余干縣農(nóng)田水利工程管護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策淺析

劉呂剛，徐青蔚*，萬怡國，譚淋露

（1.江西省水利科學(xué)院，江西南昌 330029；2.江西省科學(xué)技術(shù)信息研究所，江西南昌 330046）

國家在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施上投入了大量建設(shè)資金，但建后由于缺乏專業(yè)的管理，導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施使用壽命明顯縮短[1-2]，為保障農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排，本文以江西省余干縣為例，對(duì)余干縣27 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場）的農(nóng)田水利工程管護(hù)情況進(jìn)行了調(diào)研，進(jìn)而分析其管護(hù)現(xiàn)狀，提出對(duì)策建議。

1 農(nóng)田水利工程基本情況

本文對(duì)余干縣農(nóng)田水利工程的建設(shè)及管理情況進(jìn)行了初步調(diào)研，調(diào)研工程類型包括水庫、提灌站、山塘、水陂、閘壩，主要渠道及其渠系建筑物。

1.1 灌區(qū)分布

余干縣共有7 座重點(diǎn)中型灌區(qū)、4 座一般中型灌區(qū)、其余均為小型灌區(qū)，蓄、引、提灌溉工程并存，2018年末耕地總面積7.99萬hm2，水田面積為6.70萬hm2。11個(gè)中型灌區(qū)除木溪灌區(qū)與大山灌區(qū)以水庫為主水源灌溉以外，其余灌區(qū)以提水灌溉為主。

1.2 水源工程

如表1、表2、表3 所示，根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果顯示：余干縣以提灌站、山塘、水庫三類水源工程為主，有效灌溉面積分別占余干縣耕地面積的59.17%、22.29%、21.68%（據(jù)當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T反饋，其中部分提灌站僅旱情時(shí)使用）；引水工程（水閘與水陂）與機(jī)井主要為補(bǔ)充水源，有效灌溉面積占余干縣耕地面積的1.76%與1.66%。余干縣的水源工程總計(jì)有效灌溉面積大于余干縣耕地面積，能夠滿足平常年份余干縣耕地灌溉要求。

表1 余干縣蓄水工程調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

表2 余干縣引水工程調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

表3 余干縣提水工程調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

1.3 渠系工程

如表4、表5 所示，余干縣境內(nèi)各類渠道共計(jì)9 193 條（其中中型灌區(qū)涉及7 626 條，小型灌區(qū)涉及1 567 條），總長達(dá)4 768.80 km（其中位于中型灌區(qū)3 096.07 km，位于小型灌區(qū)1 672.73 km），渠系建筑物11 809座，其中水閘1 630座，渡槽759座，倒虹吸14 座，涵洞6 583 座，跌水123 座，農(nóng)用橋2 120 座，計(jì)量設(shè)施3 座，其他577 座。本次調(diào)查到余干縣主要渠道共計(jì)1 061 條，總長11.39 km，主要渠系建筑物130座，其中水閘67座，渡槽18座，涵洞45座。

表4 余干縣渠道工程情況

表5 余干縣渠系建筑物情況

由所調(diào)查的農(nóng)田水利工程可見，余干縣逐步形成了縱橫交錯(cuò)的集防洪、灌溉、排澇、抗旱為一體的農(nóng)業(yè)灌溉網(wǎng)絡(luò)和水利工程體系，有效地提高了抗御水旱災(zāi)害的能力，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。

2 農(nóng)田水利工程管護(hù)情況

余干縣現(xiàn)有11個(gè)中型灌區(qū)，其中0.33萬～2.00萬hm2有7 座，0.07 萬～0.33 萬hm2有4 座。目前，除木溪、大山兩座灌區(qū)骨干工程明確由木溪水庫工程管理局和大山水庫工程管理局管理外，其余灌區(qū)均未確立管護(hù)機(jī)構(gòu)，具體情況如表6 所示。根據(jù)實(shí)際調(diào)查，木溪水庫與大山水庫管理局管理了相應(yīng)灌片的骨干工程，神嶺水庫與楓珠湖水庫管理局管理了相應(yīng)灌片的水源工程；小型水庫與部分較大提灌站，由相應(yīng)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理；其余農(nóng)田水利工程由相應(yīng)屬地村委進(jìn)行管理。

表6 農(nóng)田水利工程維養(yǎng)調(diào)查情況

木溪水庫管理局與大山水庫管理局工作人員均為13名均在40～50歲，年齡總體偏大，其中僅少部分具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)；經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財(cái)政撥款和上級(jí)補(bǔ)助，自流灌片沒有水費(fèi)收入，提灌灌片僅收取了電費(fèi)，無其他經(jīng)營性收入；根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查（見圖1），2個(gè)灌片的襯護(hù)率為40.72%，已襯護(hù)渠道維養(yǎng)較好，土渠淤積嚴(yán)重，部分渠系建筑物老化、破損嚴(yán)重。

圖1 木溪灌區(qū)木九渠道與分水閘（專管機(jī)構(gòu)管理）

各小型水庫由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站進(jìn)行管護(hù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)本級(jí)財(cái)政情況選擇性的管理了部分較大提灌站。鷺鷥港鄉(xiāng)與東塘鄉(xiāng)水管站工作人員為20 人左右，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員較少，為3 人左右。水庫及其主渠經(jīng)費(fèi)來源為上級(jí)財(cái)政發(fā)放，提灌站及其主渠經(jīng)費(fèi)來源為上級(jí)不定期撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌及用水戶所交電費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，水庫已按省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化要求運(yùn)行管理，均良性運(yùn)行中，其主要渠道襯護(hù)率低，但維養(yǎng)較好，偶有淤積，建筑物數(shù)量較少，偶爾存在淤積現(xiàn)象；提灌站有固定人員進(jìn)行維養(yǎng)，維養(yǎng)較好；根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查（見圖2），其主要渠道維養(yǎng)較好，偶有淤積，建筑物數(shù)量較少，偶爾存在淤積現(xiàn)象。

圖2 社庚鎮(zhèn)灣坊水庫及其干渠（屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理）

其余農(nóng)田水利工程均由村級(jí)管理，僅提灌站收取電費(fèi)，由于經(jīng)費(fèi)有限，村級(jí)僅能承擔(dān)部分清淤及小修類費(fèi)用，出現(xiàn)急需較大維修的狀況，由村級(jí)上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或水利局進(jìn)行維修。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查（見圖3），部分工程年久失修，設(shè)備老化嚴(yán)重，帶病運(yùn)行。

圖3 楓港鄉(xiāng)文塘提灌站泵房與干渠（屬地村委管理）

3 農(nóng)田水利工程管護(hù)現(xiàn)狀分析

3.1 基礎(chǔ)特色

3.1.1 各類農(nóng)田水利工程建設(shè)有序落實(shí)，有效地改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施

2017年以來，余干縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)4年累積投入資金19.38億元，完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積4.24萬hm2，占余干縣耕地面積的53.04%，建成了集中連片、田塊平整、排灌方便、道路通暢、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)木溪灌區(qū)、三塘河灌區(qū)、烏泥灌區(qū)、楓富聯(lián)圩灌區(qū)的節(jié)水配套改造項(xiàng)目已相繼施工中，待工程完成后能夠使現(xiàn)有的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到有效的改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得以提高，保障余干縣建為糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的重要供應(yīng)基地，為推動(dòng)余干縣實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1.2 大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉

2016 年余干縣聘請(qǐng)了江西農(nóng)大專家組精心編制了余干縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)整體規(guī)劃。余干縣通過核心區(qū)和示范區(qū)的示范引領(lǐng)以及輻射區(qū)的輻射帶動(dòng)，通過加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平，力爭與余干縣同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[3]。截至目前，余干縣現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)種植面積近0.33 萬hm2，其中余干縣大溪九寨坡現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、余干縣大溪九寨坡現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等多處現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園均建有節(jié)水灌溉措施。隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，噴灌、滴灌等先進(jìn)的節(jié)水灌溉新技術(shù)廣泛推廣，設(shè)施農(nóng)業(yè)用水管理普遍規(guī)范，農(nóng)業(yè)水利用效率高逐步提高。

3.1.3 探索了骨干工程管護(hù)的“鷺鷥港模式”與田間工程管護(hù)的“上曹村模式”

“鷺鷥港模式”與“上曹村模式”是余干縣在鷺鷥港鄉(xiāng)與三塘鄉(xiāng)上槽村實(shí)行的，通過組織專項(xiàng)農(nóng)田水利設(shè)施維修管護(hù)隊(duì)伍，收取相應(yīng)水費(fèi)，對(duì)范圍內(nèi)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施維養(yǎng)，以保障此范圍內(nèi)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行。

鷺鷥港鄉(xiāng)組織專項(xiàng)農(nóng)田水利設(shè)施維修管護(hù)隊(duì)伍，隊(duì)內(nèi)工作人員23人，其中80%為黨員，對(duì)全鄉(xiāng)骨干工程進(jìn)行管理。全鄉(xiāng)按2.33 元·hm-2繳納水費(fèi)，每年總收入約70萬元。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研，泵房內(nèi)干凈整潔，渠道淤積堵塞現(xiàn)象較少，渠系建筑物良性運(yùn)行，維養(yǎng)效果較好。

三塘鄉(xiāng)上曹村村委會(huì)向用水戶收取3.33 元·hm-2的水費(fèi)用于提灌站及其渠道的維修養(yǎng)護(hù)。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研，此部分費(fèi)用可保障農(nóng)田水利工程的正常運(yùn)行，除渠道上偶有雜草、淤泥淤積外，無較大問題。

3.2 存在的問題

3.2.1 未建立農(nóng)田管護(hù)長效機(jī)制

余干縣現(xiàn)有中小型灌區(qū)中，僅木溪灌區(qū)與大山灌區(qū)設(shè)有專職管護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)水庫及主要渠系建筑物進(jìn)行維護(hù)，其他灌區(qū)均未設(shè)專管機(jī)構(gòu)；試點(diǎn)區(qū)域也有用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)，但由于缺乏正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源，用水戶協(xié)會(huì)基本名存實(shí)亡，難以推廣至余干縣，特別是骨干工程無常態(tài)化資金注入，使得工程老化、年久失修，灌溉能力大大減弱。

田間工程按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，基本由受益村組及大戶進(jìn)行日常管護(hù)，但由于農(nóng)民群眾對(duì)工程的管護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，思想上不重視，一方面不愿投資田間工程進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，另一方面由于村級(jí)管理落后，致使以前修建的大部分農(nóng)渠長期處于無人管護(hù)的狀況，渠道破壞嚴(yán)重，部分已無法使用。

3.2.2 無持續(xù)的管理經(jīng)費(fèi)來源

余干縣于2019 年4 月28 日正式脫貧“摘帽”，退出貧困縣序列，但目前仍需鞏固發(fā)展脫貧成果，財(cái)政基礎(chǔ)相對(duì)較弱；且該縣部分地區(qū)水費(fèi)收取率低，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施維養(yǎng)成本難以保障。

4 座中型水庫管理局均為管護(hù)水庫而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，財(cái)政撥款以滿足人員工資、水庫的運(yùn)行維養(yǎng)為主，灌區(qū)的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)偏少，因此水庫管理所兼管的灌區(qū)均存在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象，每年的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)較少。

以水庫、提灌站等為水源的小型灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委財(cái)政經(jīng)費(fèi)，每年出資維養(yǎng)費(fèi)用較少，基本依靠縣財(cái)政資金偶爾補(bǔ)助進(jìn)行維養(yǎng)?，F(xiàn)狀的運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用遠(yuǎn)不能滿足灌區(qū)正常運(yùn)行要求。

3.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理崗位人員匱乏，人少事多

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)田管護(hù)基層主管單位，工作任務(wù)較多且雜，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理人員實(shí)際在崗人員僅有1～2人，例如三塘鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦水利管理崗在編4人，實(shí)際只有1 人在負(fù)責(zé)水利相關(guān)工作，除履行防汛抗旱外，還要履行當(dāng)?shù)厮Y源管理、河源管理、水利工程建設(shè)等職責(zé)。按水利部、財(cái)政部2004年《水利工程管理單位定崗位標(biāo)準(zhǔn)》（試點(diǎn)）大中型灌區(qū)工程定員級(jí)別和崗位定員標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)大于10人，重點(diǎn)中型灌區(qū)約為20人，各中型灌區(qū)管護(hù)人員在專業(yè)、數(shù)量上難以達(dá)到良性管護(hù)的要求。

以水庫、提灌站等為水源的小型灌區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)，目前只有每座小（1）型水庫配備1名專門的管理人員，且管理人員主要負(fù)責(zé)水庫的正常運(yùn)行及放水管理；?。?）型水庫與提灌站無專門管理人員；相應(yīng)骨干渠道由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站統(tǒng)籌管理，村委會(huì)進(jìn)行維養(yǎng)，無專門的管護(hù)人員，這些工程的管護(hù)人員在專業(yè)、數(shù)量上難以達(dá)到良性管護(hù)的要求。

4 農(nóng)田水利工程管護(hù)方式建議

為保障農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行，根據(jù)余干縣農(nóng)田水利工程管護(hù)的基礎(chǔ)條件和存在問題，提出以下3個(gè)建議。

4.1 落實(shí)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)職能

除木溪灌區(qū)、大山灌區(qū)外，其他均灌區(qū)均未建立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，現(xiàn)狀管護(hù)模式較為粗放，為落實(shí)管護(hù)職能，采取以下2個(gè)措施。1）政府購買服務(wù)的方式確定管護(hù)機(jī)構(gòu)。余干縣農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)統(tǒng)一招標(biāo)，落實(shí)專業(yè)化機(jī)構(gòu)開展余干縣的管護(hù)工作，由專業(yè)化隊(duì)伍落實(shí)承包耕地范圍內(nèi)從水源工程至田間的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。2）建立考核機(jī)制。制訂《農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)》和績效考核辦法，根據(jù)耕種需要分季度對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。

4.2 統(tǒng)籌做好資金籌措工作

借助農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革契機(jī)，從3 個(gè)方面做好資金統(tǒng)籌工作。1）積極鼓勵(lì)用水戶繳納農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)。水利工程供水具有商品屬性，按《水法》要求，用水戶應(yīng)當(dāng)繳納水費(fèi)，結(jié)合國家提出的“總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的要求，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用水戶繳納水費(fèi)。2）分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)工作。按農(nóng)田耕種類型，分散戶耕種和大戶耕種，實(shí)行散戶暫時(shí)不繳納水費(fèi)，大戶根據(jù)測(cè)算的水價(jià)、種植的作物種類等，適當(dāng)繳納水費(fèi)。3）實(shí)行政府精準(zhǔn)補(bǔ)貼。根據(jù)核算的供水運(yùn)維成本和收取的水費(fèi)差額，由政府統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼。

4.3 規(guī)范農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

近20年來，由于國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等惠農(nóng)政策等各種原因，大山灌區(qū)、木溪灌區(qū)等自流灌區(qū)，灌區(qū)內(nèi)用水戶一直未繳納水費(fèi)；提灌型灌區(qū)，當(dāng)?shù)赜盟畱魞H繳納了提灌電費(fèi)，未收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，折合2.00～2.67元·hm-2?，F(xiàn)狀農(nóng)田水利設(shè)施維養(yǎng)主要由財(cái)政撥款，各小微灌片主要由所屬村委負(fù)責(zé)維養(yǎng)，現(xiàn)有的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和管護(hù)模式不能完全滿足農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行，后期還需要開展以下3方面的工作。1）測(cè)算供水成本水價(jià)?，F(xiàn)有的維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足農(nóng)田水利設(shè)施的良性運(yùn)行，需根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)水平和新的管理要求，測(cè)算農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)際運(yùn)行的維養(yǎng)成本，合理確定水價(jià)。2）制定經(jīng)濟(jì)作物水費(fèi)收取、使用等管理辦法。為保障農(nóng)田水利設(shè)施維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，在不改變現(xiàn)有收費(fèi)模式情況下，針對(duì)附加值較高的經(jīng)濟(jì)作物收取水費(fèi)，制定管理辦法，規(guī)范資金使用，確保水費(fèi)資金能用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施維養(yǎng)。3）落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。在總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，為保障農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行，根據(jù)測(cè)算水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際運(yùn)行之間的差距，合理制定精準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金。

5 結(jié)語

2016 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號(hào)），其中提出用10 年左右的時(shí)間在全國范圍內(nèi)落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，圍繞國家的水安全、糧食安全，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價(jià)的杠桿作用開展改革工作[4]。經(jīng)江西省改革部門聯(lián)席會(huì)議審議選定，2021 年余干縣被列為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革第四批整體推進(jìn)縣。余干縣應(yīng)借助此次契機(jī)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，落實(shí)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)職能，統(tǒng)籌做好資金籌措工作，規(guī)范農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制等工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程長效良性運(yùn)行。