土地政策，財(cái)政與稅收部門(mén)做好相關(guān)金融與稅收政策的解讀與落地，各部門(mén)與實(shí)施主體建立暢通高效的溝通機(jī)制。

2.加快立法進(jìn)程

結(jié)合地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)詳細(xì)可行的政策、法規(guī)、辦法，做好相關(guān)解讀與政策銜接，指導(dǎo)城市更新實(shí)踐。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目公司股權(quán)架構(gòu)設(shè)計(jì)，多渠道籌措項(xiàng)目資本金

項(xiàng)目公司成立環(huán)節(jié)引進(jìn)股權(quán)投資基金，引入社會(huì)資本方合作，擴(kuò)大資本金來(lái)源，探討土地注資的路徑，多渠道創(chuàng)新項(xiàng)目資本金來(lái)源。

4.拆遷及開(kāi)發(fā)周期分主體落實(shí)責(zé)任

建議有關(guān)部門(mén)加快調(diào)研，及時(shí)公布新的國(guó)土空間規(guī)劃，保證實(shí)施主體合理謀劃項(xiàng)目，確定實(shí)施范圍；對(duì)于集體土地上城市更新項(xiàng)目，自然資源與規(guī)劃部門(mén)牽頭配合實(shí)施主體落實(shí)土地利用規(guī)劃調(diào)整，協(xié)調(diào)本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)城市更新規(guī)劃方案；對(duì)于國(guó)有土地上項(xiàng)目，實(shí)施主體加強(qiáng)可行性論證與民意調(diào)研，設(shè)計(jì)多種渠道開(kāi)展補(bǔ)償與安置，如貨幣補(bǔ)償、實(shí)物集中安置、房票選房等方式，對(duì)大的被拆遷戶(hù)探討采用分享收益權(quán)、指定開(kāi)發(fā)置換等創(chuàng)新方式，一事一議，確保項(xiàng)目拆遷順利進(jìn)行。

5.加強(qiáng)全面預(yù)算管理，控制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一級(jí)階段可以采用政府補(bǔ)助、社會(huì)資本方投入方式擬補(bǔ)前期收益不足的問(wèn)題；二級(jí)階段加強(qiáng)社會(huì)資本方或者專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)，提前制定招商、招租及銷(xiāo)售政策，統(tǒng)籌謀劃。實(shí)施主體需加強(qiáng)全面預(yù)算管理，從拆遷、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、銷(xiāo)售、運(yùn)營(yíng)等全生命環(huán)節(jié)做好項(xiàng)目收支測(cè)算，考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)跟蹤調(diào)整機(jī)制，完善綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，使項(xiàng)目還款資金與現(xiàn)金流相匹配，控制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

6.規(guī)范賬務(wù)處理，及時(shí)處理會(huì)計(jì)信息

加強(qiáng)會(huì)計(jì)政策學(xué)習(xí)與交流，拆遷階段按照合理的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)計(jì)入土地成本，開(kāi)發(fā)階段取得土地后，根據(jù)落實(shí)的規(guī)劃用途及運(yùn)營(yíng)方案，及時(shí)計(jì)入在建工程或開(kāi)發(fā)成本，在達(dá)到銷(xiāo)售或運(yùn)營(yíng)條件后，根據(jù)資產(chǎn)的性質(zhì)，及時(shí)計(jì)入固定資產(chǎn)，提取折舊、攤銷(xiāo)，或轉(zhuǎn)入產(chǎn)品成本，保證會(huì)計(jì)核算的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確。

7.加強(qiáng)稅務(wù)籌劃，跟蹤稅收政策變化

對(duì)稅收政策保持敏銳性，對(duì)多因素變化情形下的項(xiàng)目收益進(jìn)行建模測(cè)算，利用信息系統(tǒng)及相關(guān)軟件準(zhǔn)確預(yù)測(cè)稅費(fèi)對(duì)利潤(rùn)的敏感系數(shù)，幫助實(shí)施主體經(jīng)營(yíng)管理層及時(shí)做出戰(zhàn)略決策和應(yīng)對(duì)措施。

結(jié)束語(yǔ)

城市更新是關(guān)系國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略行動(dòng)，也是關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)中國(guó)人民幸福生活的重大工程。國(guó)家大力推行城市更新行動(dòng)的過(guò)程中，城投公司主導(dǎo)模式優(yōu)勢(shì)明顯，取得了階段性成果，隨之而來(lái)的問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)，國(guó)家各部門(mén)及時(shí)出臺(tái)了一系列政策，指明了城市更新的任務(wù)與方向，對(duì)城市更新的實(shí)施也提出了更高要求。下一步，需要繼續(xù)強(qiáng)化城市更新項(xiàng)目的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)地方城市更新立法與解釋?zhuān)胤秸鶕?jù)當(dāng)?shù)厍闆r合理確定實(shí)施范圍，嚴(yán)格遵守住建部防止大拆大建的四條底線，防止追求政績(jī)工程出現(xiàn)大面積爛尾項(xiàng)目。實(shí)施主體在充分調(diào)研、整體謀劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管控，合理設(shè)置實(shí)施主體股權(quán)結(jié)構(gòu)，引入社會(huì)資本方，多渠道籌措資本金，準(zhǔn)確研判拆遷難度，多舉措加快拆遷，及時(shí)進(jìn)行土地摘牌進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)或改造提升，對(duì)于開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)園、商業(yè)、住宅、公益公共建筑等不同業(yè)態(tài)建筑進(jìn)行綜合運(yùn)營(yíng)測(cè)算，與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提前謀劃招商與運(yùn)營(yíng)方案，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案與利益分享、虧損分擔(dān)機(jī)制，力爭(zhēng)早日產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效能。實(shí)施主體還需要加強(qiáng)全面預(yù)算管理，保證項(xiàng)目現(xiàn)金流與還款資金的匹配，合理確定費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，及時(shí)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，保證賬務(wù)處理的準(zhǔn)確性，進(jìn)行全面稅務(wù)籌劃，保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。隨著城市更新項(xiàng)目的規(guī)范開(kāi)展與深入，城市建設(shè)中的特色風(fēng)貌建筑、歷史文物保護(hù)、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)將呈現(xiàn)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路將實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：山東遠(yuǎn)創(chuàng)投資發(fā)展有限公司）