寧德市生態補償政策實施效率研究

曾靜，張 靜，鄭健鋒，李夢薇

（寧德師范學院，福建 寧德 352100）

生態環境是人類賴以生存的基礎，生態保護補償制度作為生態文明制度的重要組成部分，擔負著落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。各省地相關部門在生態文明建設思想指導下，積極推進生態環境保護舉措的實施。早在2009年寧德已提出堅持生態立市，建設宜居生態環境為目標的環境保護和生態文明建設理念。寧德積極推進生態補償政策，2019年寧德市印發了《寧德市重點流域生態保護補償暫行辦法》，2021年修訂并出臺了《寧德市重點流域生態保護補償辦法》，修訂的原因主要是考慮到補償資金額度小、補償激勵效益不顯著等原因[1]。

1 文獻梳理

國際上生態補償通常被稱為生態系統服務付費（PES），強調通過經濟手段反映生態系統服務價值，最為著名的是Muradian的觀點：為激勵個人或集體在自然資源管理中，按照社會利益進行土地利用決策而實施的社會成員間的資源轉移。國內生態補償歷經20多年，在頂層設計、框架理論、實踐探索方面取得相當的成效：如2016年國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》要求到2020年，實現重點領域和重點區域的生態補償全覆蓋，初步建立多元化的生態補償機制；截止目前已經實施了包括退耕還林、退耕還濕、重點生態功能區轉移支付等生態補償政策，各省積極響應并進行了實踐探索，如甘肅重點加大貧困地區生態保護修復力度、河南省實施月度生態補償資金兌現、河北省引入生態補償獎勵制度等[2]。

生態補償效率測度是為了檢驗生態補償政策實施能否改善生態環境，有沒有實現政策設定目標。國外有關生態補償效率測度主要從成本和預算角度出發，生態補償政策設計的依據，是為了尋求低成本生態系統服務功能的提供者。國內生態效率測度研究起步相對較晚，但是方法呈現多樣性。目前學術界尚未形成生態補償效率測度的統一標準，學者們多是采用在既定目標約束下，構建數學模型和指標體系，測度區域生態補償效率，這種方法充分考慮了區域資源稟賦和經濟水平的差異化，但存在一定的個體主觀性，會使補償測度結果出現差異化。文章從設計生態補償政策實施測度指標體系入手，構建測度指標體系，檢驗寧德市生態補償實施效率測度，在評價區域生態補償效率的同時，豐富生態補償效率測度研究經驗，為寧德市生態補償機制的完善提供相關建議。

2 寧德市生態補償政策實施效率測度分析

2.1 數據來源和研究方法

本文以2017～2021年寧德市生態補償政策為樣本，測度生態補償政策實施的效率，為后續理論分析提供支撐。數據來源寧德市統計年鑒和市政協部門、市生態環境局、市財政局、市工業和信息化局、市農業農村局官方網站公布數據和生態補償政策實施過程涉及的答復函、問卷調查等。其中問卷調查主要針對主觀性較大的指標，咨詢專家意見（高校教授、相關部門生態部門工作人員等）設計了10個針對性問題，問卷對象包括當地居民、外來務工人員、游客等，年齡無限制。指標體系中僅少部分主觀性較強的指標，采用問卷調查方式，不會影響指標體系的客觀性和公正性。依據典型性、可獲得性和代表性原則，參考李秋萍（2015）[3]以頻度分析法篩選國內外環境工程評價指標，和生態補償效率測度指標研究文獻的方法，結合寧德生態經濟特點和生態補償實施情況，采用層次分析法、專家咨詢法，進一步精準化寧德資源補償效率測度指標體系。專家選取首先依據學科專業、從事研究或工作領域、相關研究方向等組建專家數據庫大概10～15人，在權重確定時按照“分層、分類、隨機”的形式選取7～9位專家予以賦值權重。

2.2 構建生態補償績效評價體系

文章在分析相關維度層指標的基礎上，構建系統全面的效率測度指標體系，探究寧德市生態補償實踐中存在的不足并提出優化建議。首先篩選數據建立寧德地區生態補償效率的維度層，然后根據每個維度層下的指標特征的評價，對各指標賦予可比性的權重，最后獲得寧德市生態補償效率測度指標體系。具體步驟為：首先，采取頻度分析法，篩選選擇使用頻度較高的指標，結合寧德地區生態補償效率測度的特征、基本要素等理論進行分析、比較、綜合，選擇重要性和針對性強的指標；其次，采用層次分析法，針對評價主體的重要性程度確定指標的取值范圍，通過相互配對兩兩比較，確定各個評價指標各自的權重，對每個維度層中的具體指標之間的關系進行充分調查了解，據此對評價結果的重要性構建判斷矩陣，以此類推分別在社會效率B1、經濟效率B2、生態效率B3、文化效率B4、在政治效率 B5五個維度層下構建指標 C1～C30判斷矩陣；再次，對數據做歸一化處理，消除數據之間單位不同的比較差異；計算獲得維度層指標中權重，其中維度層指標，計算出 B1～B5的權重如下所示，其它權重沿用該方法如上，然后對數據進行一致性檢驗，最后獲得帶權重的寧德市生態補償效率測度指標體系，見表1。

表1 帶權重的寧德市生態補償效率測度指標體系

3 寧德市生態補償綜合效率測度評價

依據寧德市生態補償綜合效率體系，分析寧德市生態補償2017～2021年相關數據，獲得其社會效率、經濟效率、生態效率、文化效率和政治效率五個維度層下的各個相關指標之間的聯系，具體測度結果如表2所示。

表2 寧德市生態補償效率測度結果

基于上述研究，得出結論：第一，從表2中看出，寧德市生態補償綜合效率沿時間軸總體呈上升趨勢，表明寧德近五年生態補償政策實施力度逐年增強且成效顯著，補償覆蓋面由單一目標補償擴至多目標補償，將流域補償、森林資源補償、采礦補償、環境污染治理相結合；補償資金來源逐步實現相關部門補償為主，社會補償參與的模式，提高了社會參與生態補償的積極性，并通過進一步完善流域水權交易制度、碳排放交易制度等，加快生態補償制度的完善。但從數據增速看，增長幅度不大，2020年以前的增速都不足10%，可以推論寧德市生態補償政策的實踐力度有待加強，部分環節需進一步優化提升。

第二，從分析維度來看，生態效率和經濟效率相對較高。根據表2中數據可以推論出，寧德市近些年生態補償政策實施的生態效益和經濟效益都呈現良好趨勢，即肯定了寧德生態補償政策實施的效果。從2018年起，寧德對水資源的補償開始重視，到加大各大產業的補償投入，尤其是填補補償政策實施前期對農林牧漁業的忽視。隨著寧德產業升級，補償政策的重點也轉移至對企業污染集合整治，充分考慮生態經濟，維護生態環境[4]。

第三，從分析維度看，文化和政治效率相對較低。從數據表現看，居民對生態補償政策實踐參與度和滿意度相對較低。社會效率指標可以評價區域內就業增長率、收入增長率、基礎設施增長率等，其數據受個體特征影響較小，相對穩定。雖然文化和政治效率指標表現不如其它指標，但也呈現上升趨勢，說明寧德市居民的生態環境意識也在不斷的加強。

由于寧德市經濟社會的異質性和數據指標獲取的主觀性，可能會使實證結論存在些許偏差，在處理數據時，要充分考慮數據的可靠性，采用標準化和歸一化降低個體特征對數據的影響，盡可能將維度指標客觀化，將誤差控制在可接受范圍內，后續研究將進一步改進指標體系，使評價結果更客觀和更具代表性。

4 寧德市生態補償實踐優化建議

4.1 構建穩定的專項生態補償制度

相關部門應當采用“自下而上”的模式獲取生態補償需求數據和信息溝通，從而制定針對性的補償政策。寧德市生態環境局應在區域經濟、生態、資源、民眾意愿等實際數據收集分析的基礎上，結合寧德市生態經濟目標，制定合理的生態補償政策。保障該政策的實施既能保護生態環境，又能促進經濟增長，提高社會公眾參與生態補償的實踐過程。

4.2 加大生態補償政策實踐過程中的監管力度

生態文明建設中相關部門監督為主，民眾監督補充的形式，可以有效確保實踐過程的合理性，降低尋租舞弊的可能性。2018年起生態補償界定范圍由單一轉向多元，中心由相關部門生態環境保護轉化成多主體參與的減污降排、污染治理。生態補償政策在未來仍然是生態文明建設的重要措施，其覆蓋范圍、核算精度將不斷提升。寧德市生態補償實踐效率測度呈現上升趨勢，但其效果有待提升，應充分發揮監督管理的效應，促進生態環境質量的顯著改善。

4.3 加大生態補償政策在農林牧副漁行業中的應用

寧德市近些年來大型工業企業逐步落地，全市經濟運行趨勢呈現“穩中有進、穩中提質”的特點，多項經濟指標在五年計劃中同比增長率突破新高，但仍然存在區域間不平衡，沿海山區經濟增長較慢，傳統漁、林業轉型緩慢等問題。相關部門應加強對區域資源異質性的分析，對農林牧副漁產業加大投入，在制定生態補償政策時，充分考慮政策的激勵性效應，提升短板，實現區域經濟協同發展[5]。

4.4 調動公眾參與生態補償實踐的積極性

從寧德市生態補償效率測度數據看，居民對生態補償政策的認知、參與生態環保意識、對生態環境滿意度等指標相對較低。早期的生態補償政策依據“誰污染、誰治理，誰破壞誰恢復”的原則，涉及的補償參與主體具有一定的限制性，沒有充分考慮社會公眾的參與度。環境保護離不開社會公眾的參與，所以應加強環境保護和生態補償政策的宣傳，引導公眾參與實踐過程，對生態補償政策進行監督和反饋。相關部門應借助互聯網、大數據等信息技術，構建信息平臺，為公眾參與生態補償政策實施監管和生態環境保護提供途徑，通過有獎舉報、有獎問答等形式，激勵公眾參與區域生態環境保護。