職務科技成果賦權改革的法治標準及優化路徑研究

王影航，李金惠，李炳超

(1.華南師范大學 法學院，廣東 廣州 510006；2.廣東省技術經濟研究發展中心， 廣東 廣州 510070；3.廣東省科學學與科技管理研究會，廣東 廣州 510033)

0 引言

公立高等院校和科研機構(統稱“公立科研單位”)為了避免國有資產流失而怠于處置職務科技成果，導致有關科技成果轉化率長年低于15%，這已成為中國深化科技體制改革不得不直面的棘手問題[1]。近幾年，為了激勵有關單位與個人積極轉化職務科技成果，我國從中央到地方層面出臺了一系列職務科技成果權屬改革方案。從內容與時間上看，有關改革可分為兩大部分：一是國家將職務科技成果使用權、處置權與收益權三權下放到單位的改革(簡稱科技成果三權下放改革)。從啟動中央級事業單位科技成果處置權改革試點的財教〔2011〕18號文，到2015年修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，再到2019年修訂的《事業單位國有資產管理暫行辦法》，國家逐步賦予事業單位屬性的公立科研單位自主處置職務科技成果的權利，并允許其將成果轉化收益全部留歸本單位。科技成果三權下放改革的宗旨是減輕單位處置職務科技成果的后顧之憂，并強化對單位的產權激勵。二是科研單位賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權的改革(簡稱職務科技成果賦權改革)。從重點提出加強科研人員長期產權激勵的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見的通知》(廳字〔2016〕35號)，到鼓勵探索高校職務科技成果混合所有制的《國家技術轉移體系建設方案》(國發〔2017〕44號)，再到2020年初中央全面深改委通過的《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》(國科發區〔2020〕128號，簡稱《賦權方案》)，有關部門接連發布鼓勵探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權的各種方案。就現有方案而言，職務科技成果賦權改革涉及的科技成果類型涵蓋專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權、植物新品種權以及生物醫藥新品種和技術秘密等，其改革宗旨是以產權激勵的手段促進科研人員積極參與科技成果轉化。

當下，科技成果三權下放改革已基本完成，而職務科技成果賦權改革仍處于試點探索階段。在國家政策的引導下，一些地方政府與公立科研單位抱著“摸著石頭過河”的心態，開展一系列模式不一的科技成果賦權試點改革[2]。2020年10月，科技部發文指定首批40家單位，開始試點賦予科研人員職務科技成果所有權的有關方案[3]。截至2021年4月，已有17.6%的被調查科研單位(含高新技術企業)出臺了關于職務科技成果產權分割的相關規定或開展了實際行動[1]。但是，一些高校或地方政府出臺的試點改革措施，如高校職務科技成果強制性混合所有制，缺乏必要的理論論證與調整機制，容易陷入不合法、不合理的困境[4]。這一亂象與中國科技成果權屬改革仍處于初期探索階段有關，也與有關改革缺乏必要的法治化保障密切相關[5]。有學者認為職務科技成果賦權改革“破舊立新”，難免存在爭議[6]。但更多學者疾呼，職務科技成果權屬改革已進入深水區，而有關政策存在明顯的上位法沖突，不宜盲目推進，亟需“冷思考”[7]。如何以法治思維和法治理念探索國有科技成果權屬份額配置的法理內涵與法治標準，明確單位如何合法、合理處置具有國資屬性的職務科技成果所有權，并確保相關主體合理高效行使成果權利，已經成為中國深化職務科技成果權屬改革的重點任務。

1 職務科技成果賦權改革的法治標準

在全面依法治國的新時代，“任何重大改革都必須依法有據”[8]。公立科研單位的職務科技成果，不僅是源自公共財政的國有無形資產，而且是極為重要的市場化創新要素。公立科研單位職務科技成果權屬改革，事關公共財產處置與創新型國家建設，必須在法治框架內進行。

1.1 形式標準：落實單位權屬法定與依法賦權原則

公立科研單位的職務科技成果，不管是由科研財政經費資助形成的，還是單位利用自身物質技術形成的，其法律本質均屬于公共財產。職務科技成果權屬改革，就是針對公共財產所有權獲取與轉移規則的改革。從法理上看，公共財產所有權的獲取與轉移，應體現法定性，即所有權歸屬及其轉移方式均由代表人民意愿的法律進行規定[9]。但職務科技成果也是極為重要、講究轉化效率的創新要素，不宜“凡事皆由法定”。因此，為了保證職務科技成果權屬改革的形式正當性，必須辯證地看待職務科技成果所有權配置的法定性與靈活性，綜合考慮科技成果轉化的基本規律與公共財產法治的核心目的，從單位權屬法定、單位依法賦權等多個維度解構法定原則在職務科技成果所有權依法配置中的具體表現。

一是落實單位權屬法定原則，即法律明確規定具有公共財產屬性的職務科技成果所有權在首次確權時歸單位所有。從公共財產法治原理出發，職務科技成果初始權屬的法定，意味著有關職務科技成果進入市場之前是按照凝聚國民意愿的法律進行配置的。當然，初始權屬歸屬于誰是每個國家的立法政策問題。一般認為相比于國家所有制、發明人所有制而言，單位所有制是更好地限制政府不當干預與私人恣意處置科技成果的方案[10]。有學者認為，職務科技成果所有權及相關權益的配置必須依本國國情而定，以促進社會效益最大化為目的，沒有絕對正確的模式[11]。在職務科技成果轉化過程中，單位與發明人如何分享成果權益是手段而非目的，不應以權利話語的方式絕對化，將職務成果所有權的全部或部分配置給某一主體主要出于制度經濟上促進成果最優轉化的考慮[12]。但是，這并不意味著職務科技成果所有權可以隨意確權。職務科技成果權屬制度的設計不遵循“誰投資，誰擁有”或者“誰發明，誰擁有”的簡單邏輯，而是遵循“興利”導向，即必須圍繞成果轉化社會效益最大化目的進行合理設計和動態調整。從當前世界各國改革實踐看，單位所有制是公立科研單位職務科技成果權益配置的首選方案，有關科技成果轉移轉化涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的除外。以美、英為代表的一些國家反思政府在推動科技成果市場化運營方面的局限，實施以放權單位為核心內容的拜杜規則[13]；以德國、奧地利、挪威、芬蘭為代表的一些國家反思了發明人在推動科技成果轉化方面的局限，逐步轉向“單位所有制”[14]。正因如此，中國在本輪職務科技成果權屬改革中雖然多次提及要加強對科研人員的產權激勵，但是仍然堅持將有關激勵措施建立在單位依法享有科技成果所有權的基礎上，而不是直接施行職務科技成果發明人所有制。

二是落實單位依法賦權原則，即確認科技成果歸單位所有后，要求單位賦予科研人員科技成果所有權(包括但不限于全部或部分轉讓所有權)，應有明確的法律依據并遵循特定法律程序。這是公共財產支出法定原則的具體體現與形式要求，也是公立科研單位區別于其它單位，在處置職務科技成果所有權上的必要限制。當然，強調依法賦權，并不意味著職務科技成果所有權如何移轉或者向誰移轉的任何事項皆由法定，否則會陷入“法律萬能主義”的誤區[15]。在落實單位依法賦權原則的同時，必須認識到科技成果產權流轉與單位自主賦權的必要性和制度價值。職務科技成果轉化是一個充滿不確定性的過程，不存在恒定的權屬配置模式[16]。由于大部分公立科研單位是非營利單位，主要職能是人才培養和科學研究[17]，而不是科技成果轉化的商業運作，因此，這些單位往往不是科技成果市場化運營的最適主體。在單位所有的基礎上推動單位在合理范圍內自主決定職務科技成果權屬，有利于職務科技成果所有權在適當時機移轉至最適主體。鑒于此，這里的“依法賦權”只是形式上強調單位賦權的合法形式與正當程序，一般不涉及對賦權結果的實際性要求。唯有如此，才能引入市場機制，通過市場機制的自我調節作用找尋最佳權屬配置方式。這符合法定原則的內在追求，也是法律“模擬市場”的最佳方式[18]。至于單位對科技成果的賦權或者處置可能有損公益的問題，不應當也無法通過法律直接限制職務科技成果權屬轉移，政府也不應過多干預。

職務科技成果權屬改革的法定性與靈活性應當是辯證統一的關系，職務科技成果改革在形式上要強調首次確權時的單位權屬法定，為單位依照市場需求處置職務科技成果所有權提供初始的權利基礎；單位依法自主賦權，通過法律范圍內的意思自治，克服嚴格的權屬法定主義對公立單位職務科技成果轉化活動的阻礙。

1.2 實質標準：落實合比例賦權原則

在決定相關主體能否取得或最終取得多少份額的成果所有權，抑或僅賦予有關成果長期使用權時，有關規定必須受比例原則的合理性約束[19]。具體而言，賦權改革要落實比例原則，即賦予科研人員職務科技成果所有權的目的、手段與效果必須符合比例，符合適當性、必要性、均衡性。

(1)賦權目的的適當性。促進科技成果轉化，增加社會整體知識價值，是職務科技成果權屬改革的最終目的。因此，有關改革的首要任務不是確認職務科技成果所有權是否應當賦予科研人員，而是確保職務科技成果所有權人合理履行成果轉化義務。當然，有兩點值得注意：一是科技成果轉化義務必須是可履行的，即所有權人履行科技成果轉化義務不存在不合理的客觀障礙，要避免所有權人在名義上有權轉化而實質上無權轉化的窘況；二是科技成果轉化義務的履行必須是及時、合理的，即在沒有合理理由的情況下所有權人必須盡快轉化有關科技成果，并承擔怠于轉化的法律后果。

(2)賦權手段的必要性。在科技成果轉化過程中，多主體參與比較普遍。由協同學理論可知，只有多主體之間通過有效機制相互協調，才能促使整個系統從無序向有序轉變，形成協同效應[20]。政府、高等院校、科研機構都不是典型的市場主體，須通過成果產權激勵、成果轉化獎勵等方式尋求市場化力量來轉化有關科技成果[21]。從這個角度上看，職務科技成果賦權改革措施的本質，是原本不宜主導科技成果轉化的單一主體在科技成果領域的“簡政放權”。但是，“簡政放權并非一放了之”[22]。遵循比例原則的必要性和均衡性要求，就要認真對待放權后如何規范接續行使權利問題，以實現真正的“良法善治”。一方面，要繼續堅持職務科技成果權屬配置的意思自治機制，培養有關主體的契約精神，完善合同管理，避免相關合同過于強調公權力的主導地位而忽視合同平等性。確定權屬時要注重貢獻與回報相一致，在盡量保持權屬統一的情況下，按照各方貢獻，賦予其它參與主體一定比例的所有權。若某個有貢獻的群體不適宜被賦予成果所有權，則可通過其它形式，如獎酬請求權、參與轉化權、優先受讓權等特定方式，使其切實分享到協同創新利益[23]。另一方面，要建立一個相對清晰的法定權利框架，以彌補相關主體意思自治可能存在的缺陷，在契約不完備時合理配置科技成果所有權主體的權力(利)，使各主體各司其職、各盡其責。

(3)賦權結果的均衡性。職務科技成果涉及公共財產使用，在放權單位賦權科研人員的過程中，存在本國納稅人“兩次付費”的制度缺陷與不公爭議，即本國納稅人不僅要通過納稅為科技成果研發活動提供財政資助，而且在使用有關專利產品時必須再次支付相應對價[24]。因此，若職務科技成果所有權淪為某一私權主體的私有財產，則必將對本國公眾利益造成直接損害。對于某些可能“弊大于利”的職務科技成果權屬配置行為，必須通過適當的公益保障機制，如成果轉化信息披露機制、政府介入權制度，予以監督、糾偏。其中，成果轉化信息披露機制賦予國家、社會公眾監督職務科技成果轉化效果的事實基礎，政府介入權制度則賦予國家、社會公眾合理介入職務科技成果轉化的合法途徑[25]。其創設目的在于保證政府在高校科技成果所有權轉化過程中能夠依法“為民請命”，防范有權單位或其他私權主體利用公共財政形成的科技成果侵犯國家安全、國家利益抑或重大社會公益。唯有如此，才能實現初始權屬法定下權屬自治的最終目的，保障相關操作朝著社會效益最大化的方向發展，而不是在賦權之后便成為某些單位或個人的私有財產。

2 中國職務科技成果賦權改革的法治障礙

中國公立科研單位職務科技成果權屬改革呈現從“國家”到“單位”再到“個人”逐步賦權的趨勢。目前已經在全國40家科研單位啟動試點改革方案，其核心內容是“允許試點單位與成果完成人(團隊)成為(職務科技成果)共同所有權人”。然而，有關內容雖具備一定的形式正當性，卻較為零碎、分散，尚未建立起一個相對合理清晰的法定權利框架。從法治的高度上看，當前職務科技成果賦權改革仍是一種“政策之治”，還面臨諸多問題。

2.1 形式瑕疵：賦權方案面臨的上位法沖突未除盡

近兩年，《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國科學技術進步法》相繼修訂，并積極回應職務科技成果權屬改革，為公立科研單位享有并依法處置職務科技成果所有權提供了法律層面的直接依據。其中，《中華人民共和國專利法》第六條規定，“(單位)可以依法處置其職務發明創造申請專利的權利和專利權”，同時，第十五條新增“國家鼓勵被授予專利權的單位實行產權激勵”的表述；《中華人民共和國科學技術進步法》第三十二條明確“(項目承擔單位)依法取得(財政資助科技成果所形成的)相關知識產權”，同時，第三十三條明確要求“按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革，探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度”。盡管如此，中國職務科技成果權屬改革的政策體系仍不健全，缺乏系統地平衡單位權屬法定與依法自主賦權的頂層設計，突出表現為以下幾點：

(1)單位與科研人員共同申請增量科技成果知識產權的行為，違反了《中華人民共和國科學技術進步法》關于財政資助項目成果知識產權歸屬的強制性規定。依《中華人民共和國專利法》第六條，單位可以“依法處置其職務發明創造申請專利的權利和專利權”，既可以依法自主決定與科研人員共同申請職務發明專利權，也可以將已有職務發明專利權部分或全部轉讓給科研人員。然而，《中華人民共和國科學技術進步法》第三十二條認定“財政資助科技項目所形成科技成果的相關知識產權”由項目承擔者依法取得。實踐中，科研人員只能依托單位承接財政資助科技項目，那么單位將作為承擔者依法取得相關知識產權[26]。對于財政資助形成的職務科技成果，目前試點中出現的“允許單位與科研人員共同申請取得增量科技成果的相關知識產權”，無疑違反了上述強制性規定。

(2)單位分割變更存量科技成果知識產權以賦權科研人員的行為，違反《中華人民共和國促進科技成果轉化法》關于個人參與科技成果轉化的限制性規定。依《中華人民共和國促進科技成果轉化法》第十九條，“不得變更職務科技成果的權屬”是科技成果完成人參與公立科研單位職務科技成果轉化的重要前提條件。依全國人大常務委員會法工委對此條的釋義，在職務科技成果確權之后，個人不管是單獨還是與單位共同轉化科技成果，均不得變更科技成果權屬，否則構成違法[27]。因此，單位享有職務科技成果所形成的知識產權時，如果再通過分割確權的方式與科研人員共有相關知識產權，將與《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的限制性規定發生沖突。

(3)新修訂的《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國科學技術進步法》是否鼓勵單位在未申請專利之前進行產權激勵尚不明確。新修訂的《中華人民共和國專利法》第十五條將鼓勵產權激勵的對象限于“被授予專利權的單位”，且規定產權激勵的時間點只能在專利被授予專利權之后。新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》第三十二條規定，“(單位取得知識產權后)才能依法自行投資實施轉化、向他人轉讓、聯合他人共同實施轉化、許可他人使用或者作價投資等”。這些規定一定程度上限制了尚未獲得專利權的單位采取產權激勵手段。

2.2 實質障礙：合比例賦權的法治保障不足

解決單位自主賦權的合法性問題之后，還須面對單位賦權的意愿與規則問題。為配合公立科研單位自主賦予科研人員職務科技成果，財政部于2019年初修改了《事業單位國有資產管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)，嘗試區別對待一般國有無形資產與國家設立的研究開發機構、高等院校持有的科技成果，增加了若干單位自主處置職務科技成果權屬的寬容條款。但是，一些制約單位依法處置轉化職務科技成果的法治障礙仍未去除，致使賦權決策能否符合比例原則關于目的適當性、手段必要性與結果均衡性的要求存在較大不確定性。

(1)職務科技成果處置的國資管理寬容規范不健全，影響促進成果轉化目的的兌現。首先，《暫行辦法》尚未移除職務科技成果“保值增值”的理念掣肘。《暫行辦法》第八條規定，事業單位必須“負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益”。這一款規定沒有將“高校職務科技成果轉讓、許可和作價投資”排除在外，因此，高校職務科技成果處置行為也必須做到“資產的保值增值”。然而，何為科技成果的“保值增值”，沒有規定予以明確。職務科技成果本身具有相當的價值不確定性。目前中國缺乏專業機構和有效方法對尚未投入市場的職務科技成果進行價值評估[28]。那么，對于前期低價對外轉讓而在后期運營后獲得較大市值的公立科研單位職務科技成果，是否可認定為國有資產流失，實操中沒有統一明確的規定，致使一些單位不太愿意賦權科研人員或者將科技成果作價投資。其次，關于職務科技成果賦權自主評估與事后審核的條款設計不合理。《暫行辦法》第七條明確規定事業單位主管部門必須按規定權限審核或者審批有關資產購置、處置事項。這一款沒有任何例外條款，也就是科技成果轉化也要經過審核，但審核是事前還是事后？審核之后如何追責？是否按第五十二條“擅自占有、使用和處置國有資產的”與“通過串通作弊、暗箱操作等低價處置國有資產的”予以認定？此外，《暫行辦法》第四十條賦予單位在處置職務科技成果時自主決定是否進行資產評估的權利，然而，當單位決定不進行資產評估并對外轉化國有科技成果時，是否會被視為“串通作弊、暗箱操作”？如果都要評估，那么，下放自主評估決定權意義何在？當單位向非國有單位轉讓科技成果時，對于未進行資產評估而直接進行協議定價的職務科技成果，會不會出現國資、審計、紀委部門在巡視、巡查過程中標準不一、尺度不一而進行“秋后算賬”的情況？這些問題目前沒有厘清，就都是懸在職務科技成果一線管理人員頭上的“達摩克利斯之劍”。最后，有關職務科技成果運營一線人員的盡職免責條款不完善。《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》第(十)條規定“單位領導在履行勤勉盡責義務、沒有牟取非法利益的前提下，免除其在科技成果定價中因科技成果轉化后續價值變化產生的決策責任”，但是，《暫行辦法》在最新修訂中沒有對此作出更明確的規定。現實中，公立科研單位的工作人員大多存在違法違紀的憂慮。有關人員除完成政績上的成果轉化任務外，缺乏進一步轉化科技成果所有權的熱情。如果沒有寬容失敗的機制，則很多工作人員傾向于選擇不轉化科技成果或一次性轉讓職務科技成果，以減少科技成果轉化與相關資產管理方面的工作負累。公開數據顯示，近年來以作價投資方式轉化科技成果的數量持續下降，2020年以作價投資方式轉化的科技成果數占總轉化項目總數的2.3%，比2019年(3.3%)下降了1個百分點。職務科技成果賦權與科技成果作價投資都依賴科技成果價值評估，受國資管理規范的影響較大，實施過程中也存在一線工作人員推進意愿不強的問題[29]。目前，廣東、四川、陜西等地已意識到這一問題，開展科技成果資產單列管理或非資產化管理改革試點，以配合推進職務科技成果賦權改革[30]。

(2)單位賦權科研人員的規則建設不足，無法保證賦權決策的必要性與優越性。在現行方案中，單位賦權科研人員的積極效果被過分強調，但如何通過規則建設保障賦權效果社會效益最大化的問題尚未得到解決[31]。單位賦予科研人員職務科技成果所有權時，單位與科研人員通常以契約形式確定彼此權責內容。但是，單憑契約容易造成單位與科研人員間成本、收益與風險關系的不公平(何敏，2012)。職務科技成果所有權的“賦權”并不是一賦了之，既要尊重科研規律以及單位與科研人員的意思自治，也要從促進科技成果轉化的目的出發，建立職務科技成果權利義務分配的法定兜底機制，以彌補合同不完備造成的遺留問題。然而，《賦權方案》中有關職務科技成果所有權行使與權責分配的現行規定不完善。一方面，《賦權方案》允許“試點單位與成果完成人(團隊)成為共同所有權人”，卻沒有充分重視科技成果共有可能導致的權利行使低效問題。根據現有規定，任一享有產權份額的科研人員都可能對轉讓、作價入股或對外實施獨占許可進行限制，這無疑有悖于最大程度促進科技成果轉化的改革目的。如果單位與科研人員對是否轉化科技成果或者以何種方式轉化科技成果存在分歧，應遵循何種規則加以處理，現行方案未予以明確規定，這無疑有礙于提高有關成果轉化實施效率。另一方面，《賦權方案》要求單位與科研人員“合理約定轉化費用分擔以及知識產權維持費用等”，卻沒有明確規定在約定不明的情況下科技成果共有人權責內容，例如，單位是否可以限制科研人員實施科技成果轉化，科研人員是否需要按份額承擔申請、維持、保護科技成果知識產權的費用等，這無疑會影響有關科技成果所有權的持續穩定行使。截至2022年7月，西南交通大學、上海交通大學、遼寧科技大學、上海海事大學、復旦大學等近30家試點單位出臺職務科技成果賦權改革試點實施方案，探索形成了一批典型的賦權改革新案例、新模式，如探索“三七固定比例共有”的西南交通大學模式[32]、探索“共有產權+期權回報”的上海交通大學模式[33]、探索“分類賦權”的復旦大學模式等[29]。然而，由于擔心賦權后單位與科研人員法定權責不明晰、依法依規免責細則不明確等問題，目前科技部確定的40家試點單位尚未全部落實職務科技成果賦權改革試點工作，為數眾多的未列入試點單位的中央及地方高校院所也處于觀望狀態[34]。

(3)有關職務科技成果信息披露與政府介入機制不健全，無法保證賦權結果利大于弊。根據前述分析，不能排除職務科技成果權屬改革后單位自主轉化職務科技成果出現弊大于利、損益失衡的窘況，屆時應有適當機制及時予以糾偏。然而，中國相關制度建設仍存在以下問題：其一，尚未建立配套權屬改革的成果信息披露制度。近年來，有關部門也在極力完善財政資助形成的職務科技成果報告制度。但是，不管是《科技成果登記辦法》關于科技成果登記信息要求的規定，還是《中華人民共和國促進科技成果轉化法》第十一、二十一、四十六條等對不同項目驗收成果信息報告的規定，均出于加強科技管理的目的，不等同于科技成果轉化信息有效披露，無法真正地保障科技成果所有權相關主體知情權與參與權。科技人員、參與科技成果轉化的企業等相關主體如何申請查詢、篩選有關職務科技成果權屬與轉化的信息？除公立科研單位外，其他參與轉化的單位或個人是否需要提交相關報告，科技人員如何請求有關單位披露科技成果處置信息？如何應對有關單位以保護商業秘密為由拒絕披露的情況？對于前述問題，現有立法尚未進行明確規定。這無疑有礙于實現國家對職務科技成果不當轉化的及時介入以及弱勢群體對自身科技成果權益的合理主張。其二，職務科技成果轉化的政府介入制度有待完善。《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《中華人民共和國專利法》從不同角度針對政府介入高校職務科技成果轉化過程進行了規定，但是，有關規定從實操角度上看仍然是較為粗糙的，從啟動主體上看，未明確行使介入權的政府是項目主管部門還是具體資助機構；從實施條件上看，未細化介入權的實質性實施條件，即解釋何為“單位未在合理期限內實施知識產權”，何為“為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要”，導致有關條款缺乏可操作性；從正當程序上看，缺乏政府實施介入權的專門程序規范與救濟措施。政府介入規則不完善，為公立科研單位職務科技成果轉化預期不明埋下隱患，甚至有可能危及國家知識產權安全。近年來，美國、歐洲和中國均出現一批非專利實施主體(NPE)，它們通過專利收購、專利合作等方式獲取大量科技成果，但本身并不實施專利技術，而專門靠商業性維權獲利。其作為可能對科技成果轉化與改進創新造成實質性障礙，因此，也被稱為“專利流氓”或“知識產權流氓”[35]。如果沒有較為完備的政府介入制度，則難以防控公立科研單位職務科技成果隨著產權激勵、資本運作而被非專利實施主體尤其是外國主體所控制，進而危及中國知識產權安全與科技創新發展。

3 中國加強職務科技成果賦權改革法治化建設路徑優化

中國職務科技成果權屬改革正進入深水區，必須走追求社會效益最大化、強調有序規范治理的法治化道路。有關部門應當以職務科技成果權屬法定與依法賦權為形式標準、以權益配置合比例為實質性標準，完善職務科技成果所有權配置的頂層設計與制度建設，以法治手段保障改革質效。

3.1 理順單位所有與依法賦權的頂層設計

針對前述有關賦權方案上位法沖突未除盡的法治形式瑕疵，我國必須細究有關法律沖突的本質，充分認識到這是有關立法滯后于改革的暫時結果。在確定單位初始所有的前提下，有關立法必須充分賦予單位處置科技成果所有權的自主權。應修改有關職務科技成果權屬變更限制的立法，暢通公立科研單位賦權其他主體的渠道。

首先，可將《中華人民共和國科學技術進步法》第三十二條第一款的表述修改為“利用財政性資金設立的項目所形成的科技成果，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外，授權項目承擔者依法處置”，并明確“依法處置”包括自行取得知識產權、與科研人員共同取得甚至在合理協商的前提下授權科研人員取得知識產權等處置方式。這樣才能改變《科技進步法》直接決定科技成果所形成知識產權歸屬的強制性規定，轉而明確科技成果初始處置權歸單位所有，又賦予單位自主決定科技成果所形成知識產權歸屬的權利。

其次，應去除《促進科技成果轉化法》第十九條第一款關于科技成果完成人和參加人參與成果轉化時“不得變更權屬”的限制性條件，進而賦予單位在科技成果轉化過程中根據市場需要自主變更科技成果權屬的自由。

最后，《專利法》應擴大國家鼓勵職務科技成果產權激勵的主體，將第十五條第十二款中關于國家鼓勵產權激勵的對象從“被授予專利權的單位”擴大至“享有職務發明創造申請專利權利或被授予專利權的單位”，從而引導未申請專利權的單位根據市場需要與科研人員或其他主體共同申請專利權。

前述立法修改后，一些高校所推崇的“職務科技成果混合所有制”就除卻了違反上位法的風險，但是，這并不意味著鼓勵單位選擇職務科技成果混合所有制。應將科技成果混合所有制視為單位處置科技成果的一種選擇，而不是唯一的合法處置方式。單位在賦權過程中享有的利益不一定是產權，也可能是其它形式的權益。除影響國家安全、國家利益和重大社會公共利益的情形外，職務科技成果賦權決策應由市場主導。

3.2 以成果有效轉化為目的優化相關國資管理寬容規范

針對“保值增值”傳統國資管理理念對公立科研單位高效處置職務科技成果的不合理限制，有關部門在推進職務科技成果權屬改革過程中，應同步建立健全針對公立科研單位職務科技成果的國有無形資產管理寬容規范。

首先，要合理解讀成果有效轉化的改革目的，以轉化率代替保值增值作為國有科技成果資產管理指標。對于科技成果這類市場價值具有極大不確定性的資產，不宜一味強調“保值增值”(吳壽仁，2019)。《賦權方案》開篇就強調要“樹立科技成果只有轉化才能真正實現創新價值、不轉化是最大損失的理念”，新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》第三十三條明確指出，“實行以增加知識價值為導向的分配政策，按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革”。可見，國有科技成果保值增值應當從“成果有效轉化”的角度解讀，不應聚焦于某一成果短期內的價值高低，而應注重成果轉化背后帶來的知識增值、就業增加、賦稅增加等社會效益提升。基于此，國有科技成果資產管理立法應以促進成果有效轉化為目的，對資產保值增值以及后續審核規定作一定變通。可以參照《關于提升高等學校專利質量促進轉化運用的若干意見》(教科技〔2020〕1號)將“專利轉化等科技成果轉移轉化績效”作為學科評估重要指標的做法，使用“專利轉化等科技成果轉化績效”代替“保值增值”，作為職務科技成果資產管理考評重點，促進科技成果轉化。

其次，推動形成審慎、寬容、兼顧的職務科技成果評估與審核機制。為從實操層面提高國資管理制度對職務科技成果所有權行使的規范與促進作用，立法者應進一步厘清困擾一線工作人員的資產自主評估與事后審核問題。一方面，應明確公立科研單位的國資主管部門或上級部門對職務科技成果轉讓、許可、作價投資等事項的審核屬于事后審核。另一方面，應鼓勵高校在對外賦權(包括賦權科研人員)的過程中進行合理的資產評估或協議定價，并備案資產評估報告或協議定價有關文件供事后審核。這不僅響應了有關科技成果立法關于高校自主處置科技成果所有權的規定，而且有關備案措施結合負責人員盡職勤勉免責規定，可一定程度上減少積極推動科技成果轉化的高校負責人員的后顧之憂。

最后，要建立健全職務科技成果轉化負責人員的盡職免責機制。建議參照《賦權方案》第(七)條的規定，明確“高校職務科技成果轉化負責人員在履行勤勉盡責義務、沒有牟取非法利益的前提下，免除其科技成果轉化決策責任”，引導高校與主管部門細化容錯糾錯機制及勤勉盡責規范，激發高校職務科技成果轉化負責人員推動科技成果轉化和科研人員參與科技成果轉化的主動性、創造性。值得注意的是，有關負責人員履行盡職義務時，必然涉及一系列不確定的價值判斷和利益評估，因而圍繞成果賦權與轉化設計相應的價值評判標準和程序十分必要。在價值多元時代，通過程序設置達成價值共識，不失為處理決策成本與決策風險及兩者矛盾的恰當方法(李建華，2009)。因此，應進一步完善專利申請前評估、資產評估、協議定價、技術交易市場掛牌交易、拍賣、公示等較為中立的成果賦權程序，化解職務科技成果價值不確定性帶來的問題。

3.3 構筑兜底性的職務科技成果所有權法定行使規則

針對單位賦權科研人員的規則建設不足問題，應當深刻認識到契約的不完備性與不確定性，并在現行立法中確立契約缺失情況下職務科技成果共有人之間的法定權責分配方案。換言之，在權屬改革過程中，除鼓勵所有權人提高契約意識，訂立盡可能完備的合同外，有關立法應明確科研人員享有所有權的法定權利與義務，作為兜底性規定。

首先，明確在沒有事先約定的情況下共有權人處置成果的基本規則。在共有知識產權運用方面，建議規定“在各方對共有成果的處置沒有進行事先約定時，任一共有權人可以單獨實施或者以普通許可的方式許可他人使用成果知識產權”。當然，在實施或許可實施的過程中必須保護成果完成人和完成單位的署名權。此外，任一成果共有人行使成果知識產權應取得其他各方的一致同意[36]。而且，任一成果共有人不得無故損害其他各方的合法利益，否則需以市場價格向其他各方轉讓其所有權，并不再干涉成果處置。這一規定明確契約缺失情況下職務科技成果所有權的行使規則，不僅有利于擴大職務科技成果實施主體，而且有利于最大限度地保護共有權人利益。

其次，明確相關主體享有成果所有權的義務體系。一是明確所有權人的科技成果轉化義務，享有所有權份額的單位或個人必須履行科技成果轉化義務，若沒有合理理由，則不得怠于或妨礙科技成果轉化，否則須將其職務科技成果所有權份額以市場價格轉讓給其他所有權人，其他所有權人有權優先受讓或指定他人受讓；二是對于科技成果所有權維持成本，例如其所形成的知識產權申請、登記、維持或維權成本，抑或技術秘密保密成本等，建議建立權利代表制，即由單位或占比最大的科技人員或團隊作為權利代表承擔科技成果持有成本。當然，權利代表可以委托專業運營機構對科技成果進行維持和運營。在權利代表履行必要勤勉義務與披露義務的前提下，其他各方應該提供相應協助和補償。此舉不僅可以解決科研成果所有權對應義務的公平分擔問題，而且可以通過代表制避免公立科研單位因職能多元而顧此失彼的問題。

3.4 完善公益導向的成果轉化信息披露與政府介入制度

在基本解決單位自主處置職務科技成果所有權的合法性與合理性問題之后，為保障有關職務科技成果賦權改革措施的社會效益最大化，有關部門須構建更具有針對性、更有利于保障社會公益的職務科技成果信息披露與監督糾偏機制。

首先，建立健全成果轉化導向的職務科技成果權屬信息披露制度。鑒于現有科技成果報告制度的不足，建議明文規定職務科技成果所有權人(或權利代表)對有關科技成果轉化信息的披露義務。可以參照日本特許法修改稿第35條，以促進科技成果轉化為宗旨，明確規定高校處置科技成果所有權時，科技成果完成人享有對高校職務科技成果權屬與轉化信息的知情權，并有權查詢高校或者相關單位的會計核算資料，當處置者是科研人員時，科研人員必須向高校披露職務科技成果轉化信息。需要披露的成果信息，包括但不限于科技成果是否被申請為專利或其它形式的知識產權、其所有權是否被轉化，其許可實施轉化以及收益計算基本情況(包含許可對象、盈利信息、獎酬計算的基礎與標準等)。為保護科研人員的知情權，可在職務科技成果信息披露的證據規則上施行舉證責任倒置制度，即科研人員僅需證明其職務科技成果權益受損，而由所有權人承擔職務科技成果信息披露責任。

其次，構筑更具有操作性的職務科技成果政府介入機制，具體包括以下幾個方面：一是明確政府介入權的實施主體是政府具體資助機構，這樣既尊重具體資助機構更加了解有關科技成果研發和商業化情況的事實，也能通過上級主管部門的復議對具體資助機構起到監督和糾偏作用。二是進一步明確政府介入權啟動的基本條件，特別是盡量通過類型化的方式明確“國家安全、國家利益和重大社會公共利益”等概念的內涵，確保當國家安全、國家利益和重大社會公共利益可能被損害時立即行使介入權。對于一些影響社會公共利益的情形，可以在特定產品領域中予以界定[37]。例如在藥品領域，有關產品價格不合理地高于其國外售價、國內產品短缺且同等條件下給國外配備人均產品數量高于國內、產品開發有悖科技倫理與科技安全要求等情形，均屬于影響社會公共利益的情形。對于國家重點科技領域的關鍵核心技術所形成的知識產權，可以建立產權激勵負面清單，允許具體資助單位為保障國家知識產權安全而收回有關職務科技成果所有權。三是明確政府介入高校職務科技成果轉化的法定程序，包括但不限于明確利害關系人申請政府介入的法定程序、政府啟動介入的程序，以及申請者、被介入者的救濟程序，避免利用公權限制私權的過程中因權力尋租或錯誤決策而損害利害關系人的利益。

4 結語

公立高校職務科技成果賦權改革，要擺脫政策之治，就必須走上法治化道路。由于職務科技成果轉化的影響因素眾多以及成文法的局限性，任何想“一勞永逸”、簡單地通過立法確定公立科研單位職務科技成果所有權歸屬與賦權方式的模式，都是不符合客觀規律的。立法者應當進一步認識到單位權屬法定與依法賦權原則、合比例賦權原則對公立高校合法合理推進職務科技成果賦權改革的制度價值，建立以信任與法治為基礎的職務科技成果賦權制度體系，讓公立高校可以根據市場需求合法合理配置職務科技成果所有權相關主體的權力(利)義務。唯有如此，才能在廣大公立高校賦予科研人員職務成果所有權的過程中維持各方利益平衡，使各主體各司其職、各盡其責，最終實現促進科技成果有效轉化、增加社會整體知識價值的目的。