新形勢下江蘇省地下水保護利用路徑探析

胡曉雨 蓋永偉 殷鵬

(江蘇省水資源服務中心，江蘇 南京 210003)

地下水是寶貴的隱藏資源，具有重要的資源屬性和生態功能，在保障城鄉供水、支持經濟社會發展和維系良好生態環境中具有重要作用[1]。2021年12月1日，《地下水管理條例》頒布施行，標志著我國地下水管理工作進入法制化階段[2]。對照“強富美高”現代化新江蘇建設目標和《地下水管理條例》新要求，江蘇省地下水保護利用工作面臨著新的機遇和挑戰。

1 地下水保護利用現狀

江蘇省地下水分為松散巖類孔隙水、喀斯特水和裂隙水三大類型[3]，其中孔隙水分布最為廣泛，面積占80%以上。全省多年平均地下水資源量為129.58億m3，2019—2021年年均地下水取水總量4.60億m3。近年來，江蘇省通過替代水源建設、地下水禁采壓采、取水總量和水位雙控、管理機制創新等系列措施，實現了地下水降落漏斗面積逐年縮小，地下水位持續回升。

1.1 實施地下水禁采限采

堅持因地制宜，分區分類推進地下水管控[4]。自20世紀90年代以來，江蘇省先后開展了5輪地下水超采區復核劃定工作，不斷優化控制地下水開采布局。2000年，江蘇省人民代表大會常務委員會出臺了《關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定》，在全國率先通過立法實行地下水禁采，2005年蘇錫常地區全面完成禁采任務。2015年，江蘇省人民政府批復了《江蘇省地下水壓采方案(2014—2020年)》，蘇中、蘇北地區持續推進封井壓采，累計完成封井8019眼，壓采地下水年開采量4.32億m3。

1.2 嚴格地下水取水總量控制

建立健全地下水取水許可、計劃用水管理、“四個一”管理等制度，先后出臺加強地下水資源管理和保護、地源熱泵系統取水許可管理、地下水封井等政策文件和技術規范。組織開展地下水取水井普查、地下水取水工程核查登記和整改提升、地下水取水井規范化建設。嚴格地下水取水審批，凡有替代水源的，一律不批準取用地下水。制定地下水年度取水計劃，并逐級分解下達到取水戶，實行地下水總量控制、計劃開采和目標考核。加強地下水取水計量監控，年取用地下水5萬m3以上的取水工程全部實現在線監控。

1.3 強化地下水水位控制

2013年江蘇省劃定了9個管理分區的地下水限采、禁采水位紅線[5]，2021年又劃定了151個基本單元的地下水水位控制指標，為地下水精細化管理提供了重要依據。按照分級負責的原則，推進建設省、市、縣地下水監測站網，累計建設地下水監測站1617眼，實現地下水基本監測站水位、水溫自動監測全覆蓋。推動建立地下水監測信息部門共享、會商機制，實時監控地下水位動態。建立地下水位監測預警機制，對地下水位超紅線、地下水位明顯下降等地區，采取通報、約談等方式及時督促地方采取治理措施。

1.4 推進地下水管理機制創新

突出地下水資源保護，利用經濟杠桿優化地下水資源配置，實行差別化的水資源費征收政策，促進地下水取水戶主動節水改水。積極推進地下水權改革，制定出臺了《關于加快推進水權改革工作的意見》《江蘇省水權交易管理辦法(試行)》，利用市場機制解決地下水的剛性需求問題。2020年宿遷市完成全國首單地下水取水權交易，2020—2022年全省累計完成70單地下水取水權交易，有效盤活了地下水取水指標“存量”。

2 存在問題

2.1 局部地區地下水“雙控”仍需加強

對照地下水資源剛性約束要求，江蘇省局部地區地下水取水總量仍需進一步壓減，極個別地區存在開采區域集中、開采層位集中、開采時間集中的“三集中”開采現象。個別地下水監測站水位存在波動。部分地區由于歷史上地下水長期超采，地面沉降、地裂縫等地質災害[6]經治理雖得到有效遏制，但還存在滯后效應。

2.2 地下水管理能力建設仍需提升

部分地區優質地下水仍用于一般工業生產，不符合“優水優用”的地下水配置原則。地下水非農用水戶基本實現計量全覆蓋，但在線計量率僅約40%，仍有較大提升空間。地下水取水工程規范化建設覆蓋率及水平有待提升。個別地區存在違規取用地下水的現象，執法力度有待加強。

2.3 地下水監測監控體系仍需優化

從面上看，地下水監測站網密度仍不平衡，部分地區站網密度偏低；從監測層位看，部分地區主采層位地下水監測站偏少，未實現垂向全覆蓋；從特殊類型區看，部分地下水超采區監測站密度仍顯不足。行業間、層級間地下水監測信息共享機制有待完善。對照智慧水利建設要求，地下水信息化管理建設水平仍有待提升。

2.4 地下水基礎研究及重要制度建設仍需深入

對照《地下水管理條例》新要求，地下水管理與保護的法規體系與管理制度有待進一步健全，相關技術規范體系需進一步完善，地下水可更新性研究、地下水應急儲備制度建設、地下工程建設疏干排水管理、超采區綜合治理等需要加快開展。

3 地下水保護利用對策措施

3.1 推進地下水超采綜合治理

3.1.1 全面加強替代水源建設

依托江水(南水)北調、江水東引等流域、區域水資源配置工程，實施地表水飲用水源工程、城鄉一體化區域供水工程，加快實現向區域供水、城鄉聯網供水發展。全面推廣循環用水、分質供水、污水處理回用、海水利用、雨水利用等節水新技術和非常規水源利用方法，多渠道落實替代水源，促進地下水壓采。

3.1.2 開展地下水超采綜合治理

統籌考慮地下水利用情況、地質環境條件等因素，定期開展地下水超采區以及禁采區、限采區復核劃定，建立地下水超采動態評估機制。在此基礎上，編制地下水超采綜合治理方案，明確治理目標、治理措施、保障措施等內容。在徐州市的豐縣、沛縣等超采相對突出地區，結合海綿城市建設采取攔蓄雨洪水、水土保持等措施實施地下水源涵養工程，增加地下水補給；在泗洪縣等含水層裸露區、連通區，加強地下水補給區保護；在蘇錫常等地面沉降典型區，開展地下水人工回灌研究及試點。

3.1.3 有序推進地下水壓采

按照先超采區后非超采區、先管網到達區后非到達區、先城區后非城區的原則，分階段分區域組織實施地下水壓采，壓采方式包括永久填埋、封存備用和調整為專用監測井等。對水質符合飲用水要求的，可作為應急水源井封存備用。具備完整成井資料、非串層取水等條件，且符合監測井布點要求的，可改建為專用監測井。除應急供水取水、無替代水源地區的居民生活用水等法定情形外，難以更新的地下水逐步實現禁采。

3.2 加強地下水儲備和應急備用管理

3.2.1 建立地下水儲備制度

地下水具有水質水量穩定、調節能力強等特點，是安全可靠的儲備水源。圍繞地下水儲備區劃定、評價、保護、監督管理等方面，開展地下水儲備制度研究。在調查分析地下水資源賦存特征、氣候狀況、儲備需求等基礎上，編制地下水儲備方案，劃定地下水儲備區，評估儲備量，確定儲備含水層及范圍，制定動用地下水儲備預案。針對不同類型區域，實施差異化地下水儲備策略[7]。

3.2.2 加強地下水應急備用管理

根據地下水水源條件和需要，在充分論證和科學選址的基礎上，選擇沿海、丘陵、地表飲用水源單一、應急能力不足等地區，建設地下水集中式應急水源地。建立健全地下水應急備用取水工程登記、建檔、管理、維護和監督制度，制定應急預案，明確啟用條件、啟用程序及供水對象。加強監測監控，強化供水設施維護保養，定期進行切換演練，并做好相關記錄，確保應急狀態隨啟隨用。

3.3 強化地下水資源節約集約利用

3.3.1 落實地下水資源剛性約束

統籌配置水資源，優先開發利用地表水和非常規水，嚴格控制開采地下水。嚴格落實地下水取水總量控制指標，制定地下水年度取水計劃，到2025年和2030年，江蘇省地下水取水總量分別控制在4.47億m3和3.62億m3以內。其中，省級預留控制指標不用于難以更新的地下水開采，不用于高污染、高耗水、高耗能項目等限制性條件下分配及使用。江蘇省地下水取水總量控制指標見表1。

表1 江蘇省地下水取水總量控制指標 單位：萬m3

嚴格落實地下水水位控制指標，全面實施地下水水位紅線控制。對超地下水管控指標的地區，暫停新增取用地下水。優化完善地下水取水工程布局，避免“三集中”取水。

3.3.2 推動地下水高效利用

嚴格地下水用途管制，優質地下水原則上用于生活飲用和制藥、釀酒等對水質有特殊要求的行業。加強節水型社會建設，強化節水技術、工藝和設備推廣，提高地下水用水效率。開展地熱水循環用水和梯級利用試點，推進疏干排水綜合利用[8]。探索地下咸水、微咸水治理利用，嚴格控制取水規模，保持咸水微咸水和下部優質水源的合理水頭，防治淡水咸化和海水入侵。在連云港、南通、鹽城等沿海咸水微咸水分布區，開展咸水微咸水用于工業空調、冷卻用水和海水養殖等試點。

3.3.3 推進地下水取水工程規范化管理

對地熱水井、礦泉水井、(微)咸水井等各類取水井、地下水源熱泵取水(回灌)井，以及勘探井、監測井開展登記造冊，全面厘清全省各類日常使用、應急備用、停用、報廢的地下水取水工程的數量、分布、取水量、工程信息、管理信息等情況，建立健全地下水取水工程臺賬和動態更新機制。按照“工程建設規范、取水行為規范、檔案臺賬規范；取水計量精準、監控傳輸精準；標志標識清晰”要求，加快推進地下水取水工程規范化建設。

3.4 健全地下水管理和保護機制

3.4.1 建立健全地下水監督管理制度

嚴格執行地下水取水許可審批制度，規范取水許可申請、審批、驗收、發證、延續、變更、注銷等全過程管理。加強地下工程建設管理，制定出臺礦產資源開采、地下工程建設疏干排水備案和取水許可制度。完善地下水水權交易制度，鼓勵采取轉讓、招標、拍賣、掛牌等合法方式購買取水權。完善鑿井管理制度，加強定孔、下管、止水、回填等重要工序監督檢查。完善封井管理制度，做到封井前有通知，封井中有規范，封井后有檔案。

3.4.2 完善地下水監測監控體系

統籌建設地下水位、水量、水質等監測站點，升級完善監測手段，建立全省統一的地下水動態監測站網，推進監測數據共享共用，加強監測要素動態分析與預警。圍繞“智慧水利”建設目標，建設完整、統一的江蘇省地下水管理保護信息系統，實現地下水取水工程、地下水監測站等清單化動態管理，實現地下水全要素“一張圖”動態展示功能，提升地下水管理的信息化、智能化、現代化水平。

3.4.3 強化地下水管理能力建設

制定出臺《江蘇省地下水管理條例》，建立健全地下水儲備、地下水源熱泵建設項目管理等重點制度和標準體系，開展地下水可更新性及循環演變規律、地下水超采區綜合治理成效評估、地下水合理水位控制等基礎研究。強化執法監督，嚴肅查處違法行為。適時推進地下水資源費改稅工作，合理確定地下水稅額調整幅度，充分發揮水資源費(稅)的價格杠桿作用。

4 結 語

近年來，江蘇省率先在全國實施地下水“雙控”制度，分區推進禁采限采，創新管理機制，地下水管理保護取得了顯著成效。隨著《地下水管理條例》的施行，地下水保護利用工作開啟了依法嚴管的新階段。本文在深入分析江蘇省地下水保護利用現狀問題的基礎上，提出了新形勢下地下水保護利用的工作路徑，包括地下水超采綜合治理、地下水儲備和應急備用管理、地下水資源節約集約利用、地下水管理和保護機制等，為江蘇省今后一個時期地下水保護利用工作提供參考。