變遷、博弈與改革：聯合國財政困境中的中國主張與探索

彭鈺馨

摘 要：國際組織是人類大家庭中的重要行為體，全球 200 多個政府間的國際組織在構建人類命運共同體中的作用更為明顯。聯合國是世界上最大、最具普遍性的政府間國際組織，但它仍然受到霸權主義和強權政治的限制，本文從聯合國財政困境的視域，分析了聯合國改革所面臨的挑戰和阻礙，同時闡釋了中國在聯合國發展進程中的重要作用和主張。中國堅持《聯合國憲章》的宗旨和原則，構建人類命運共同體，同時反對將聯合國財政問題政治化。本文認為，人類命運共同體的內涵不斷得到豐富和發展，國際社會對其熟悉和接受的程度也在逐步加深，構建人類命運共同體是對聯合國憲章宗旨和原則的創造性轉化和創新性發展，將成為新時期體現中國大國擔當的重要載體。中國可以通過協助聯合國制定清晰、一致的改革戰略、向聯合國輸送優秀人才以及提供更多的國際公共產品，與其他發展中國家一起推動聯合國發展，促進全球共識的形成，推進全球治理理念的發展，為世界和平與繁榮做出更大的貢獻。

關鍵詞：國際組織；財政改革；國際治理

中圖分類號：D813.2文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）11 — ００65 — ０7

聯合國是目前世界上最大的、一個非營利性的、由世界各主權國家組成的政府間國際組織，共擁有192個會員國，肩負著維護世界和平與安全，促進世界各國經濟社會可持續發展的重任。作為政府間的國際組織，該組織的財政健康取決于會員國是否按時足額履行其財政義務，同時，工作方案的充分與有效執行也取決于成員國所采用的預算水平和及時的捐款所帶來的財政支持。①可以說沒有財政的保障，任何國際組織都難以維持正常的運轉；沒有可靠的財政來源，任何國際組織也不會有真正的改革（龔鵬華，2007）。②聯合國要在國際事務中有效地發揮其自身職責，就必須有一個堅實、可靠以及穩定的財政基礎，就必須有充足的經濟來源（Mir Wasim，2020）。③

聯合國自成立以來一直試圖改善它的財政狀況，同時歷任聯合國秘書長都會將聯合國的財政問

題設置為一項重要議程。在聯大決議和眾多相關文件中都能體現出聯合國當前不堪重負的財政狀況以及并不完善的財政體制。前聯合國秘書長科菲·安南曾經在一次演講中提到，“我們必須醫治好本組織的財政危機，如果聯合國被拖欠會費拖累住，它想要前進則會舉步維艱。”④與此同時，第77屆聯合國大會主席克勒希·喬鮑在接受媒體采訪時表示，世界正在應對由于各種原因造成的不斷擴大的地緣政治分歧和持久的不確定性危機，聯合國會員國正在與信任下

降和分裂作斗爭。他將“通過團結、可持續理念和科學帶來解決方案”作為第77屆聯大會議的主題。⑤作為世界最大的政府間國際組織，聯合國的改革方向

關系到國際格局的未來走向，各個國家也為自己的國際地位和話語權進行激烈的爭奪。聯合國想在變化莫測的國際局勢中履行全球治理的使命的同時，應如何把握時機并在各國利益的較量中尋找一個穩妥的平衡點，就需要不斷改革、完善自身職能，為世界局勢的和平與發展作出更多的貢獻。本文將從聯合國財政的角度，探討聯合國財政危機的起源，聯合國當前所面臨的財政困境以及聯合國財政改革的幾點措施。

一、緣起：國際結構變革與會費攤派政治化

組織的資金從何而來，籌集之后又將用往何處，對于聯合國這樣一個由各個主權國家構成的機構復雜的大型政府間國際組織來說，財政問題的重要性和復雜性是可想而知的，這與各個成員國的自身利益以及組織未來的生存發展都有著密切的聯系。

國際組織的財政制度往回追溯可以在國際行政聯盟中發現一些相對簡單的初始雛形，這些組織規模很小，它們涉及的經費開支也不算太大。國際組織的財政制度是在國際聯盟時期走向成熟的，國際聯盟的財政制度為聯合國提供了一個可參考的模板，聯合國的財政制度實際上是對國際聯盟財政制度的效仿與革新。比如國際聯盟曾經將成員國的支付能力作為會費評估制度的基本標準，并沿用至今。

聯合國在成立之初，僅有五十一個成員國。在

1946年的會費分攤比例中，美國一國就承擔了近40%的會費，與之相比的盧森堡僅占0.05%，這可以看出當時作為超級大國的美國的國際地位以及被戰爭波及的滿是創傷的歐洲經濟。隨著20世紀60至70年代，大批的亞拉非國家開始獨立而后加入聯合國，以及歐洲和日本經濟的逐漸恢復，聯合國會費的分攤比例也開始出現變化，這體現在美國承擔的會費比例逐步減少的同時，亞非拉新成員國、日本以及歐洲各國所承擔的會費比例的逐步增加，這種變化反映出了國際格局的變化、世界經濟以及成員國經濟的發展狀況。

21世紀特別是在2008年美國次貸危機以后，老牌發達國家的經濟走向衰退，與之相反的是以金磚國家為代表的國家走向崛起，這一現象也體現在了聯合國會費分攤比例的調整之中，七國集團所承擔的會費比例不斷下降，中、巴、印、俄與南非等國所承擔的比例不斷增加。這一變化雖然反映了發展中國家實力呈現出的上升趨勢，但實際上并不能因此斷定新興國家與發展中國家的實力已經可以與西方發達國家相抗衡，發達國家在國際事務與全球經濟中的優勢地位實際上還沒有出現根本性的改變。

聯合國從創立至今，歷經77載的發展歷程，對維持國際和平與安全，促進全人類進步與發展做出了積極的貢獻，然而聯合國卻一直為財政問題所困擾，至今經歷了三次嚴重的財政危機。

第一次財政危機是由中東地區緊急部隊和聯合國的剛果行動誘發的。1956年，英法和以色列發動蘇伊士運河戰爭。1957年，聯合國派遣出一支由六千人組成的緊急部隊到蘇伊士運河地區監督停火。而這個部隊一年的費用為一千九百萬美元，一直到1959年，這項費用的累計赤字為三千萬美元。之所以會出現巨額赤字，主要是因為蘇聯和阿拉伯國家拒絕支付他們各自分攤的會費。蘇聯拒付的理由是認為該項維和行動是由聯合國大會決定的而不是由“對維護國際和平與安全負有首要責任的安全理事會”所決定的，因此這是一次違背《憲章》的非法行動，其經費不應該由會員國支付。而阿拉伯國家拒付則是因為他們認為該部隊的經費應該由挑起戰爭的國家全額承擔。由于會員國意見嚴重分歧，秘書長只好呼吁會員國自愿捐款。

聯合國的第二次財政危機爆發于1986年。如果說第一次財政危機是因為國家間出于各種理由拒付攤款而造成的。那么，聯合國的第二次財政危機則主要是因為美國出于政治考慮，單方面的決定將其會費分攤的比例降低，并提出按照會員國對聯合國財政的貢獻額度實行加權票制的不合理要求，并以此拖欠會費而造成的。截止1986年底，美國拖欠聯合國的會費攤款高達5.2億美元，使聯合國再

次陷入財政危機之中。①

第三次財政危機爆發于1994年。時任聯合國秘書長加利在第四十九屆聯合國全體會議上就聯合國財政情況發表講話，指出了截止8月底，會員國拖欠的會費和維和攤款總額高達三十二億美元，而聯合國的債務為十七億美元。此時聯合國已經完全喪失了支付能力，連工作人員的日常工資都無法負擔。為解決這次危機，加利決定全體人員的工資從半個月發一次改為一個月發一次；從維和賬戶借一億美元用于日常的開銷；并向世界銀行申請三十億美元貸款，但這個請求被世界銀行以“本行不向國際機構貸款”為由拒絕了。②加利因此遭到會員國的猛烈抨擊，認為未經大會授權的行為是非法的。至此，聯合國陷入了歷史上最為嚴重的財政危機之中。

數據顯示，在2022年初，聯合國尚未繳納的攤款總額為4.34億美元，比2021年初減少3.74億美元。2022年發布的攤款數額為29.3億美元，比2021年減少2100萬美元。該年第一季度的收款額比預計數額高出2100萬美元，但不幸的是，這種情況惡化了，到了第二季度末，收款額落后于預計數額2.79億美元。雖然收款滯后，但沒有引起關注，因為當年年初現金余額良好，一些成員國也確認了其繳款意向。然而，第三季度的收款繼續大大低于估計數，迫使9月份借入了全部周轉基金，以確保有足夠的流動性來支付工資。幸運的是，月底的大量收款導致收款額超出估計數6200萬美元。截至2022年9月30日，收到的捐款總額為22億美元，比截至2021年9月30日收到的數額少3.08億美元。截至9月底，2021年的收藏量為占全年評估的87.7%，而今年為71.9%；2021年收繳額較大的部分原因是成員國繳納了拖欠款。截至2022年9月30日，未繳攤款為11.7億美元。③

秘書長古特雷斯于2022年2月22日就改善聯合國財政狀況和減少流動性危機再次發生的可能機會致函會員國。在大會第二期續會期間，會員國針對秘書長在關于改善聯合國財政情況的報告，以及大會決議中的決定響應了秘書長關于進行一些結構調整以解決影響聯合國財政狀況的系統性問題的呼吁的一個重要步驟。④

二、困境：成員國履約不力、預算擴張與行政低效

一個國際組織的財政通常有三種經費籌措方式：向會員國進行攤款、征募自愿捐款、征收賦稅。自成立以來，聯合國一直采用第一、二種方式籌措經費，而第三種方式并不符合聯合國的性質，因為聯合國是一個政府間國際組織，但卻不是世界政府，除非得到全體會員國的授權，否則它就不能采用本屬于政府行為的征稅手段。一國的財政問題是關系到國計民生的根本性問題，而聯合國的財政問題則表現在其為發揮全球治理的作用的重要基石，聯合國是世界幾十億人民反映自己利益訴求的場所，它的經常性開支費用依靠目前各個成員國繳納會費來維持，每個會員國所分攤的會費由會費委員會負

責。但是會員國間因為各種原因有意拖欠會費的現象卻屢見不鮮。由于《聯合國憲章》第十九條規定，凡拖欠聯合國財政款項之會員國，其拖欠數目如等于或超過前兩年所應繳納之數目時，即喪失其在大會的投票權，這是對不繳納分攤會費的國家的唯一制裁方式。如在第七十七屆大會中，委內瑞拉玻利瓦爾共和國，拖欠聯合國分攤會費，因此沒有大會投票權。

拖欠會費的國家有各種不同的情況，有的國家確實因為太窮而沒有能力交納會費；有的國家則因為戰亂使整個國家陷入無政府狀態；而有的國家卻是故意拖欠會費不予交納。如在美國里根政府時期，美國國會于1985年通過了一項針對《1986和1987財年外交關系授權法案》的修正案，即《卡斯鮑姆—所羅門修正案》（Kassebaum-Solomon Amendment），要求美國繳納的聯合國會費比例降至20%，除非聯合國同意在預算問題上采用加權表決制。①聯合國自成立以來進行的每一次改革都無一不與聯合國的財政問題密切相關，而財政改革往往是其他方面改革的前提。所以一些會員國，尤其是美國等攤款大國就會經常以拒付或者拖欠會費作為迫使聯合國按照他們意志和要求進行改革的手段。

由此可見，導致聯合國財政如此困難的原因主要有以下幾個方面：

1.成員國因政治或經濟原因拖欠會費和維和攤款是財政危機最為根本的原因。盡管當前聯合國的財政來源已經開始呈現多樣性特征，但其主要來源依然是各個成員國繳納的會費，因此對會費繳納大國的依賴依舊存在。聯合國的財政危機實質上是支付危機，作為當今最具普遍性的國際組織的聯合國，是否能發揮好自身的職能，歸根結底取決于成員國的支持，其中財政支持尤為重要。

2.維和次數和維和費用的增加，也在不斷加劇聯合國的財政負擔。種族矛盾、區域沖突等世界范圍內的威脅不斷升級，聯合國的維和范圍和次數也隨之不斷擴大，這導致了經費預算也越來越沉重，這導致經濟發展困難的國家無力負擔聯合國的財政分攤額度。

3.機構臃腫，行政效率低下。聯合國系統包括聯合國專門或附屬機構、自愿和專門基金及項目，以及聯合國維和行動。聯合國的17個專門機構是獨立的組織，享有獨立的法律和財政地位。②根據不完全統計，聯合國大會下設委員會就多達近七十個，僅經濟與社會理事會下設的委員會就有三十多個。而隨著當前國際事務不斷增加，其組織機構也隨之更加龐大，盡管至今聯合國經歷過多次改革，但依舊存在許多資源浪費和貪污腐敗等問題。③

在過去的幾年里，盡管聯合國財政支出上的限制避免了資金危機與組織運營問題，但是卻導致了財政預算的執行與任務交付問題，使得一些組織活動被推遲或取消。2021年，盡管聯合國在五月份放寬了對雇傭和支出的限制，但是組織預算的執行率卻是2010年以來最低的一年，再加上2020年聯合國對會員國的承諾：向會員國退還2.79億美元作為2023年攤款的一部分。這將會引發新的財政危機，雖然聯合國采取了一些措施來減輕危機的影響，但若不解決會費繳納帶來的財政問題，未來還會引起更多的流動性財政危機。由此可見，經費的短缺始終是聯合國必須面臨的問題，因為經費問題引發的財政危機會使得組織的活動或項目無法實施，進而使得整個組織體系無法正常運行。造成經費短缺的原因有很多方面，但實際上最為根本的原因是成員國對于經費使用問題時所產生的與本國利益和立場相關的政治性問題。由于不同的國家或者國家集團對聯合國會費的管理以及使用存在不同的立場，因此當各方觀念協調失敗時，就極易導致聯合國財政危機的產生。

三、改革：預算管制、機構改革、去政治化與國際合作

由于目前聯合國的財政體制存在的這些缺陷，使得聯合國維和等功能不能得到有效的發揮，許多針對迫切問題的決議無法通過，或者許多決議通過了卻無法得到實施，進而導致聯合國無法履行自身職能。不僅如此，財政方面的困難還嚴重影響了聯合國整體改革的進程，由此可見，聯合國財政改革刻不容緩。筆者從內部和外部兩個方面加以分析后，認為聯合國財政改革應從以下幾點入手。

首先，改革聯合國現有的財政體制，加強體制內的監督管理。最早涉及聯合國系統內的改革是時任聯合國秘書長加利于1995年提出的“六點改革計

劃”，同時提出的還包括了預算零增長計劃和加強內部財務監督計劃等。安南任秘書長后，開始實施一系列消減預算開支的改革措施，如精簡機構、加強領導、削減項目經費等。①古特雷斯也在就任秘書長的宣誓時就表明了態度，強調聯合國內部管理改革的必要性，如設立管理改革的內部審查組以切實提高體制運作效率等。這里需要注意的是，除了在內部建立監督機制以外，還需要加強外部的監督，如及時公開透明地在聯合國官網公布相關財政信息，接受各種國際組織與個人的監督。

其次，調整會費分攤比額的改革也刻不容緩。目前聯合國的會費比額是按照各國支付能力原則來確定的，它在要做到保證各個會員國的利益的同時，也要維持自身的穩定性與可預見性。對比當前一些國家提出的支付能力改革方案，可以預見的是：如果一些國家有能力支付更多的費用，那么它們將會認為其自身可以對更廣泛領域的國際事務承擔責任，聯合國因此可能變成他們施展權力的工具從而失去原有作用，與此同時那些本就無力支付聯合國費用的支付能力較差的國家，可能會因此逐漸喪失在聯合國的話語權。在過去的三年里，聯合國秘書長采取了包括減少全組織的支出、推遲建設和維修項目，推遲購買車輛、推遲向系統其他部門付款等一些非常規措施來進行節能以減少公共事業費用和削減設施管理費用等方法，來應對因會員國遲繳攤款而造成的財政危機。②由此可見，修改聯合國財務的相關條例與細則，以及建立較為穩固的財務管理基礎，在未來可以成為比較全面地改革聯合國財政的起點。③

再次，除了各種“節流”的措施之外，聯合國還需要采取一些“開源”的措施實現對財政的改革，因此對于聯合國財政危機的外部解決方案便是尋求財政的新生來源，緩解經費不足的矛盾。

聯合國秘書長安南曾提出《革新聯合國：改革方案》以倡議建立最高額度為10億美金的“循環貸款基金”，從而確保維持聯合國自身的債務清償能力。該基金主要來自自愿捐款以及會員國可能會建議的其他方法，作用是供秘書長在合宜的時機使用來應付成員國的會費拖欠等情況。它的運行原理是當有成員國逾期九十天未繳納會費時，秘書長會對其進行具有法律效力的通知，而后以這項通知作為依據，在必要時從循環信貸基金中進行借款，當欠費的成員國補交會費后，則立即用這筆會費償還于貸款基金。對于這種由于對其成員國過于依賴而導致的財政危機，聯合國若想要避免被會費大國左右、擁有獨立運作的權力，必須做到的是獲得足夠獨立的經費來源，即在全球范圍內征收國際稅，找到大量未征稅的交易領域，然后將稅收定得較低，這樣就不會引起國家的反彈，比如：對國際環境污染實施懲罰性征稅④；對全球軍火貿易實施限制性征稅⑤；對國際郵政征收相應的服務稅⑥；在全球航空票價中征收供聯合國使用的追加稅⑦；對包括國際航線、國際海運、國際捕魚區等全球共有資源的使用征稅⑧等。筆者認為，國際稅收制度一方面能為聯合國維護世界和平與發展提供一定的財政支持；另一方面也能對世界范圍內的貿易行為進行有效的監督，盡管當前聯合國對于征收國際稅尚且缺乏足夠的理論基礎，但依然可以在循序漸進、自上而下的模式下逐步推動聯合國財政改革。

第四，聯合國要強化與國際社會的溝通與交流，與各種國際組織、區域性組織、非政府組織、跨國公司和基金會等建立合作關系，以獲得更多組織的支持和自己所需要的包括資金在內的各種資源。聯合國可以在與這些不同組織互動與交流的過程中，緩解財政危機，提高自身的協調能力，將這些資源轉化為推動組織改革與發展的動力。

最后，聯合國財政改革的實質在于成員國之間利益的爭奪與相互妥協。許多批評者認為，一些成員國實際上不希望聯合國擁有自己健康且獨立的財政來源，相反他們更希望通過財政義務來保持對聯合國的適當的控制權。⑨因此，解決聯合國財政危機的關鍵，在于能夠改善會員國政府的態度、確保會員國履行《聯合國憲章》以及有關規定中的財政義務，改革不可能一蹴而就，需要在各個成員國之間的相互協商與磨合中穩步前進，僅僅靠聯合國自身來推進改革是十分艱難的。在財政改革過程中，還需要探索更多的途徑，去動員成員國主動參與財政改革、取得成員國的積極支持、主動繳納拖欠的會費等。

四、結語

聯合國雖然是當今世界最大、最具有普遍性的政府間國際組織，在國際政治中的地位和作用是其他國際組織所無法比擬的，但從本質上講，它卻仍然是一個國際組織，而不是一個世界政府。它沒有自己的軍隊，不能擁有資源，能否實現聯合國憲章的各項任務取決于各成員國的支持程度。從聯合國由會費問題而引發的財政問題就可以看出：霸權主義與強權政治仍然是阻礙世界和平與發展的根本原因。聯合國會員國之間國家利益的沖突與差異也是制約改革的主要因素之一，改革需要在成員國之間尋求共同利益的存在。

作為聯合國五大常任理事國中唯一的發展中國家，中國參與聯合國工作50年的歷程中一直在以實際行動為聯合國的運作與發展做出力所能及的貢獻，堅決反對將聯合國財政問題政治化的做法，為維護國際和平與安全、推動經濟社會發展和促進國際法治等方面做出了重要貢獻。在處理聯合國重要議程和國際事務中，堅持《聯合國憲章》的宗旨與原則，倡導“和平共處五項原則”，在強調構建以合作共贏為核心的新型國際關系的基礎上，構建人類命運共同體。為此，中國應該通過協助聯合國制定清晰、一致的改革戰略、向聯合國輸送優秀人才以及提供更多的國際公共產品，在國際社會塑造良好的國家形象，在聯合國改革中發揮建設性作用以推動世界各國共同發展。

總而言之，聯合國是與時俱進的國際組織，聯合國改革實質上符合中國的利益與立場，因此盡管改革的道路存在各種困難與挑戰，但在人類命運共同體的內涵不斷得到豐富和發展，國際社會對其熟悉和接受的程度逐步加深的背景下，構建人類命運共同體是對聯合國憲章宗旨和原則的創造性轉化和創新性發展，將成為新時期體現中國大國擔當的重要載體，相信我們會順利化挑戰為機遇，積極參與聯合國改革進程，與其他發展中國家一起改善聯合國的財政狀況，在推動全球共識、推進全球治理理念發展等方面貢獻中國力量。

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〔責任編輯：侯慶海〕