探索新時代內部審計在風險挑戰中的應對策略

■溫利鋒

一、新時代內部審計溯源

1.內部審計的概念。

內部審計是指依據國家法律法規、行業規章制度，對主體單位的資金使用、經濟活動內部控制、風險管理、經濟責任履行情況等領域實施獨立審計監督，并提出評價、建議的獨立機構，以促進單位經營管理合規高效運行，進而完善內部治理，實現主體單位可持續發展。

2.內部審計的歷史沿革。

蘇區時期主要的內部審計機構有四類，分別為：（1）中國共產黨內部審計機構、國家郵政總局內部審計機構（1932 年7 月19 日的《中華蘇維埃共和國郵政總局通知（第二號）》要求閩贛兩省各級郵局將收支情況上報郵局審查統計）、合作社內部審計機構、軍隊內部審計機構（1930 年9 月，紅一方面軍印發的《紅軍士兵委員會章程》，規定士委會有審查軍隊經濟、監督軍隊給養的權力，1932 年2 月17 日，中華蘇維埃共和國中央革命軍事委員會頒發了《經理工作問題提案》，同時制定了《經濟公開條例》。《條例》分為賬目審查、賬目公布及賬簿單據保存三個部分）。

紅色蘇區內部審計制度的演變主要經歷了三個階段：自1922 年中國共產黨成立初至1931 年的財審分離型的財政（經濟）審查委員會階段，1932 年的財審合一型的財政人民委員部審計處階段和1933 年至1934 年發展為財審分離型的中央審計委員會階段。

除了在上述部門建立了內部審計機構外，在國民經濟部、國家機關中都設有內部審計機構，實施內部監督，成為政府審計的有效補充，并最終形成中央審計委員會為主體，部門單位內部審計為補充的審計制度體系。

內部審計機構和內部審計制度，在蘇區時期的革命斗爭中扮演著重要的角色，是蘇區黨政機關及企事業單位揭露問題和糾正官僚主義錯誤必不可少的組織和手段。在特殊背景下提高了有限財政資源的使用效率，為我國廉政審計的發展提供寶貴歷史經驗借鑒。

二、新時代內部審計面臨的風險挑戰

1.新時代內部審計面臨的風險。

在中華民族偉大復興的歷史重要時刻，我國恰逢“百年未有之大變局”，面對世界經濟動蕩、新冠疫情反復侵襲，我們應高度重視防范化解制約“兩個百年”奮斗目標實現進程的各類重大風險。

2019 年9 月3 日，習近平總書記在中共中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班秋季學期開班式講話中強調指出：“當前和今后一個時期，我國發展進入各種風險挑戰不斷積累甚至集中顯露的時期，面臨的重大斗爭不會少，而且越來越復雜。”2021 年12 月中央經濟工作會議強調:我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，在各領域進入新發展階段新形勢下，我國發展內外環境發生深刻變化，需要正確認識和把握防范化解重大風險，繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的方針，抓好風險處置工作。大數據時期，內部審計的難度增加，內部審計既要考慮應對綜合外部環境帶來的各類重大風險，還需要重視單位組織內部的制度缺陷、財務報錯、審計數據等風險因素。內部審計在探索實現全域內部審計中，也需要提升對風險管理的能力，在應對風險挑戰中發揮組織內部機構的獨特優勢和作用。

2.新時代內部審計面臨的挑戰。

（1）組織機構設置不健全。

①缺乏獨立性的內部審計機構。據2020 年A 市Q縣統計填報的322 個單位中，僅有3 個機關單位、1 個事業單位和1 個團體組織設有內部審計機構，其中的3個組織機構內部審計與財務會計合并運作管理，內部審計機構和其職能缺乏獨立性，此外，國有企業設有內審機構數為0 個。

②內部審計工作的獨立性得不到保障。企業的內部審計機構和制度是根據國有企業自身發展需求情況而量身定制，并由企業高層或董事會直接管理，內部審計與本組織機構的從屬關系決定著日常審計工作的開展容易受內部管理者或董事會的制約，缺乏實質上的獨立操控空間。

（2）內部審計制度不完善。

①內部審計的法律規章制度不健全，內審工作開展受制約。由于各企事業單位之間的內部審計規章制度差異性較大，當前我國企業之間在內部審計計劃、內審流程、審計質量管理、結果懲處運用等方面還未能形成統一規章制度，內部審計的審計質量受制約。

②現存的內審規范和管理體系不夠健全，獨立性監督職能受限。內部審計的法律地位決定著它與本單位的從屬關系，受單位內部直接領導和制約，審計監督的權限范圍局限于單位組織內部，內部審計的權限自由具有狹隘性。

③內審執行機制不健全。有些內審機構的審計人員業務能力水平高，但內部審計是由單位內部決策領導，如果存在內部控制、主體價值和主體目標導向的管理體系不健全，使得內部審計中發現了問題，卻不能夠按規范流程執行信息披露和上報，無法真正實現內部獨立性監督職能。

（3）專業專職內審人員缺乏。

①高素質復合型專業人員缺乏。一方面，目前審計工作人員的知識面局限于財務和會計領域的相關知識，而大數據信息化時代，對審計時效與數據信息化的操作提出了更高的要求，審計從業人員既需要懂得財務會計專業知識，還對法律法規、計算機掌握水平提出了更高的要求。在熟知法規的情況下，需要較好地運用信息化技術和大數據知識提升內部審計效率和質量。另一方面，內審機構中人員結構分布不均衡。（A 市Q縣為例）組織機構和企事業單位中，高素質、核心專業的審計人員占比較低，例如有內部審計職能的5 個機構中，獨立性設置內部審計機構的實為2 個，Q 縣內審人員（共41 名）中僅6 名為專職內部審計人員，大學本科14 人，中級職稱10 人，高級職稱4 人，無職稱19人，審計相關專業中會計類16 人，法律類1 人。

②秉公執法廉潔自律意識有待提高，高政治站位的審計人員緊缺。在內審隊伍中，不同程度地存在廉潔意識薄弱、執法不嚴問題和對審計發現的問題隱瞞不報等現象，內審工作成果的準確性及以成果為導向的研究效用難以得到保障，致使一些部門內部審計機構形同虛設，內審工作監督效用缺失。

③內審價值觀落后。部分業務人員和管理者對內審工作的價值認識不到位或者存在曲解，如管理者對審計責任界定不清、隱瞞回避內審監管，導致被審計單位存在問題難以被發現，或者內審監督因從屬關系致信息披露受影響。

④內部審計的現代化發展受制約。新時代的內部審計是以風險管理新模式為目標導向，內部審計作為內部經濟風險控制的重要組成部分，其內控風險的管理體制和制度構建跟不上國家審計發展這一大環境的步伐。內部審計的整個過程要以單位財務風險為導向，而若是單位財務的內控制度不完善，內部審計和內部風險控制就不能基于單位財務的全局管理進行風險評估，無法及時有效識別單位財務面臨的各類風險。利益責任主體缺乏風險管理意識，對風險管制重視不夠，相關風險管制的體制機制形同虛設，財務報錯風險不可避免，共同制約著內部審計工作的開展。

三、創新內部審計的應對策略

內部審計作為政府、企事業單位等主體內部設立的獨立部門，依據國家法律法規、行業規章制度，對主體單位的資金使用、經濟活動進行內部控制、風險管理，以及所屬單位主要負責人經濟責任履行情況等領域實施獨立、客觀的審計監督、評價和建議。

一方面具有獨特法律地位。國家審計具有憲法地位，《中華人民共和國憲法》第九十一條和第一百零九條分別規定，國務院設立審計機關和縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。

另一方面，它肩負著風險管控和審計監督的職能。在內部控制制度基礎上，內部審計對本單位或者本企業的運行管理就資產、負債和損益等方面開展審計并進行風險評估進而提供真實、準確的財務結果信息，為領導層決策和管控提供正確的參照導向和經濟管理查漏補缺。內審機構的審計監督對單位組織經濟活動進行審計監督，既為落實國家的方針、政策、財經法規服務，也為本部門、本單位的經營管理服務。獨立的內部審計機構扮演著雙重角色，代表本單位和國家深入有效地對組織內的貪污腐敗、財務作假、擠占挪用等違法違規問題和決策進行獨立、系統審查，揭露國家經濟運作中的制度、管理問題。

2021 年5 月6 日國務院常務會議通過的《中華人民共和國審計法（修正草案）》，新增了第六章關于內部審計中進一步細化了內部審計對象、內部審計機構管理、內部審計范圍等規定，倒逼組織需完善內部審計建設。《中華人民共和國審計法》第二十九條規定，依法屬于審計機關審計對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。

1.建立健全內審機制和體系。

（1）逐步完善和設置獨立的內部審計機構。針對基層企事業單位應設而未設置內審機構的主體單位，量身定制適合其自身發展的內部審計機構和制度，由企業高層或董事會直接管理，并多樣化配齊內審人員，如由審計機關外派總審計師的方式引入具備核心專業的審計人才，減少內部審計中存在的干擾因素，給予調配內部審計人員的獨立區。

（2）制定規范化內審制度標準。首先，以地域法規為遵循，探索統一的內審格式和有針對性的審計方向內容，統一制定出臺內審標準和并發布審計計劃，確實實現利益相關者的準確、完整、有效監督。其次，隨時實地抽查單位內部審計的實際情況，督促其對審計計劃的遵照執行情況，實現內部控制效果。將內部審計工作真正作為評價被審單位管理績效的重要依據，倒逼行業主體對內部審計工作的重視，并依據內部審計實際成果出具指導性意見和建議，進一步督促和引導被審計單位的健康發展。在審計計劃管理、審計業務開展等方面加強與國家審計的協作，避免審計工作重復、減少監管盲區，確保監管到位，擴大審計覆蓋面，在監督管理的過程中找到問題，發現痛點。通過加強國家審計與內部審計的互動，提高審計成效。

（3）不斷完善財務風險、經濟的內控制度，探索風險導向型的新型內部審計模式。內控制度是內部審計工作運行的基礎，為單位財務工作的開展提供風險預判功能，降低甚至避免單位財務經預判可能出現的風險，進而弱化風險程度。企事業單位財務內部需要不斷提高控制風險的意識，建立完善的重視風險管理機制，細化、明確各崗位的職責，確實有效評估和控制單位財務風險，制定發揮內控制度的作用。完善的單位財務內控制度能為單位的財務經營管理提供制度支撐，促進單位財務風險的全面評估，推動現代風險導向模式下的內部審計的開展。

（4）統一制定規范化的內部審計管理、技術要求。在國家審計的領導下，完善審計人員管理、審計資源整合等方面的制度和體系，將有效促進整個審計體系的合理、規范化發展。在推進國家審計和內部審計工作結合發展的過程應該頒布相關的法律制度和體系，針對審計的內容、程序方法等制定相關的規章制度，規范內部審計工作的質量，從而實現國家審計和內部審計協同發展。

2.加強審計隊伍建設，配齊配強內審工作人員。

（1）建立審計人才資源庫，實現審計人才資源共享。多樣化吸收高素質的核心專業審計人才充實內審人員隊伍，通過建立內審機構專業審計人員信息庫、成立審計專業人才協會等方式，加強審計系統工作人員的交流合作，給審計線內人員在業務專業技能方面提供互補學習平臺，為審計過程中合理調配和使用審計人才“智慧”提供基礎，實現人才資源優勢最大化。

（2）設置總審計師信息資源庫，由審計機關外派總審計師對其他單位內部審計機構進行專業監督和指導。并建立內部審計監督指導隊伍，探索將內部審計融入國家審計項目的具體實施過程，加快形成“上審下”及“審、幫、促”的內部審計管理體制，切實提高內部審計質量。國家審計應建立內部審計監督指導隊伍，定期對內部審計進行監督和指導，促進內部審計與國家審計的方向目標保持一致，同時確保內部審計在單位內部的管理地位和審計權威。

3.強化內部審計的監督和指導。

（1）不斷加強黨和國家審計對內部審計的領導，提升綜合審計認知。強化內部審計主體責任及風險意識，提升審計業務人員和管理者對內部審計工作的價值認知能力，通過學習“專題+宣講+自學”等形式，營造良好的內部審計環境。

（2）充分發揮審計“保駕護航”作用。審計監督是資產安全、經濟安全以及政策落實等方面的護航者。黨的十九屆四中全會將“完善黨和國家監督體系”列為重要內容并作出專門部署，十九屆六中全會指明了“完善黨和國家監督體系”的目標，任務更加明確，路徑更加清晰。要完善內部審計，國家審計更需要定位和思考各級審計機關、企事業單位、內部審計之間的關系，進而指導內審工作合法、合理開展，并加強其間的審計技術、經驗交流，通過數據整合、挖掘問題原因以促進被審計單位改正發展途徑，倒逼審計業務良好開展。

四、結束語

內部審計在國家審計這個大系統中共同發揮著“預防風險、揭示問題、抵御危機”的“免疫功能”效應和扮演著十分重要的角色。在當前重大風險挑戰下，為推動國家審計全局事業的科學發展，共同促進國家經濟、社會健康運行，更好的保障人民的根本利益，不但需要從優化審計資源配置等方面完善人員隊伍建設，健全內部審計制度和體系，更需要注重加強國家審計對內部審計的指導和監督。這樣，內部審計才能在新的歷史環境下適應大環境帶來的挑戰，從容應對內部審計工作本身所面臨的風險，體現其應有的法律地位和監督職能。