水環境審計工作的典型經驗*
——以南盤江流域（樂業段）水資源保護和管理情況審計項目為例

韓昊，崔婧

1.扶風縣審計局；2.南京審計大學

一、前言

水利部發布的2021年度《中國水資源公報》數據顯示，當年全國水資源總量為29638.2億立方米，全國用水總量為5920.2億立方米。我國雖然在水資源總量占有上排名靠前，但全國人均綜合用水量僅為419立方米，所以仍屬世界人均水資源貧乏的國家之一。水資源具有自然資源的公共屬性，但其非競爭性和非排他性在節水意識薄弱的社會環境下，用水主體只愿享受“用水”帶來的權利而不愿承擔“護水”的義務，最終只會導致“公地悲劇”。

在全球生態環境不斷惡化和我國水資源緊缺的背景下，我國部分省市曾在發展經濟的過程中，以“綠水青山”為代價采取“先污染，后治理”的粗放發展模式，將工業廢水和生活污水直排入河，造成水質下降甚至不達標的結果，最終留下了阻礙城鎮化高質量發展的隱患。因此，以政府審計機關為主導開展水環境審計保障“水安全”的重要意義愈發明顯。

二、文獻綜述

我國學術界和實務界在自然資源審計發展的過程中，已對政府審計、水環境審計等方面內容進行了較為廣泛、深入的探討：

一些學者認為水環境審計應以政府為主導：沈菊琴以太湖藍藻危機為例，在分析水環境責任審計理論時，認為水資源審計基于政府審計的權威性以及水域具有流域廣、公共性影響強等特點，應堅持以政府審計為主導；根據《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》，姜克軍、劉迎祥結合一系列資源審計項目的基本情況，歸納了審計署在開展資源審計工作中著眼宏觀、以制度為本、從資金入手的特點和做法，認為我國資源審計處于起步階段，仍需加強資源審計的理論研究，在審計過程中不斷創新審計方法，對行業專家的建議和工作成果可以作為審計證據加以利用。

一些學者也對我國水環境審計的研究現狀進行了總體的評述及展望：唐洋、牛佳麗、董峰通過選取多方面的水環境審計研究成果進行評述，指出我國水環境審計評價體系的不完善降低了水環境審計的規范性與可比性，提出要具體的水環境審計工作中加快制定審計的執行標準；洪宇、隋雪以18個省市開展用水安全重點審計的結果，分析認為水資源審計屬于“事后審計”，缺乏預警機制，建議建立資訊共享平臺完善信息結果披露制度，在節水政策和水域功能區保護方向上發展水環境審計；耿建新、李志堅通過整理審計署和地方審計機關發布審計公告的相關信息，認為未來在自然資源資產負債表編制不斷完善的趨勢下，預定標準和可計量事物的變化也會引起我國水資源審計的變化，并向更高層次發展。

三、水環境審計的內容

（一）水環境審計的概念

“水環境審計”作為自然資源環境審計重要的分支內容，其概念目前并沒有統一的定義。在當前資源環境審計定義的框架下，一般認為“水環境審計”以政府審計為主導，包括水環境保護和水污染防治兩個方面，國家審計機關依法對政府及相關主管部門和相關企業、事業單位，開展的與水環境有關的財政、財務收支及其相關管理活動的真實性、合法性和效益性，進行的審計監督、評價活動。

（二）水環境審計的目標

通過水環境審計，揭示各涉水部門和企事業單位重點項目建設、大額資金使用、水費收繳等方面存在的突出問題和風險隱患，對審計查出問題能及時有效整改，解決水資源保護和污染防治過程中遇到的矛盾與困難，以落實責任督促涉水部門和企事業單位健全內部控制制度，助推建立涉水領域預防腐敗的長效機制。

（三）水環境審計的范圍

1.貫徹執行黨和國家以及各級政府涉水方面方針政策及決策部署情況

主要檢查涉水部門和企事業單位貫徹落實《中華人民共和國水法》《污水處理費征收使用管理辦法》等涉水領域經濟方針政策及決策部署，以及推行“河長制”在水環境生態保護工作中，有關水資源保護制度在具體落實中存在的突出問題以及執行效果情況。

2.重大經濟事項的決策、執行和效果情況

2022年1-5月，全國水利建設全面提速。水利部副部長劉偉平在水利部舉行的水利基礎設施建設進展和成效新聞發布會上表示，截至2022年7月底，我國新開工重大水利工程25項，在建水利項目達3.18萬個，投資規模1.7萬億元。

在重點工程建設項目方面。重點關注建設項目時執行國家涉水行業指導性政策的正確性，建設項目決策流程、機制和招投標過程的合規性，以及已建成投用項目的效益性；在重大物資和服務采購方面。重點關注采購事項決策的可行性和采購過程的合規性；同時，著重取證領導干部及公職人員在水利項目建設、設備材料采購過程中，違規干預插手、以權謀私、利益輸送等線索和問題。

3.內部控制制度的制定和執行情況

在資金管理方面，關注涉水財政資金管理、使用、績效情況，以及是否以其他形式在涉水收費過程中截留水費以及公款私存、資金賬外循環等問題；在供水運營管理和水費收繳業務管理方面，注重核實運營數據的真實性，與財務數據的一致性；在信息化建設管理方面，關注供水企業和污水處理企業是否建立健全可靠的信息系統，以及是否存在重建設輕應用、利用率低等問題。

四、水環境審計的典型經驗

（一）堅持依法審計、全面履職盡責

我國現行憲法于1982年公布施行，其中共有七個法條直接涉及審計，使審計監督制度和審計機關的法律地位首次在憲法中得以明確。1994年《審計法》出臺后，《財政違法行為處罰處分條例》《審計法實施條例》等法律法規相繼發布，為審計事業在法制軌道上行穩致遠奠定了基礎。在涉水領域國家審計方面，為解決法律在協調資源分配使用和公眾利益訴求的矛盾，我國為此制定了《中華人民共和國水法》《城市供水條例》《取水許可制度實施辦法》等法律和規章制度，來確保水資源獲取、利用、保護和污染防治方面的行政措施能夠取得實效。

（二）確立了領導干部自然資源資產離任審計制度

自黨的十八大提出對領導干部實行自然資源資產離任審計以來，編制自然資源資產負債表成為一項新的研究課題，通過理論創新融合會計學專業里“資產負債表”的知識來豐富資源審計的審計方法，探索制定科學明確的具體指標，以核算賬戶的形式對被審計對象所在地域主要自然資源資產的存量及增減變化進行分類核算，使調查取證的數據更標準規范。2017年《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》發布后，標志著領導干部自然資源資產離任審計將作為一項新的審計制度由試點階段成為常態化的制度性安排，督促領導干部在任時能夠真抓實干履職盡責，擔負起自然資源資產管理和生態環境保護的相關責任。

（三）全面深化涉水領域國家審計的內容

1.全面推行“河長制”

2007年無錫太湖水域藍藻大量堆積、腐爛，造成了震驚全國的水源污染事件，為應對藍藻危機，無錫市委、市政府出臺有關河湖水質管理的考核辦法，要求無錫市黨政領導擔任轄區內河流的主要負責人，標志著“河長制”雛形的確立。2017年至2021年，河長制從推廣建立到效果的逐漸顯現，可以看到各地在河湖管理過程中都采取積極的舉措保障河湖環境的改善。2018年以來在河湖環境專項整治行動中成績顯著，通過審計要情、審計信息等方式對具有普遍性的問題和典型矛盾提出針對性審計建議，發揮審計在保障社會經濟可持續發展中的關鍵作用。

2.信息技術方法的運用

在計算機技術快速發展的趨勢下，大數據、人工智能等信息技術在審計工作中的應用日益重要。資源環境審計專業性較強，特別是水域具有分布分散，跨域流動等特點，同時水資源相關數據進行標準化處理后存在難以確權的困難。開展水資源審計時，依托地理信息系統優勢，運用arcgis、南方cass等軟件，結合遙感影像，通過GPS、GIS技術可以查核資料數據的準確性和可用性；運用大數據可以對內部數據和外部數據、業務數據進行深入分析，對提高審計質量效果十分顯著。

五、南盤江流域（樂業段）水資源保護和管理情況審計項目分析

（一）審計項目基本情況

根據樂業縣審計局公布的關于該項目審計報告內容來看，審計組依據《審計法》和《審計署關于加強資源環境審計工作的建議》依法開展審計，被審計單位以樂業縣財政局和生態環境局等涉水領域相關部門為主，同時延伸審計了部分鄉鎮政府，審計重點以水系環保資金的使用情況、河道生態治理以及“河長制”的落實情況為主。

（二）審計評價

通過審計調查，2017年-2019年凌云縣水文站對樂業縣轄區內一級水功能區— —紅水河黔桂緩沖區進行檢測，水質評價為Ⅱ類，2020年水質監測評價為Ⅲ類。審計組對被審計單位在清理整治江河湖庫“四亂”問題、“河長制”推進實施和生態環境綜合保護治理項目建設等方面采取措施，貫徹中央及自治區關于生態文明建設的決策部署情況和效果進行了評述。

（三）審計查出問題及建議

樂業縣政府在環境保護方面采取了積極措施，但審計仍發現了財務支付手續不齊全、網箱整治期間租賃業務未辦理政府采購手續以及專項資金未專款專用等問題，審計組對問題涉及部門提出嚴格執行國家相關法律法規、加強專項資金管理和使用和加強政府采購預算管理等針對性措施。

（四）項目分析

根據審計報告披露的信息可以看出，審計組對“河長制”推進實施情況有所關注，也重點審計了資金管理使用情況，但對資金使用的績效情況和污水處理費的征繳情況及其他涉水領域政策執行情況沒有披露。結合基層審計機關工作的現實狀況，一方面審計組成員少，在較短的時限內完成審計任務難以兼顧水環境審計的全部重點；另一方面，目前大多數審計人員缺乏專業背景，加之水環境審計制度尚不完善，審計人員在問題查處和定性階段仍面臨困難。

六、水環境審計的發展趨勢

（一）建立系統完整的水資源審計理論體系

自然資源審計作為新的審計類型，在發展過程中學習國外經驗取得了一些成果，但相關研究比較分散，總體的理論框架缺乏系統性，尤其是涉水領域審計方面的諸多問題還有待實踐的檢驗。因此，在研究型審計趨勢下開展自然資源環境審計，盡早搭建水環境審計的理論框架，明確其相關的概念及方向性的指導思想顯得尤為重要。在加快基本理論研究過程中，要重點探索設立水環境審計的審計標準，完善審計準則，規范審計人員的工作流程以防范審計風險，推動涉水領域國家審計事業的高質量發展。

（二）涉水領域國家審計未來的發展方向是績效審計

在深化財政體制改革的背景下，加強涉水領域專項資金的績效管理，首先要結合專項資金的分配用途、使用范圍及相關特點完善相應的管理辦法和資金績效評價細則，在資金使用的全過程實行規范化管理；其次，在資金全流程管理的績效評價方面，要關注資金分配、使用的合理性和有效性，評價資金使用結果的經濟效益和社會效益。在涉水領域國家審計中把涉水專項資金績效管理情況納入審計方案并組織實施，推進績效審計的制度化，可以加強涉水主管部門的責任意識，為提高專項資金使用效益提供保障，對水資源保護來說具有重大的現實意義。

（三）未來資源環境審計需要注重人才培養，加強隊伍建設

目前我國審計機關人員雖然在規模總量上已突破十萬人，但基層審計機關干部在年齡結構上老齡化明顯，在每年艱巨的審計項目計劃壓力下，審計力量依舊薄弱。打造高素質審計人才隊伍，是審計事業發展最根本的動力因素。資源環境審計在理論持續創新完善的趨勢下，對審計人員的實務工作將有方向性的指導，同時對審計人員自身素質也提出了更高的要求。國務院關于加強審計工作的意見中提出要積極推進審計職業化建設，通過與高校聯合培養和專項培訓等方式提升審計人員在資源審計方面的素養，以加強國家對涉水領域的審計監督。