雙碳背景下分析我國環境公益訴訟制度的爭議與完善

謝路陽 武升林 陳緒武 武曉璐

摘?要：?《民事訴訟法》的修訂及新《環境保護法》的出臺，為我國環境公益訴訟制度的長足發展奠定了基礎。但目前該項制度的法律法規基礎仍不夠健全，相關程序規則滯后于審判實踐的需要。既定規則的缺位，導致環境公益訴訟在適用過程中出現一些有較大爭議的問題，嚴重阻礙了該制度功能作用的發揮。為促進該項制度價值功能的實現，應該從起訴階段、審前階段、審判階段等各個基本環節入手。在起訴階段，通過多種方式鼓勵、引導公眾參與到環境公益訴訟之中；在審判階段，規范調解程序的適用，提高效率的同時，保證程序適用的公平。

關鍵詞：?環境公益訴訟；制度爭議；制度完善

中圖分類號：?D9??????文獻標識碼：?A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.080

0?引言

實現碳達峰、碳中和，對于實現高質量發展、加快生態文明建設至關重要。在雙碳背景下社會經濟快速發展，但環境問題仍應受到重視。環境保護與民生息息相關，黨中央也將環境保護工作置于重要地位，堅決推行源頭保護、損害賠償、責任追究等一系列生態保護制度，以期嚴格且健全的制度能夠最大程度的發揮其保護環境與促進生態文明建設之功用，對于推進“雙碳”目標的實現具有重要的現實意義。在司法實踐中將推進以完善環境公益訴訟作為著力點，既是有效推進“雙碳”目標的重要切入點，也是及時對社會公眾在環境保護領域的司法期待作出回應。本文就目前環境公益訴訟實施過程中所出現的有爭議的問題進行集中討論，并對該項制度的完善提出合理建議，以期待能夠對該項制度在司法實踐中的應用起到積極的推進作用。

1?環境公益訴訟的基本概述

1.1?環境公益訴訟的含義界定

環境公益訴訟是以保護自然生態、維護公共環境利益為宗旨而進行的訴訟活動。我國學者按照生態環境在不同情況中所發揮的功能之不同，將與環境相關的人類利益分為三種：“人格利益、財產利益、環境利益。”人格利益與財產利益多是直接跟個體私益有關的，而環境利益則直接關系到處于生態系統中的不特定多數人的利益。因此，前者被稱為“環境眾益”，后者被稱為“環境共益”。但不可否認的是，侵犯環境眾益的行為必然也會侵犯到環境共益，為維護環境共益而提起的訴訟活動也在一定程度上制止與預防了侵犯環境眾益行為的發生。

綜上可知，可將環境公益訴訟定義為：原告提起該項訴訟的初衷在于維護環境公益，是以侵犯環境公益的行為主體為被告，為制止侵權行為、救濟受損的生態環境及公共環境利益而向法院提起的訴訟。

1.2?環境公益訴訟的功能

學界對于環境公益訴訟的功能效用并不存在爭議，只是根據自身的認識不同所得出的結論便不同。筆者認為，環境公益訴訟的功能主要有以下幾個方面：

首先，經過環境公益訴訟，可以促使侵害環境的違法行為主體積極主動地停止不良行為，并針對其造成破壞的生態環境及時采取補救措施，承擔應有的修復責任及其他懲罰性責任。其次，環境公益訴訟還具備支持私益訴訟功能。先行進行的環境公益訴訟可以為之后的侵權賠償之私益訴訟提供便利、降低訴訟難度、節約被害人的訴訟成本、提高訴訟的勝訴概率。并且先行進行的環境公益訴訟之判決可以為欲提起私益賠償之訴的被害人提供預判，強化其提起維權之訴的信心與動力。

2?我國環境公益訴訟制度的適用爭議

2.1?公民個人原告資格之爭議

起訴是啟動環境公益訴訟的必要條件與基本前提，起訴的主體和主體的適格條件則是起訴環節的核心。筆者認為，我國立法未賦予公民提起環境公益訴訟權利的理由可以概括為以下幾個方面：

一是濫訴的風險；二是不利于社會安定；三是公民可訴諸于其他途徑以尋求權利保護。但是不可否認，與社會組織及其他機關相比，公民與生態環境的聯系最為緊密，環境是否良好與公民自身的利益的息息相關。公民個人不僅能夠最為直觀地感受到環境的變化，而且是一起成功的環境訴訟案件最直接的受益者。因此，從長遠來看，賦予公民個人提起環境民事公益訴訟的權利是必要的，這不僅有利于維護公民的環境權益，更有利于加強環境保護，及時制止不良侵害。

2.2?審前程序規則缺失之爭議

審前程序是指當事人起訴之后至案件開庭審理之前的中間程序。審前程序的設置使得當事人與受理案件的法庭事前對案件能有足夠的了解，為案件的審理做足充分的準備，以便庭審程序順利高效的展開。但是我國《民事訴訟法》對于審前程序的規定較為籠統，沒有賦予審前程序獨立的地位，僅將其作為審理前的準備步驟，主要包括訴訟文書的送達、法院告知雙方當事人其權利和義務以及組織雙方當事人進行證據的交換和確認等流程。“這些形式化的程序性流程僅僅是為了庭審程序所做的準備，不具有獨立的價值。”

既定法律規則的不足導致環境公益訴訟之中審前程序無據可循：究竟哪些工作是法院在環境公益訴訟的庭前準備階段中必須做的；必經的程序及必做的工作需要滿足何種標準或者達到何種程度方能認定審前程序已經足夠成熟，可以展開審理工作。相關規定的不明確，影響了環境公益訴訟制度自身價值的實現。

同時，由于缺乏審前程序規則的相關規定，各地法院在司法實踐中也沒有統一的標準，這就容易導致兩種極端情形的出現：（1）庭前準備階段耗費了大量的時間及精力，準備過度，此時就容易出現“先定后審、本末倒置”的情況，使得開庭審理過程失去了主導地位；（2）若庭前準備階段流于形式，在準備不足的情況下就進入了審理程序，則會導致庭審效率低下，程序反復的結果。同時，“在環境公益訴訟的審理前準備中，如果不能對爭議焦點進行明確，對證據材料進行整理固定，更是會導致庭審效力的虛化。”

2.3?法官釋明權的行使爭議

釋明權是指在訴訟過程中，為救濟當事人能力上的不足，法院根據職權向當事人提出法律和事實上的質問，督促、引導當事人澄清、補償、更正相關證據或訴訟請求，以進行充分的辯論。但是有學者認為法院指導當事人改變其事訴訟請求的行為與“當事人主義”及法官中立的立場相違背。“司法的公正和權威源于其中立地位。盡管法院在公益訴訟中的確需要更加能動，但其仍須保持起碼的中立和克制，否則將動搖其公正性和權威性。”其次，法官釋明權的存在是為了縮減當事人實力及應付訴訟的能力之差距，保證當事人在訴訟中實質地位平等。但是，反觀我國現階段的規定，僅將原告資格賦予了有關機關和符合條件的社會組織，這兩者應對訴訟的能力顯然都要高于與傳統意義上的環境污染的受害者。這種情況下，法官釋明權繼續存在之必要性也有待探討。

法律規定人民法院“可以”向原告釋明變更或增加訴訟請求，此處的用詞是“可以”，而非“應當”。那么“向原告釋明變更或增加訴訟請求”究竟是法官的一項有選擇是否行使之余地的權利，還是其必須履行的義務；若因法官未向原告釋明變更或增加訴訟請求而導致原告的利益未實現最大化，那么原告可否認為此時存在程序性違法事由而提起上訴。

2.4?適用調解之爭議

根據相關規定，環境公益訴訟可以調解，且法院有對調解協議進行嚴格審查的義務。并且，為了進一步加強公眾對于涉及環境保護之工作的監督，同時也保證調解協議的公平正義，調解協議的內容還應當予以公告。也就是說調解程序已經得到確立，但是學界對于環境公益訴訟是否適用調解仍存在爭議。

環境公益訴訟的原告僅是代表公眾提起訴訟以維護公眾的環境利益，但是其意志并不等同于公眾意志，無權代替公眾做出權益上的讓步或者做出棄權的決定。而調解是雙方當事人協商讓步的結果，但實際上環境公益訴訟的原告并沒有處分權，其代表社會公眾做出的放棄一部分實體權利的決定是無效的，那么調解所達成的合意便是有瑕疵的。此時，調解在環境公益訴訟中存在的合理性便值得質疑。

另外，即便承認調解在環境公益訴訟之中的應用是利大于弊的、值得肯定的，但調解在實際應用過程中存在的問題也是不可忽視的。第一：調解的啟動時間模糊，調解應該在審前程序之中啟動，還是待正式開庭審理之時方可適用；第二：調解的具體內容，即針對原告的哪些訴訟請求可以適用調解，法律未作出明確規定；第三：調解協議的公告制度不完善，包括未明確公告的時間、方式及范圍、公告期內哪些主體可以針對調解協議提出異議、收到異議之后又該如何處理。這些問題都需要法律規定予以明確。

3?我國環境公益訴訟制度的完善建議

3.1?豐富公民參與環境公益訴訟的途徑

賦予公民個人提起該項訴訟的權利以對目前的原告資格制度進行必要的補充與完善是大勢所趨，應當在條件成熟時賦予公民以公益訴權。因為，從目前的實踐情形來看，環保組織提起訴訟的精力有限、動力不足，且其提起的環境公益訴訟帶有明顯的偏向性。環保組織更加傾向于追尋熱點和追溯舊案，而大量已經造成嚴重損害的或者有造成嚴重損害潛在危險的現實問題并未得到環保組織的關注。這也反映出，原告因為自身的業務能力、知識水平、資源條件等因素而具有不同的起訴偏好，而被告的范圍和類型又在一定程度上受到原告起訴偏好的影響。因此，適度合理地拓展原告范圍，賦予公民個人以原告資格，必定能在一定程度上克服被告的局限。

3.2?設置環境公益訴訟審前程序

大多涉及環境侵權與保護的訴訟活動均較為疑難復雜、案件爭議焦點多、證明難度高，這就導致案件的審理可能需要反復開庭，訴訟效率降低。而創造性地設置環境公益訴訟審前程序可以彌補現行制度的不足，便于訴訟參加者在庭前理清案件的爭議點、就證據進行充分地交換與質證，縮短訴訟期限，提高案件公正裁判的效率。

為此，應該在環境民事公益訴訟中創造性地設置審前程序。在審前程序中，雙方當事人在法院的組織與主持下完成以下兩點：一是對當事人的爭議進行歸納整理，明確雙方的主要爭議點。二是對雙方提供的證據進行交換和整理。環境公益訴訟的證據材料龐雜且可能涉及到專業性較強的認定。設置庭前程序，在法院的主持下讓雙方就所持證據進行充分的交換與整理，防止在庭審過程中的證據突襲，同時保障公平正義，維護公共環境利益。

3.3?明確環境公益訴訟釋明權的定位

針對我國目前經濟快速發展，環境保護依然任重而道遠的現狀，釋明權的存在有利于促進我國環境公益訴訟的長遠發展。但對釋明權的一些既存問題仍要作出進一步的規定，以便明確釋明權的定位。

對于審理案件的法官來說，釋明權既是其權利也是其義務。對于當事人，若法官未履行釋明義務，則其可以此為由提起上訴。同時，可以適度擴大環境公益訴訟中釋明權的應用范圍，不僅僅局限于變更或增加訴訟請求，可以在一定條件下就法律適用及舉證責任問題向當事人進行說明，以保障環境公益訴訟制度價值的最大化。

3.4?規范環境公益訴訟的調解程序

實踐中調解結案已成為環境公益訴訟的重要部分，有其存在的價值和意義。調解與訴訟均是多元化糾紛解決不可或缺的一部分，而且耗費的時間成本與金錢成本較低，可以提高環境糾紛的解決效率、避免損害進一步擴大，同時減輕司法的壓力。因此，應肯定環境公益訴訟適用調解所帶來的積極意義。

筆者認為在肯定調解適用價值的基礎之上，應該從以下幾個方面入手規范其在環境公益訴訟之中的應用：

（1）追求高效的同時也要兼顧公平正義，嚴格限定調解程序的啟動時間。“法院依職權開展調解或當事人自愿調解，必須在開庭審理舉證質證完畢之后方可啟動。”因為只有經過舉證質證，法院對與案件的事實及證據情況、當事人的訴求才會有足夠的了解，此時方能判定雙方當事人之間的調解協議是否合理合法。

（2）明確調解的適用對象，即哪些訴訟請求可以調解，將不宜調解的嚴格排除在調解的適用范圍之外。社會公共利益不可放棄，因此在“是否承擔責任”的問題上堅決不能調解，而在協商性的問題上，如“責任的承擔方式”“責任的履行期限”等可以調解。

（3）完善調解協議的公告制度。應該明確規定調解協議應該及時在公眾可以及時獲取的平臺上公開，公開的費用由被告承擔。另外，在公告期內允許社會公眾及檢察機關等監督主體向法院提出異議。在異議處理的問題上，“應當規定相應的約束和反饋程序，最大化地發揮公告程序的價值，即法院須在調解書或判決書中對公告情況和異議審查、反饋、評價情況作出說明。”

4?結語

環境公益訴訟為公眾參與環境事務監督與管理的提供了有效的途徑，并且能夠對國家機關及社會組織的環保工作起到有力地監督與補充作用。在肯定該項制度的進步意義與積極適用該項制度解決實際問題的同時，也應當注意到該項制度目前所存在的爭議與問題，并從賦予公民個人原告資格、設置審前程序、合理定位法官釋明權及規范調解程序適用等方面入手，不斷完善該項制度，以期待該項制度未來繼續在保障公眾參與、保護良好環境及實現司法正義等方面積極發揮功用。

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