青島市海洋能源產業補貼法律問題研究

王夢科,張子樂,孟宇

(中國石油大學(華東)文法學院 青島 266580)

0 引言

隨著全球經濟的發展,能源消費水平不斷提高,供需不平衡愈加嚴重,各國在合理利用化石能源的基礎上積極開發利用新能源。目前,“十四五”規劃和2035年遠景目標提出加快推動綠色低碳發展,能源供應側的低碳轉型成為“雙碳”目標實現的關鍵一環。我國作為擁有豐富海洋資源的國家,海洋能源的有效利用成為必然趨勢。但海洋能源前期投資成本高、技術要求高、收益周期長的特征使得其發展過程多依賴于國家行為。現在面臨海洋能源產業支撐力不足、可再生能源統籌能力有待提高、開發利用多元化水平低等挑戰。政府的職能伴隨著國家的發展而不斷變化,補貼作為財政政策與產業政策的重要構成部分,成為推動經濟結構調整的主要力量之一[1],無疑也是新興產業發展的重要依托力量。

誠然,新興行業的發展伴隨著各類問題的產生,海洋能源產業關于補貼制度的適用并不能照搬傳統能源產業補貼制度,制度之治是推進國家體系治理能力現代化的核心要義[2]。補貼作為實現經濟、社會和環境目標三維協調的重要手段,其對海洋能源的發展具有不可或缺的推動作用。海洋能源作為可持續能源供給的重要內容,也是實現國家安全和經濟發展的前提和保障。

1 海洋能源產業補貼的基礎問題

在“雙碳”目標下,積極推動能源供給側的低碳轉型是能源治理的重要內容,其中補貼作為典型的政府激勵措施起到了積極的助推作用。這種有針對性的補貼有助于推進海洋能源產業結構優化升級,促進能源供給側改革以有效應對全球氣候變化的要求[3]。理論界對于海洋能源產業補貼沒有明確的定義,綜合考量補貼制度的理論基礎和現實需要,將海洋能源產業補貼界定為政府對以海洋能源產業為基礎,海洋能源開發、海洋能源裝備制造以及海洋能源技術研發等產業集群相關領域的實體或者個人進行的經濟激勵措施。

1.1 海洋能源產業補貼的功能定位

海洋能源產業補貼是堅持市場在海洋能源產業發展的資源配置中起決定作用的基礎上對市場配置資源的補充,有助于填補因市場弊端導致的產業發展亂象,引導海洋能源產業發展與地區經濟發展規劃和人民群眾的根本利益相契合,最終促進經濟社會整體水平的提升,具體來說主要體現在以下兩個方面。

(1)海洋能源產業補貼促進資源的優化配置。海洋能源產業的發展最終要依靠市場發揮主導作用,政府補貼制度的實施有助于優化資源配置,避免市場失靈,從而實現經濟目標。從產業整體來看,海洋能源產業的發展需要比較完整的產業鏈支撐,需要各個環節產業基礎的構建,但市場的逐利性決定了資源易傾向于利潤較高的環節,而導致產業結構的不均衡。海洋能源產業補貼有助于促進更多的企業參與到產業基礎較為薄弱的環節,均衡海洋能源產業各環節發展。從產業重點來看,海洋能源技術研發、高端海洋能源開發裝備制造對資金、政策等要素依賴性大,都需要政府的重點扶持[4],海洋能源產業補貼可以促進部分產業資源向重點產業領域傾斜。

(2)海洋能源產業補貼引導產業發展方向。政府對海洋能源產業的補貼能夠發揮積極的引導和激勵作用,保證海洋能源產業的發展與地區經濟發展戰略相吻合,更好地促進海洋能源產業的發展。在經濟全球化的大背景下,海洋經濟成為經濟發展最活躍的因素之一,許多沿海城市憑借其地理位置等優勢把發展海洋經濟作為地區發展的重點。為此,各地區紛紛出臺各項政策吸引相關產業、人才及資本流入,促進當地海洋能源產業發展。與此同時,政府利用補貼等政策合理引導本地落后的產業經濟及時轉型升級,向海洋能源產業方向發展,在這其中政府補貼發揮了重要作用。

1.2 海洋能源產業補貼的基本分類

不同種類的補貼在海洋能源產業發展中所發揮的作用不同,且不同的產業發展環節所適用的產業補貼種類也不同。以青島市為研究樣本考察當前海洋能源產業補貼現狀,從形式上來看主要有給付型補貼和減免型補貼兩種,主要集中于海洋產業裝備制造、海洋能源產業科技創新、海洋能源產業人才引進、海洋領軍企業建設、海洋漁業發展等方面。

1.2.1 給付型補貼

給付型補貼是指以貨幣方式直接發放給海洋能源產業補貼受益人的一種補貼方式,給付型補貼體現的是政府對于相關市場主體的激勵和引導作用,因其方便快捷且極易發揮鼓勵和引導相關市場主體的作用被廣泛應用于海洋能源產業補貼的各個方面。為鼓勵船舶海工企業爭取高端產品訂單,提升關鍵核心配套設備的設計制造能力,青島市對新建造的深海油氣開發裝備及其核心工藝裝置、高技術船舶,單個項目最高獎勵1 000萬元,對裝備和海洋探測、觀測、監測裝備的關鍵核心配套設備新建項目,最高可補助1 000萬元。為培育壯大一批海洋龍頭領軍企業,提升海洋企業的整體質量和水平,青島市凡是年海洋營業收入1億元以上的涉海企業3年內實現海洋營收倍增的,將給予企業經營者獎勵,獎勵額度為海洋營業收入產生的年實際地方貢獻最高增長額度的20%,同時也有助于激發海洋企業家干事創業熱情,提升企業發展的活力。

1.2.2 減免型補貼

減免型補貼是指以非貨幣的方式,通過減免稅費、低息貸款、價格優惠等方式對海洋能源產業進行補貼。減免型補貼更多地體現了政府對于相關市場主體的扶持和幫助。通過減免性補貼的方式,一方面實現對規模較小的產業或市場主體的扶持;另一方面還體現在彌補因自然災害和政策限制所導致的損失。例如,我國當前大部分地區對于海上風電建設項目采取稅收優惠政策,以鼓勵各類產業主體積極參與海洋能源產業項目的投資建設,促進海洋能源產業更好的發展。青島市積極出臺各項企業稅收減免政策,對企業從事遠洋捕撈、海水養殖、符合條件的海水淡化和海洋能發電項目的所得,免征、減征所得稅。對捕撈養殖漁船免征車船稅。對經認定屬于高新技術企業的海洋產業企業,減按15%稅率征收企業所得稅,彌補虧損年限延長為10年。對海洋企業發生的研發費用,符合相關條件的享受研發費用按75%比例稅前加計扣除政策;形成無形資產的,按規定依照無形資產成本的175%在稅前攤銷。對符合增值稅期末留抵退稅條件的海洋產業相關企業,對其增量留抵稅額予以退稅。

2 青島市海洋能源產業補貼的實踐

構建具有國際競爭力的海洋能源產業是青島市推動經濟社會穩步發展的重要著力點,加快推進海洋能源發電產業的優化和升級,促進海洋能源裝備制造業的產業鏈現代化建設和助力海洋能源科技研發均是青島市支持海洋能源產業發展的具體體現。

2.1 青島市海洋能源產業發展現狀

近年來,青島市大力推進構建具有國際競爭力的現代產業體系,把發展壯大新興產業和建設戰略性新興產業基地作為發展的關鍵點。在此背景之下,以海洋能產業、海上風電產業、海上光伏產業為代表的海洋能源產業成為青島市現階段的發展重點。根據《青島市支持海洋經濟高質量發展15條政策》顯示,目前青島市有20個海洋及相關產業門類行業布局,其中有6個行業產值超過千億元,有8個行業產值超過百億元[5]。青島市海洋能源產業已經成為帶動城市發展的重要驅動力。

2.1.1 海洋能源發電產業

鑒于海上風能資源的豐富性和現代技術的先進性,海上風電產業日益走入人們的視野之中。相較于陸上風力發電,海上風力發電占地面積和噪聲均不會對周圍的環境與居民產生較大的影響,具備可持續發展的條件。目前,青島盤古智能制造股份有限公司生產的海上風機集中潤滑系統在國內細分市場占有率已達40%,華瑞豐累計裝機5萬臺風電機組,在國內市場的占有率達50%。

2021年年底,青島市人民政府辦公廳發布《青島市“十四五”能源發展規劃》提出應優化能源結構,在2025年之前實現啟動百萬千瓦級海上風電場建設,規劃打造千億級海上風電產業集群。并且以海上風電的開發建設為突破口,促進大型風電整機裝備制造產業的發展,構建海上風電全產業鏈一體化發展模式,加快打造海上風電母港。在此背景之下可見未來青島市海上風電產業的發展環境良好,大力發展海上風電產業勢在必行。

2.1.2 海洋能源裝備制造業

海洋能源裝備制造業是我國戰略性新興產業和高科技裝備制造業的重點發展領域,青島市目前已經形成比較完備的海洋能源裝備制造產業體系,涵蓋風電箱變、變槳系統、風電場運營等產業環節,逐步向世界級海洋能源裝備制造產業基地邁進。近年間,青島市重視發展海洋能源工程裝備和儀器裝備,在裝備制造業方面實現轉型升級,大力提高開發海洋能源配套基礎設施的總裝能力,在關鍵技術設備方面實現突破發展,進一步夯實海洋能源儀器裝備產業基礎。

此外,為建設海洋能源裝備制造千億級產業集群,青島市不斷完善海洋能源裝備制造業的產業鏈,實施相關前沿技術和關鍵技術的突破。2021年年底統計數據顯示,山東省現有海洋能源裝備制造企業超3 000家,其中青島市超過600家,海洋能源裝備制造業企業數量位居全省第一。位于西海岸新區的德楓丹機械有限公司一直著力于研究海洋能源產業發展中所需的軸承設備,迎合大型兆瓦級渦輪機等裝備制造業的發展趨勢,加快對企業自身技術與設備的轉型升級,為青島市海洋能源裝備制造業的發展添磚加瓦。

2.1.3 其他海洋能源產業

除海上風電產業之外,青島市正積極探索發展海上光伏產業、海洋生物質能產業、波浪能和潮流能產業,致力于推進海洋能源協同立體發展。在海上光伏產業方面,青島市研究布局光伏發電,科學有序地發展集中式光伏,助力建設風光儲多能互補等“光伏+”項目示范。在海洋生物質能方面,中國科學院青島生物能源與過程研究所以青島市海洋特色為出發點,以海洋植物海藻為研究對象,組建微藻能源全技術鏈研發隊伍,將微藻充分靈活應用于能源產品之中。與此同時,青島能源所成立青島中科藍智生物科技發展有限公司,將研究成果轉化為產品進行商業化銷售。

2.2 青島市海洋能源產業補貼的指導依據

海洋能源作為新能源的代表,其發展起步較晚。在很長一段時間內油氣資源依舊占據青島市能源市場的核心地位,海洋能源產業技術未實現實質性進步,其產業發展在很大程度上受到抑制。與之相對應,在法律層面青島市目前沒有出臺以海洋能源產業補貼為主要規制對象的地方性法規,并且在政策層面尚未出臺針對海洋能源產業發展的專項補貼條文,其對于海洋能源的補貼散見于政策文件之中。近幾年,青島市在能源領域逐漸重視對海洋能源的技術研發與應用,開始頒布促進可再生能源發展的政策文件,努力構建以海洋能源為地方特色的可再生能源體系。

2.2.1 專門性補貼政策

青島市對于發展海洋能源的專門性產業補貼政策較少,大多涵蓋于可再生能源的補貼政策之中。2019年青島市政府辦公廳發布《支持“藍色藥庫”開發計劃的實施意見》,該政策表明青島市政府支持海洋創新藥物和功能制品研發的積極態度,明確提出給予支持研發費用的補貼標準和補貼數額[6]。2022年年初,青島市政府辦公廳印發《青島市支持海洋經濟高質量發展15條政策》,這是青島市出臺的第一部精準支持海洋經濟發展的綜合性產業政策,其明確提到了要促進海洋新興產業突破發展。該政策條文內容明確了對四大類海洋產業的補貼細則,并且文件根據不同海洋產業的發展情況標明了具體的補貼數值,可見青島市對于海洋產業的發展十分重視,同時也填補了青島市海洋能源產業補貼的政策空白。

2.2.2 綜合性補貼政策

青島市對于海洋能源的綜合性補貼政策呈現碎片化的特點。根據青島市財政局官方網站顯示,2012年青島市成功獲得4.09億元的可再生能源應用示范中央財政補助資金。2021年年底,青島市政府辦公廳公布的《青島市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出要培育發展新能源、新材料、現代海洋等新興產業,打造國家重要的戰略性新興產業基地,在宏觀層面青島市開始重點關注海洋能源產業補貼。《青島市氫能產業發展規劃(2020—2030)》表明,青島市應結合地區特色,充分運用海洋優勢開發海上風電制氫、潮汐能制氫和波浪能制氫,拓寬海洋能源發展思路,更新可再生能源開發利用的技術與模式[7]。但上述規劃僅在大方向上明確了發展海洋能源的目標,并未對海洋能源的發展出臺具體的補貼細則。

此外,放眼山東省內對于新能源產業的綜合性補貼政策,2013年山東省物價局發布《關于運用價格政策促進可再生能源和節能環保發電項目健康發展的通知》,其中提到支持可再生能源產業的創新發展,給予及時的電價補貼。2018年山東省人民政府發布《山東省新能源產業發展規劃(2018—2028年)》中對海洋能等前沿性產業持大力支持的態度,并且提出要完善財稅和價格體系,積極拓寬融資渠道等相應的配套保障措施。與此同時,鼓勵國有資本、民營資本等各類社會資本積極投資新能源產業項目,增強中小企業的融資能力。2022年山東省政府辦公廳印發的《2022年“穩中求進”高質量發展政策清單(第二批)》中提出探索開展海域分層立體使用管理試點工作,支持海上風電、海上光伏、海洋牧場等重點項目。

3 青島市海洋能源產業補貼的現實問題

“十四五”提出要將青島建設成全球海洋中心城市,青島市隨即出臺了相關海洋新能源產業發展規劃,力求充分發揮資源、科技等方面的優勢,大力培育海洋能源產業。青島海洋能源產業在基礎研究、技術開發水平、工程樣機示范、獨立海島供電、裝備測試場建設等方面已居國內前列。然而,青島市海洋能源產業補貼規范的實施效果并未呈現理想狀態,存在“騙補”情形,相關海洋能源產業補貼項目難以落地,海洋能源研發的實際轉化率較低。在有效梳理青島市海洋能源產業現狀的基礎之上,深入討論其補貼現實問題所在,進而為探究青島市海洋能源產業補貼制度的路徑完善奠定基礎。

3.1 宏觀層面:海洋能源法律體系不完善

海洋能源作為新興能源產業,因其可再生性的特征在政策體系上可參照可再生能源補貼的相關內容。海洋能源產業補貼的特殊規定加之可再生能源的內容,使其政策體系較為龐雜,制定主體眾多,效力不等,散見于法律、部門規章、地方政府規章和規范性文件中。《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國節約能源法》(以下簡稱《節約能源法》)、《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)以及《中華人民共和國循環經濟促進法》(以下簡稱《循環經濟促進法》)是目前我國海洋能源產業開發和利用的基本法。其中《可再生能源法》第五章和第六章規定了能源價格管理、經濟激勵與監督措施,其自2005年頒布實施以來對我國能源市場結構調整以及能耗排放方面都起到了積極作用。同時,海洋能源的發展還依賴于國家戰略規劃,《海洋可再生能源發展“十三五”規劃》《海洋可再生能源發展綱要(2013—2016年)》以及各省有關海洋經濟發展“十四五”規劃等均提出相關補貼措施促進海洋能源產業的多元化、高質量發展。結合上述對于我國現行的海洋能源補貼法律規范、規范性文件以及規劃,我國海洋能源立法體系尚不完善,同時可再生能源也未形成一個完整的法律體系。

3.1.1 海洋能源法律體系呈現碎片化

我國海洋能源的法律規范多來源于可再生能源立法體系,其中規范性文件較多,且效力較低。目前,我國海洋能源補貼所參考的能源綜合類法律規范僅為《可再生能源法》《節約能源法》《預算法》《循環經濟促進法》為節能管理類法律規范,部門規章層級的僅有《海洋可再生能源資金項目實施管理細則(暫行)》,其他則為散見于各個層級部門的規范性文件。青島市的海洋能源補貼沒有專門的行政法規和地方性法規可以參考適用。與此同時,這類規范性文件并未針對海洋能源補貼作出準確規定,內容多為原則性規范且效力層級較低。誠然,在海洋能源蓬勃發展的當下,綜合考量海洋能源開發和利用的不確定性和復雜性,規范性文件可以與之發展相適應,在短期內效果顯著,但規范性文件與法律的區別在于其穩定性差、懲罰威懾力低,不具有法律的權威性。因此,單純依靠層級參差的規范性文件規范海洋能源補貼不利于海洋能源產業發展,有法可依才能規范海洋能源補貼的適用。

海洋能源開發利用所需的技術屬性與其他可再生能源不同,目前的立法并未將其納入主要考量內容。就《可再生能源法》來說,其中對于技術的強調側重于可再生能源開發利用的一般特性,弱化了不同可再生能源開發利用之間的技術差異[8]。這種立法模式,一方面對于可再生能源的標準化、規模化開發有利;另一方面忽視了不同可再生能源類別在開發利用過程中所需技術的不同要求,同時不能兼顧同一能源在不同發展階段、不同的地域環境下所需的技術屬性立法及政策性文件的需求[9]。質言之,海洋能源的開發和利用與太陽能、生物質能等能源的技術屬性不同,而相關規章制度存在缺位現象,各類法律法規及規范性文件的效力等級差別較大,同時各法律法規之間缺乏銜接設計,未形成完備的海洋能源法律體系。

3.1.2 海洋能源產業補貼缺乏專門性立法

《可再生能源法》作為海洋能源開發利用的主要法律依據,其中相關基本原則和基本制度對海洋能源發展的作用毋庸置疑,但其規定內容多為原則性和概括性條款,進而操作性不強。《可再生能源法》第二十四條規定了國家財政可以對5類活動設立可再生能源發展專項基金,此部法對于補貼這一激勵手段的規定也僅限于此概括性條款。《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》也僅將海洋能源的開發作為可再生能源開發的重要內容。在法律存在空白的情況下,可以依靠規范性文件的補充,而關于海洋能源相關產業補貼的政策性規范體系不健全。海洋能源產業補貼現主要依據為《提高可再生能源發展基金征收標準等有關問題的通知》《清潔能源發展專項資金管理暫行辦法》《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》,這種過于分散化的規定是其補貼制度缺位以及相關適用問題存在的根本原因。

3.1.3 海洋能源產業補貼地方性立法不足

青島市作為擁有豐富海洋資源的城市,其將海洋能源列入規劃發展之中,除發展類規劃文件少有涉及海洋能源補貼之外,缺乏省級層面與市級層面的相關地方性法律規定。而海洋能源產業作為新興產業,其科研、財政等支持的需求度較高,若海洋能源補貼存在短板,將影響整個海洋能源產業的發展。與此同時,我國海洋資源豐富,海洋面積緯度跨越大,因而各地區的海洋資源情況呈現差異化,加之各地區的能源需求不同,更應當完善海洋能源產業補貼的地方性立法。

3.2 微觀層面:海洋能源產業補貼制度缺位

青島作為海洋經濟城市,其依靠地理優勢和政策優勢,在海洋能源新興產業領域獲得了一定的發展。誠然,海洋能源產業作為新興產業其前期的發展依賴補貼等政府手段。但是海洋能源產業轉化率較低、創新驅動力較弱,究其原因在于海洋能源產業補貼制度的缺位。青島市海洋能源產業若要實現進一步的發展,應對其補貼制度進行全面審視。

3.2.1 海洋能源產業補貼水平不合理

海洋能源產業補貼與陸上光伏產業相比,補貼數額明顯較低,補貼水平不合理,海洋能源補貼與實際需求之前存在偏差。近些年列入無補貼平價上網的光伏項目越來越多,這與國家高額的能源補貼脫離不了關系。雖然存在因能源補貼過高而帶來的產能過剩問題,但其當下所起到的優化能源結構,顯著降低二氧化碳、二氧化硫等有害氣體排放量,保障電力系統安全穩定的作用顯而易見。海洋能源開發的復雜性和困難度從技術研發、設備制造一直延伸到投入使用,而現有的海洋能源補貼并不能完全彌補投入生產的成本,甚至難以滿足研究投入。面對實際補貼需求較高的海洋能源產業,不合理的補貼會導致騙補與拖期等情況產生。

3.2.2 海洋能源產業補貼資金來源不確定

可再生能源發展基金主要由依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入和國家財政公共預算安排的專項資金組成,二者執行、實施補貼和監管分屬于不同的政府機構[10]。海洋能源作為可再生能源的一種,其補貼來源與可再生能源補貼類似,這種資金來源情況不利于補貼的高效落地。同時,海洋能源產業補貼資金申報和審批流程的煩瑣性增加了補貼下放的周期,這種長達18～35個月的審核周期更加劇了需求矛盾。

3.2.3 海洋能源產業補貼對象不精準

我國的海洋能源產業補貼對象主要限于相關海洋能源開發、利用的設備制造,而忽視了海洋能源技術研發與創新環節的投入。這一方面會造成簡單設備的盲目生產,進而造成設備產能過剩;另一方面則對于海洋能源相關技術研發呈消極作用。質言之,補貼對象的不精準背離了海洋能源發展的初衷,使得補貼并不能轉化成產能。青島聚力打造獨具特色的藍色硅谷科技創新生態系統,利用人才聚集優勢推進海洋科技發展,青島擁有重大科研平臺22個、全國知名大學研究院22所、簽約引進各類科技型企業。但面對更為繁雜的眾多高水平科研項目,其補貼的精準度耐人考量。因為國家或地區對于能源產業的補貼總量是一定的,海洋能源產業的最終分配數額是一定的,補貼對象的不精準會使得某些設備產量過剩,而某些需要財政補貼支持的項目沒有財力依靠。

4 完善青島海洋能源產業補貼的整體法律布局

我國海洋能源補貼法律體系的完善應當置于體系化建設之中,其完善既要有效梳理和修改現有的法律文件,還要兼顧立法規劃,綜合考量立法體系和體量。同時,還應當兼顧縱向與橫向的協調,即不同層次法律文件之間的協調與同層次不同部門之間法律文件的協調。

4.1 強化現有法律規范間的內在銜接性

我國《可再生能源法》雖對海洋能源補貼相關問題有所涉及,但其內容僅為原則性規定,內容可適用水平低,目前海洋能源產業補貼多依賴于低層次的規范性文件的適用。誠然,海洋能源產業作為新型產業,其發展初期的規制因法律的穩定性必然將依靠靈活性較強的規范性文件,法律的規定在目前宜粗不宜細是具有其合理性的。我國海洋能源補貼制度還停留在探索階段,存在眾多問題需要研究和實踐的不斷檢驗,但毋庸置疑的是《可再生能源法》無法全面規范海洋能源產業補貼制度,而制定專門的可再生能源或海洋能源補貼法也不切實際。綜合考量目前海洋能源產業補貼效力等級偏差大、立法規范呈碎片化等現狀,結合海洋發展需求,強化現有法律規范間的內在銜接性具有合理性和可實施性。

一方面,應當梳理現有的規范性文件,避免法律文件層級過低的情況,在制定海洋能源專門性立法的前期可以在行政法規層面健全海洋能源產業補貼制度;另一方面,無論是海洋能源專門性立法還是前期的行政法規,均應當加強法律法規之間的協調,其制定和適用應當會同各相關部門共同討論,增加法律文件的科學性和有效性。質言之,強化各法律規范之間的內在銜接性,進而增強海洋能源補貼相關法律文件的可實施性。

4.2 制定海洋能源產業補貼的專門性法律文件

以《海洋可再生能源發展“十三五”規劃》為例,該規劃從出臺到實施,海洋能源開發利用的水平獲得了實質性的提升,推進了海洋能源產業的升級,這為我國海洋能源的發展提供了強有力的支撐。該規劃對于補貼提出了詳細的措施,針對海洋能源的特殊屬性,制定了海洋能源專項資金、國家科技計劃基金等財政補貼形式。因我國海洋能源目前發展還多依賴于前期研發,故這種傾向于科技推動技術創新、示范應用的內容符合海洋能源產業的發展要求。突出海洋屬性,制定精準性的產業補貼法律文件,才有助于真正解決海洋能源開發利用的現實問題,進而實現海洋能源的供需平衡和結構優化。參照德國能源的立法模式,總括性質的立法未必是最為重要的,有針對性的單行立法可能更符合實際需求[11]。一方面,專門性法律文件的制定應包含補貼的程序性設計,突出海洋能源補貼的財政決策和實施內容的規制;另一方面,專門性法律文件的制定還應考量地域差異性,適用空間思維的基礎上全面分析各海域的實際情況,細化不同補貼類別的具體規制內容,加強海洋補貼專門性法律文件適用的能動性。

與此同時,海洋能源與其他能源的固有屬性不同,不同的能源項目之間差別較大,因而補貼的內容也大相徑庭,根據能源發展的需求適時推出海洋能源產業補貼專門性法律文件具有其應有之意。

4.3 加強海洋能源產業補貼的地方性立法建設

青島市海洋能源產業補貼缺乏地方性立法規范,中央層面有部門規章的規范,但省一級、市一級均沒有針對海洋能源產業補貼的專門性立法。“十四五”規劃和2035年遠景目標提出加快推動綠色低碳發展,同時也提出了將青島建設成全球海洋中心城市的目標。在此大背景下,地方立法的缺位則不利于青島市海洋能源的有效發展。

加強地方性立法建設,①應當梳理地方政策中的補貼規定,避免出現大量贈款、不合理補貼等情況,將地方立法對比國家層面的高層次立法,規范海洋能源產業補貼內容,同時考量本地實際情況,有助于補貼制度效力落到實處,專款專用,真正做到有法可依。②海洋能源產業補貼的地方性立法工作應當做到各個有關單位聯合立法,這樣一方面可以綜合海洋能源發展的各方因素,保障其科學性;另一方面也有利于法律的實施,各單位之間產生治理的合力,相互之間更為有序,也為海洋能源產業補貼制度提供強有力的支撐。明確地方性立法的牽頭單位和各負責主體的責任,制定相應的辦法和方案,并做好調研與論證。在此基礎之上,上下聯動、整體推進海洋能源產業補貼地方的立法工作。③地方性立法應當綜合考量青島海洋能源產業實際情況和實際需求,青島市作為產業優化升級的示范城市,其對海洋裝備研發及制造的產業補貼應當列入地方性立法之中,進而推動海洋能源產業升級、技術改造。④青島市有關海洋能源產業補貼的地方性立法工作可以探索與周邊沿海城市協同立法的路徑,如煙臺、威海、日照等,海洋毗連,關系密切,協同立法有利于整個片區海域的發展。

在對海洋能源產業補貼進行地方性立法時,還應當充分考慮到城市可持續發展的公共利益,將具有經濟目的性和社會目的性的海洋能源產業補貼立法相結合,發揮財稅法律規范對于海洋能源產業企業的引導作用。具體而言,應兼顧海洋能源產業發展過程中所面臨的環境污染問題,對于海洋能源產業企業在生產、使用相關產品和設備時主動添加環保設施的行為予以稅收方面的優惠。在地方立法層面充分發揮財稅政策的優勢,因地制宜地支持海洋能源產業的綠色發展,一方面有助于青島市海洋環境健康發展;另一方面有助于完善青島市海洋能源產業鏈,為海洋能源產業的結構優化注入綠色生命力。青島作為國家典型的藍色海洋中心城市,應當在全面把握國家法律法規以及相關政策的基礎之上,不斷完善適合本城市海洋能源產業發展的相關法律規范,展現示范和領頭作用,為其他海洋城市的發展提供相關借鑒。目前,對于海洋能源產業,應當把握機會,綜合考量自身因素,完善能源補貼制度的法律體系,為相關制度的發展提供法律依據。實現海洋能源的可持續發展,向國家貢獻具有地域特色的“雙碳”解決思路和理念。

5 構建青島市海洋能源產業補貼的具體法律制度

為促進海洋能源產業集約化、集群化、智能化、高效化發展,面向海洋能源先進制造業和戰略性新興產業的發展,應完善對海洋能源補貼的具體制度,為其穩步發展提供微觀制度層面的保障。

5.1 健全海洋能源創新科研補貼制度

海洋能源的高質量發展離不開科學技術的支持以及創新平臺的搭建。青島市內的科研院所、企業和高校均是支撐海洋能源發展的中堅力量。對此,應加大對于省級重點實驗室、省級技術創新中心和省級工程技術研究中心的補貼支持,為海洋能源技術的發展革新提供有力的財政補貼保障。具體而言:首先,在補貼方面應支持海洋能源領域科創平臺的建設和離岸創新創業基地建設,對發展海洋能源的基礎設施建設投入資金保障。其次,加快“產、學、研”發展一體化進程,對納入省級的海洋能源創新創業共同體管理平臺,根據其績效考核的結果給予相應的財政補貼額度。

此外,加大對科研人才的財政補貼投入,強化對海洋能源產業的智力支撐。在人才引進方面,支持引進培養發展海洋能源的人才團隊,對在海洋能源領域掌握核心技術的高質量團隊給予財政補貼方面的綜合資助和相應的股權投資支持。在完善遴選制度的基礎上,給海洋能源行業領軍人物相應的經費補助。與此同時,加大對海洋職業技能培訓的財政支持,引導和鼓勵企業與高校設置海洋能源人才培養課程。對重點培訓基地給予財政補貼支持,對重點海洋能源技術人員集訓基地建設以及項目建設給予財政補貼。

科研技術作為海洋能源產業發展的關鍵所在,健全對其補貼制度是促進海洋能源產業發展的重要保障。在對相關科研院所以及人才團隊進行補貼的同時,也應支持建立青島市海洋能源領域科技中心創新載體,鼓勵海洋能源創新創業共同體建設。最大限度發揮海洋能源補貼的價值和效用,制定詳細的財政補貼明細,使海洋能源產業補貼有規范的政策文件作為執行標準。最后,在海洋能源科研方面,青島市可以積極與威海市、煙臺市等沿海城市進行溝通和交流,在推進海洋能源技術革新方面積極協作,共同推進海洋能源產業鏈的完善和升級。

5.2 制定海上發電產業稅收優惠制度

稅收優惠是降低企業經營成本和促進海上發電等海洋能源產業發展的有效助力。從宏觀角度看,可以將促進青島市海上發電產業發展的稅收優惠制度分為兩個環節,即生產環節和消費環節。在海上發電產業的生產環節中,應從技術研發層面和投入生產層面制定相應的稅收優惠制度。海上發電等海洋能源產業屬于高新技術密集型產業,而技術研發的各個環節均需要大量資金作為支撐。因此可以對技術研發過程中涉及的商品稅和所得稅方面相關企業予以稅收優惠。當海上發電相關機器設備進入生產環節,可以對相關企業采用增值稅的稅收方式予以征稅,并且對海上發電等海洋能源企業的關稅、營業稅等給予優惠。從微觀角度看,首先對海洋能源高新技術產業企業按照相應的稅率減征企業所得稅,對海洋能源開發利用過程中必須使用的車船等減免車船稅[12]。與此同時,對于積極使用海洋能源發電的企業以及符合海洋能發電項目所得進行免征減征所得稅。對于發展海洋能源的企業產生的研發費用,在符合一定減免標準的情況下實施按照一定比例稅前加計扣除政策。并且對于形成無形資產的海洋能源研發企業,可以按照無形資產成本的相應比例在稅前進行攤銷[13]。

在海洋能源產業企業的海域使用金方面,推出不同程度的海域使用金減免政策。對遭遇自然災害等不可抗力、意外事故的海洋能源企業實施相應的稅收減免政策。此外,對于符合增值稅期末留抵退稅條件的海洋能源產業企業,可以制定對其增量留抵稅額予以退稅的政策[14]。除了營業稅和企業所得稅之外,應對海洋能源產業制定其他相關稅費減免制度,如在耕地占用稅、契稅以及資源稅等方面對海洋能源企業予以一定程度上的稅收優惠。

5.3 完善海洋能源制造業轉型升級補貼制度

海洋能源制造業是推動海洋能源從理論走向實際的基石,海洋能源產業的健康發展是青島市推進經濟社會發展和生態文明建設的重要環節。以發展海洋能源等新能源為導向的產業發展模式,更應該激發企業創新活力,扶持骨干企業實現技術升級和產業結構的優化,助推海洋能源制造業在市場機制中發揮作用。因此,應加快完善對海洋能源制造業的轉型升級補貼,運用法律政策對海洋能源的發展提供保障。具體而言,構建高效的海洋能源制造業轉型升級價格補貼政策是促進該產業穩步發展的經濟保障。

價格補貼其本質是為了保護生產經營者和消費者的利益,維護市場穩定。在海洋能源產品的定價方面,應采用政府定價和市場定價相結合的方式,將市場的活力和政府財政保障更好地結合。具體而言,一方面要使海洋能源產品定價符合國家新能源發展的相關政策;另一方面也要使海洋能源產品定價貼合新能源產品市場實際,合理反映市場供需情況[15]。在制定海洋能源產品價格補貼制度時,還應當考慮建立更加積極的海洋能源價格激勵機制。政府在發揮宏觀調控的作用時,可以在海洋能源產業中率先投入一部分資金,以此帶動吸引更多社會資本共建海洋能源產業。同時結合價格補貼政策共同穩定海洋能源產品價格,構建物美價廉的海洋能源產品價格體系,實現新能源產業發展與經濟發展的共贏。此外,要實現海洋能源項目資金使用明細信息公開,落實對相關項目的資金測算,切合投資額度和情況相應予以價格補貼。

5.4 構建海洋能源產業應急保障補貼制度

海洋能源產業依托于海洋生態,受自然條件影響較大,一旦發生自然災害和意外重大事故,損失往往難以估量,為此必須建立完善的海洋能源產業應急保障補貼制度。首先,要完善自然災害預警機制,支持海洋監測能力建設。支持開展海洋動態監視監測、海洋觀測和預報預警,推動海底觀測網、海洋衛星遙感數據應用中心、災害防御和決策系統建設,構建智慧海洋、透明海洋,將可能發生的災害影響降至最低。其次,要加強災害預防和災害應急處理宣傳教育。有關部門要建立企業安全管理臺賬制度,督促有關企業必須時刻繃緊安全意識紅線,建立企業內部的安全應急管理準則,有關部門要定期舉行聯合安全教育和應急演練,真正扎緊扎牢安全保障這一生命線。

此外,要制定完善的災害損失報告制度和災害損失補償標準,發揮補貼的兜底效能。對于因臺風等強災害造成的海洋能源產業損失應當在一定期限內形成災害損失詳情及時向有關部門報告,同時要根據實際情況擬定災害損失補償辦法。完善應對自然災害和重大意外事件物資儲備,以滿足新常態下的應急物資保障需求為核心,科學規劃、穩妥推進應急物資儲備網絡建設,提升應急物資全過程和信息化管理水平,加快形成高效暢通的救災物資儲備調運管理機制,切實增強抵御自然災害和重大突發事件的能力。

6 結語

發展海洋能源產業既是青島市優化產業結構的戰略選擇,也是實現海洋資源有序開發利用的必然要求。青島市具有海洋自然資源優勢與制造業基礎,在海洋能源產業方面具有廣闊的產業發展前景。如何科學、有效利用能源補貼這一制度,成為海洋能源產業發展的必要拷問。在現有法律體系的基礎上,青島市應當結合本地發展需求,探索體系化的海洋能源產業財政補貼制度構建。一方面,強化財政補貼對海洋能源產業發展的制度支撐;另一方面,實現海洋能源開發補貼制度適用的規范化、法治化。最終,實現企業利益與社會公共利益的雙贏,為建設全球海洋中心城市添磚加瓦。