民事檢察支持起訴制度新探索

文/楊建鋒 王璐

民事訴訟是平等主體間的當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，人民法院查明事實(shí)、正確適用法律，依法審理和裁判民事爭議，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的過程。為使不敢訴、不能訴的弱勢群體也能夠通過訴訟獲得救濟(jì)，檢察實(shí)踐探索讓支持起訴制度煥發(fā)出生機(jī)。因此，討論完善民事檢察支持起訴制度具有現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，檢察機(jī)關(guān)主動將支持起訴作為推進(jìn)司法為民的一項(xiàng)重要舉措，在全國各地積極開展探索和試點(diǎn)。但與實(shí)務(wù)中如火如荼的形勢不相匹配的是，現(xiàn)行立法對支持起訴缺乏明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位亦存在爭議，支持起訴工作仍處于探索階段，需要通過理論引領(lǐng)實(shí)踐，完善該項(xiàng)制度，促進(jìn)公平正義。

比較法上的考察與我國民事檢察支持起訴現(xiàn)狀

從法系意識上考察，支持起訴制度來源于蘇聯(lián)的國家干預(yù)主義。通過對比國外相關(guān)法律規(guī)定，我們可以從中獲取有益經(jīng)驗(yàn)。

樣本一：俄羅斯從國家干預(yù)主義向公共利益保護(hù)的轉(zhuǎn)向。基于公有制這一前提，蘇聯(lián)推行的是國家干預(yù)主義法制理念，法律賦予檢察長在保護(hù)國家和人民利益時(shí)，隨時(shí)介入民事案件的權(quán)力。這一情況延續(xù)到俄羅斯則有所變化，檢察長提起民事訴訟案件的范圍受到了必要限制，主要被限定在公共利益保護(hù)與因客觀原因致使個(gè)人無法起訴的場合。同時(shí)，程序法上不允許檢察官干預(yù)法庭的審判，檢察結(jié)論只作為法官判決的參考資料。

樣本二：法國公共利益導(dǎo)向下的檢察機(jī)關(guān)廣泛介入。檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度起始于法國，因而被認(rèn)為是最具代表性的典范。在法國的訴訟體系中，檢察機(jī)關(guān)被視為最高法律秩序和道德的代表，負(fù)有維護(hù)國家和社會公共利益的義務(wù)，當(dāng)國家利益或者社會公共利益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)介入到訴訟中。并且，基于社會整體利益的保護(hù)，在婚姻家庭領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)也被賦予參與訴訟的權(quán)力?，F(xiàn)代法國民事訴訟法仍然賦予檢察機(jī)關(guān)以主當(dāng)事人的身份行使民事訴權(quán)，以及以從當(dāng)事人的身份參與民事訴訟的權(quán)力。

樣本三：德國私益處分原則下的檢察支持起訴式微。德國民事訴訟法中對檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事訴訟的案件類型進(jìn)行了明顯的縮限，僅以列舉的方式，在法律中明確規(guī)定，檢察官只對婚姻無效類案件、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動案件等享有起訴權(quán)。同時(shí)，列舉了檢察官在婚姻無效案件、禁治產(chǎn)案件等法定情形中除享有起訴權(quán)，亦享有參與訴訟的權(quán)力。德國檢察機(jī)關(guān)不僅在民事訴訟法中享有的權(quán)力明顯削弱，在涉及公共利益方面的民事訴權(quán)也被弱化，這部分權(quán)力一定程度上轉(zhuǎn)為由行政手段來進(jìn)行干預(yù)，如設(shè)置特定保護(hù)公益的機(jī)構(gòu)或者增加專門針對公益的律師來增強(qiáng)當(dāng)事人的訴訟能力。

我國民事檢察支持起訴的司法實(shí)踐情況。相較于域外，我國支持起訴相關(guān)立法規(guī)定顯得較為原則化。除了《民事訴訟法》第15條和第55條以外，缺少具體的配套規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍和方式的規(guī)定亦為空白。盡管如此，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)依然進(jìn)行了豐富的探索，并形成了一定的民事檢察支持起訴模式，對于構(gòu)建和完善我國民事檢察支持起訴制度具有啟發(fā)性。

2021年11月，最高人民檢察院發(fā)布了第三十一批指導(dǎo)性案例，一定程度反映出我國民事檢察支持起訴的模式和現(xiàn)狀。五件指導(dǎo)性案例的當(dāng)事人涉及智力殘疾人、老年人、進(jìn)城務(wù)工人員、受家暴婦女等特殊群體，普遍存在訴訟能力偏弱，不能或者不敢獨(dú)立提起訴訟維護(hù)其合法權(quán)益的問題。檢察機(jī)關(guān)對其支持起訴，有效維護(hù)了特殊群體的合法權(quán)益，彰顯了司法人文關(guān)懷。

民事檢察支持起訴在實(shí)踐發(fā)展中面臨的困境與障礙

一是支持起訴理論與價(jià)值功能的紛爭不止。關(guān)于支持起訴的理論紛爭由來已久，以學(xué)者為主的理論界研究主要關(guān)注支持起訴制度的理論基礎(chǔ)和正當(dāng)性問題，既有支持與否定的觀點(diǎn)激辯，也存在不同理論的選擇適用，關(guān)于支持起訴的理論基礎(chǔ)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。

多維度探索民事檢察支持起訴制度

二是支持起訴法律依據(jù)與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)供給不足?，F(xiàn)行民事訴訟法仍然欠缺對支持起訴的范圍、方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權(quán)利義務(wù)等問題進(jìn)行細(xì)化的規(guī)范。各地對于檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對象和案件范圍、介入和退出民事訴訟的時(shí)點(diǎn)、支持起訴的方式、檢察機(jī)關(guān)支持起訴文書的規(guī)范性、法院是否必須對檢察機(jī)關(guān)支持起訴予以回應(yīng)等問題均存在不同的認(rèn)識和做法，缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

三是支持起訴對象范圍的困惑與不確定性?？v觀我國現(xiàn)行法律，未曾對支持起訴對象做出過明確規(guī)定。實(shí)踐中，支持起訴對象的類型也超出第三十一批指導(dǎo)性案例中的五類弱勢群體范圍。正是因?yàn)槔碚摻绾蛯?shí)務(wù)界對支持起訴案件對象范圍的認(rèn)識并不統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)支持起訴標(biāo)準(zhǔn)參差、程序啟動恣意等問題，進(jìn)而招致對司法嚴(yán)謹(jǐn)性和公信力的質(zhì)疑。

四是支持起訴后續(xù)制度銜接與質(zhì)效保障不暢。支持起訴與訴訟監(jiān)督職能之間的關(guān)系，以及與執(zhí)行、上訴等其他制度之間的銜接問題尚未厘清，這也是目前制約支持起訴發(fā)展的原因之一。訴訟監(jiān)督是傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督職能。但是在支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)所處的角色是原告一方的支持者，與訴訟監(jiān)督中監(jiān)督者的功能定位截然不同。對于檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具有參與者和監(jiān)督者雙重身份是否可行，難免存在質(zhì)疑。除與訴訟監(jiān)督的關(guān)系問題，支持起訴還需要解決是否可以支持上訴，以及跟進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督等程序銜接問題。

民事檢察支持起訴制度的范式構(gòu)建與完善

一是基于平衡理念秉持的主要原則。第一，意思自治與有限介入。在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)支持弱勢當(dāng)事人提起訴訟應(yīng)當(dāng)兼顧意思自治原則和有限介入原則。檢察機(jī)關(guān)支持起訴須充分尊重弱勢群體真實(shí)意愿，同時(shí)為了避免破壞兩造平衡，在介入民事訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，將權(quán)力行使的邊界控制在合理的范圍。第二，支持起訴不應(yīng)局限于起訴階段。檢察機(jī)關(guān)支持起訴追求的核心目標(biāo)是幫助當(dāng)事人排除訴權(quán)阻礙，擺脫權(quán)利困境，最大限度地保障弱勢一方當(dāng)事人平等行使訴訟權(quán)利。因此，法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)全程參與訴訟的權(quán)力，包括調(diào)查收集證據(jù)和出庭支持起訴，并由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況自由裁量、決定參與的程度。

二是加快立法完善與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)。首先，應(yīng)當(dāng)盡快推動立法，從法律層面明確檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴主體的訴訟地位以及審判機(jī)關(guān)回應(yīng)支持起訴人意見的義務(wù)，否則支持起訴將流于形式和口號。其次，需要明確檢察機(jī)關(guān)支持起訴的標(biāo)準(zhǔn)和程序。合理界定檢察機(jī)關(guān)支持起訴對象的范圍，從“弱勢群體”和“特殊利益”雙重維度界定案件受理標(biāo)準(zhǔn)。最后，明確檢察機(jī)關(guān)在訴前階段和訴訟階段的權(quán)力義務(wù)和職權(quán)邊界，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“支持者”的作用。

三是支持起訴與裁判、審違與執(zhí)行監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。檢察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)能和保護(hù)權(quán)能。監(jiān)督權(quán)能指的是檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，而保護(hù)權(quán)能則包含支持起訴，即以檢察權(quán)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)平等。將訴訟監(jiān)督貫穿支持起訴的整個(gè)過程可以體現(xiàn)我國法律監(jiān)督制度的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能不但可以對當(dāng)事人的非法行為和司法腐敗起到一定的威懾作用，而且和支持起訴職能協(xié)調(diào)履行，可以有效維護(hù)司法權(quán)威和司法公正。

最后，從各國民事訴訟改革的發(fā)展方向上看，加強(qiáng)對貧困群體、消費(fèi)者、殘疾人等弱勢群體權(quán)利的保護(hù)成為共同的趨勢。支持起訴作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，必將迎來前所未有的蓬勃發(fā)展。