四項制度推進鄉村善治的臨清經驗及啟示

郭長龍，金 鑫，黑子丹，龐榮昌，郭 倩

（中共臨清市委黨校）

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署。產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，是鄉村振興戰略的總要求。黨的二十大報告指出：全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。

山東省臨清市為深入貫徹落實《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，助力鄉村振興戰略實施，從2021年開始建立健全黨組織領導下的村民議事會、村務監督小組（監督委員會）、村級財務開支聯簽、完善村規民約等四項制度（以下簡稱四項制度），推進民事民議、民事民辦、民事民管，提升監督效能，扎扎實實推進鄉村振興，取得顯著成效，人民群眾的參與度和獲得感有了很大提高。

臨清市實施四項制度以來，村民議事會制度推動大家的事情大家商量著辦，群眾的主人翁意識大大增強，參與村內事務的積極性空前高漲；村級財務開支聯簽制度使村內財務公開透明，干部做事清清白白，群眾心里明明白白，風清氣正，心氣舒暢，干部群眾關系變得更加和諧；村務監督小組制度使村內事務辦理有章可循，監督有效，避免了不作為和亂作為；村規民約制度使鄉村風氣大為改善，天價彩禮、薄養厚葬、紅白喜事大操大辦、鋪張浪費等陋習得到有效遏制，文明新風逐步取代了舊的陳規陋習，新氣象、新風尚在臨清大地蔚然成風。

臨清市以四項制度推進鄉村治理，實現鄉村善治的經驗和做法，無疑為廣大農村實施鄉村振興戰略提供了一個有益的參考和借鑒。

一、夯實基礎，四項制度構建起鄉村善治的“四梁八柱”

臨清市作為山東省首批開展鄉村振興黨建聯合體建設的地區，在農村基層實行村民議事會、村務監督、村級財務開支聯簽、完善村規民約四項制度，壓實農村基層基礎工作，不斷健全自治、法治、德治相結合的基層社會治理體系，構建起了鄉村治理的“四梁八柱”，為新時代探索鄉村善治開辟了新路徑。

（一）創新民主議事，健全黨組織領導下的村民議事會制度

組建辦法。自然村內村民代表與黨員、干部、法律顧問等組成村民議事會，實行“兩議兩公開”，即黨支部提議、村民議事會決議，決議事項、決議結果在線上、線下公開。從各自然村村民議事會成員中推選出行政村議事會成員，其中黨員與村民代表保持適當比例（原則上1∶1）。行政村內實行“三議兩公開”，即黨委提議、“兩委”班子商議、村民議事會決議。

議事內容。議事會討論決定村內重大事務，包括集體經濟發展、集體財產處置；公益事業興辦；土地承包經營方案；宅基地使用方案；動態監測戶、低保戶的識別、退出；村內較復雜的爭議、糾紛；其他涉及全體村民利益的相關事項。

議事程序。村民議事會由黨組織召集，討論事項由黨組織提議。參加會議人數達到應到會人數的三分之二以上。議事決定由全體參會人員的過半數通過。

（二）強化基層監督，構建內外雙向村務監督制度

組建村務監督小組。自然村監督小組由3人或5人組成，由自然村村民議事會選舉產生，設組長1名。參照監督委員會確定職責。

規范監督委員會運行模式。將基層紀檢監察組織與村務監督委員會進行有機銜接，在全市92個行政村、15個城市社區共成立107個“清廉驛站”，監督委員會主任為站長，各監督小組組長為聯絡員。出臺《“清廉驛站”工作細則》，通過列席黨組織有關會議，開展“三務”監督、做好信訪接待等，監督檢查村民議事會制度、村級財務開支聯簽制度、村規民約執行情況，對日常走訪發現的問題梳理分析，剖析干部履職不到位等問題，及時反饋整改。

確保監督職責落地。制定出臺明確的工作制度，編制印發標準化工作文書，包括監督檢查問題臺賬，警示教育工作開展臺賬，接訪、走訪收集問題臺賬及意見建議臺賬等，指導“清廉驛站”工作人員高效工作。

（三）完善民主理財，調整村級財務制度

出臺村級財務開支聯簽制度，一方面明確票據入賬前履行會審聯簽程序，規定單據由經手人簽名，監督機構蓋章簽字，自然村由黨支部書記和1名村民議事會成員簽字，行政村由村委會主任和至少1名委員簽名。另一方面，明確審批監督程序，給出參考權限和額度：分為開支2000元以下、2000～5000元和5000元以上3個檔次，開支5000元以上的需經村民議事會決定，自然村由網格支部書記和村民議事會成員簽字，行政村由村委會主任及1名以上委員簽字。具體審批額度和權限交由鎮（街道辦）結合實際自行確定。

（四）構建鄉村文明生態，修訂村規民約

針對村規民約制定缺乏民主參與、內容空泛虛化的現象，將村規民約與村務公開、人居環境、集體利益相結合，提倡結合鄉土人情，制作具有本土特色的“小微權利清單”。村規民約以凝聚社會主義核心價值觀、弘揚公共道德、維護公共秩序為出發點和落腳點，與移風易俗、倡導新時代文明實踐活動充分結合。比如金郝莊在全鎮開展“垃圾不落地”行動，將垃圾分類、節約資源的理念融入百姓生活；康莊鎮康盛莊村、金郝莊鎮劉芳莊村把“不用棺材，不立碑建墓”“不二次裝棺”明確寫進了紅白理事會章程。

二、春風化雨，扎實推進，四項制度推進鄉村善治成效顯著

2021年9月實施以來，在各級黨組織的堅強領導和強力推動下，各部門密切配合，四項制度迅速落地生根，得到廣大群眾的認可，在臨清市廣大鄉村推廣開來，取得了實實在在的成效。

（一）充分發揮了基層黨組織在鄉村治理中的核心領導作用

村民議事和村務監督置于黨組織領導下，鞏固了黨組織的領導核心地位，團結了廣大群眾。堅持與發展“四議兩公開”，將黨員大會與村民代表大會的職能合并為村民議事會，提升民事民議、民事民辦、民事民管的治理效能，特別是對于基層組織力量相對薄弱的軟弱渙散村，以平穩的方式較大程度地凝聚了黨群共識。如康莊鎮官莊村曾因矛盾突出被認定為軟弱渙散村，實行四項制度后，黨支部指導召開村民議事會商議部署重點工作，村務監督小組配合支部做好系列工作，村級運轉逐漸有序，村級經濟發展步入正軌。如今的官莊村正在全力創建省級美麗村莊，實現了由“亂”到“治”的巨大轉變。

在鄉村治理中，臨清市開展的“黨員夜會”以及臨清市委黨校依托“黨員夜會”開辦的黨員夜校發揮了重要作用。

2021年，臨清市委組織部開展的“黨員夜會”，不僅凝聚了黨心民心、增強了基層黨組織的戰斗堡壘作用，提升了鄉村治理能力，還對鄉村振興、農民致富以及文明鄉風的形成起到了很大的促進作用。

2022年1月開始，臨清市委黨校依托“黨員夜會”開辦黨員夜校，把黨的政策、鄉村振興戰略、鄉村振興經驗啟示、鄉村治理經驗等作為專題課程，用百姓喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言講給老百姓。結合百姓身邊事、關心的事，如紅白喜事、訂婚彩禮、鄉村環境等問題，和群眾交流座談，商量解決方案，提出意見建議，啟發引導農民抵制陳規陋習，倡樹文明鄉風，為提升鄉村治理、倡樹文明鄉風加薪添柴、吶喊助力。

（二）大大激發了鄉村治理中群眾自治的內生動力

在鄉村治理體系建設中，積極為農民群眾提供表達利益訴求的多元化渠道，培養農民群眾的話語表達意識，引導農民群眾參與鄉村振興規劃的制定與推行。同時，在鄉村治理體系建設中更多地融入了人情味，發揮鄉賢、村民代表在治理中的引領作用，激發了農民群眾在鄉村振興過程中的歸屬感。此外，還注重與鄉土文化傳統的對接，讓新時代的村規民約內化為新的鄉村文化，使村規民約在鄉村治理中發揮其獨特功能。

從調查問卷反饋的情況看，96%的村民對四項制度知情了解，98.5%的黨員、村民代表知曉，參與了村內大到村莊規劃、項目建設，小到紅白事煙酒價格標準等所有大小事項的討論。

（三）形成了基層內部外部監督合力，加強了對村干部的有效監督

事實證明，四項制度實施以來，尤其是通過“黨員夜會”和黨員夜校的開展，黨員干部思想上有了新認識，行動上有了新作為。秉持公心、恪盡職守、為黨分憂、為民辦事成為黨員干部的行動自覺；嚴格遵守“八項規定”，婚喪嫁娶不大操大辦成為黨員干部自覺遵守的底線和不敢觸碰的“高壓線”。黨員干部的模范帶頭也起到了春風化雨、滴水穿石的作用，村民的思想意識、村中的風氣也隨之發生了很大變化。

問卷調查發現，紅白喜事不再大操大辦，阻力來自哪幾個方面的問題調查中，97%的村民選擇了“太簡單沒面子，怕被人看不起”；而“這點錢不算什么，村干部、富裕家庭沒有帶頭執行，都這樣辦、只好隨大流”，則極少選擇。由此可以得出結論：村干部、富裕家庭并不是陳規陋習的推手或婚喪嫁娶從簡的阻力，隨大流、怕沒面子這些慣性思維才是移風易俗的阻力。

四項制度保障了群眾的參與權、表達權、監督權，杜絕了村干部“一言堂”“一支筆”，推動了各項村務在陽光下運行。同時，由于基層紀檢監察與村務監督委員會的有機結合，“清廉驛站”為農民群眾曬出了“明白賬”，為基層干部亮出了“紅黃牌”，給了群眾一個“明白”，還了干部一個“清白”，營造了風清氣正、百姓信服的良好社會環境，密切了黨群干群關系。

（四）有力促進了鄉村治理中矛盾的源頭預防和化解

黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，通過自治、法治、德治的相互交融，對鄉村事務進行規范和引導，為基層治理提供了發展的方向和思路。

充分發揮基層黨組織直接做群眾工作的作用和黨員干部在基層服務中的先鋒模范作用，理順群眾情緒，化解矛盾糾紛，實現了黨建工作和鄉村治理的有機融合。

強化法治的保障作用，通過法律顧問、人民調解員的參與，不斷拓寬第三方參與糾紛化解渠道。

強化德治的引領作用，弘揚孝義等傳統文化，發揮鄉賢、道德榜樣、村規民約、家訓家風的教化作用，規范鄉村秩序，約束村民行為。

三、四項制度推進鄉村善治的經驗啟示

鄉村基層治理看似簡單，實則是一個牽一發而動全身的系統工程。四項制度就是貫徹落實自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理體系的四梁八柱和具體抓手。臨清市通過實施四項制度，主動作為，統籌兼顧，協調各方，充分發揮群眾和各級各部門的能動性、積極性，多方聯動，協調配合，走出了一條鄉村善治的康莊大道。

（一）堅持黨的領導，組建一套風清氣正的班子是基層治理的核心

臨清市通過換屆選舉，把政治素質高、辦事能力強的人員充實到村級領導班子中，為村級組織輸入了新鮮血液，注入了戰斗活力。

班子有力，才能行事果斷，能干事，會干事；班子帶頭，才能做給群眾看，領著群眾干，起到示范引領作用，風行于上，俗成于下。

黨員干部對文明鄉風起著巨大的引領示范作用，因此，對黨員干部的監督一刻也不能放松。市紀委通過受理群眾舉報、現場檢查、明察暗訪、輿論監督等方法，加強對規定執行情況的監督檢查，對黨員領導干部違規辦理婚喪嫁娶事宜，發現一起，查處一起，確保對苗頭問題露頭就打，絕不手軟。

（二）村規民約是基層治理的突破點

村規民約是農村精神文明建設的平臺與載體，除開展新時代文明實踐活動外，臨清市還充分發揮村規民約、家教家風的作用，將推進移風易俗等重點領域問題整治與鄉村振興同步推進，既提高了群眾整體素質，又減輕了鄉村振興進程中農民群眾的負擔。

以農村紅白喜事為例，四項制度實施后，各村成立了紅白理事會，制定了村規民約。各家的紅白喜事都事先有紅白理事會成員參與其中，對宴席、煙酒及其他花費標準進行限制。以煙店鎮楊煙店村為例，該村是煙店鎮乃至臨清市較富裕的村之一，該村紅白理事會規定：白事招待一律“一碗端”，不得上煙上酒；紅事宴席每桌花費不得超過350元，不得上高檔煙酒。這些措施有效遏制了大操大辦、鋪張浪費之風。

在課題組發放的1225份問卷中，四項制度實施后白事開支一般家庭要花多少錢一項，18份問卷回答花費20000元以上，占比1.4%；1158份回答5000至10000元，占比94.5%，其余是5000元以下，占比接近5%。由此可見，白事的花費普遍在5000元至10000元，厚葬之風和鋪張浪費得到了有效遏制，厚養薄葬的良好風氣正在形成。

在1225份問卷隨禮一項中，無論紅事還是白事，有870份問卷回答禮金為100元，占比71%；215份問卷回答禮金為200元，占比18%；其余都是50元或50元以下，占比11%。

以上兩個數據說明，村規民約和紅白理事會有效遏制了紅白事的鋪張浪費和大操大辦，減輕了村民負擔，對鄉村有效有序治理和文明鄉風的形成起到了相當大的作用，成為基層治理有效的突破點。

（三）發揮群眾主人翁意識、實行村民自治是基層治理的內生動力

村民自治是承載農民權利的重要載體，也是干群矛盾的“緩沖帶”。堅持農民主體地位，就會激發廣大農民的積極性。

四項制度通過規范鄉村民主制度，實行民主決策、民主管理、民主監督，確保“民可治”；通過健全村級議事協商制度，構建民事民議、民事民辦、民事民管的基層協商格局，確保“民能治”；通過增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力和水平，形成共建、共治、共享的社會治理共同體，確保“民愿治”。同時，妥善處理了黨的領導、政府主導與農民主體的關系，既發揮了黨組織和政府的“主心骨”作用，也激發了農民群眾的主人翁意識，形成了黨組織領導下的全方位齊抓共管的鄉村治理生態。

（四）各級各部門聯動，是助推基層治理的強大外力

臨清市文明辦出臺了《臨清市移風易俗倡議書》，制定了《婚事新辦規范》《喪事儉辦規范》，明確要求抵制高價彩禮、倡樹文明新風、提倡厚養薄葬。各級各部門紛紛響應，制定了相應落實措施。臨清市民政局發布倡議，提倡厚養薄葬、喪事簡辦。臨清市人民法院不定期發布《以案說法》，其中設有“倡樹文明新風專題”，篩選出因為彩禮等原因引發的婚姻家庭矛盾，通過活生生的案例，警示青年男女樹立正確的婚姻觀、價值觀，自覺抵制高價彩禮，樹立用自己的雙手創造幸福生活的觀念。

廣播、電視、報紙等傳統媒體和微信、短視頻等新型媒體共同發力，廣泛宣傳，制作發布抵制大操大辦、天價彩禮等陳規陋習的倡議書、小視頻、小故事等，宣傳身邊涌現的踐行文明新風的先進典型，大力營造形成文明生活新風尚的輿論氛圍，引導村民轉變落后觀念，自覺抵制不良習俗。

（五）基層監督是推動基層治理提質增效的有力保障

農村集體“三資”管理不透明、村級小額工程建設失控失管，這些具體又現實的問題，曾經在一定程度上影響了基層穩定，影響了群眾的“幸福指數”。臨清市的四項制度以主動公開為基礎，以事前、事中、事后的監督為切入點，通過全過程的人民民主，在很大程度上破解了困擾農村基層治理的老大難問題，激發了群眾的積極性和參與性。

四項制度讓群眾從“旁觀者”轉變為“參與者”“監督者”，使監督的觸角延伸到田間地頭、街頭巷陌。紀檢監察部門緊盯責任落實，緊盯群眾反映的違規違紀違法問題，督促基層干部和公職人員把該負的責任扛起來。

臨清市的四項制度是各個行政村的必選動作而不是自選動作，各個村必須按照要求實施四項制度。2021年四項制度實施以來，臨清市所有行政村包括自然村都實行了四項制度，并對各個行政村四項制度的實施情況督導檢查，納入考核。

從實踐看，四項制度這一機制愈來愈顯示出勃勃生機，得到廣大農村黨員和群眾的普遍認可。干部帶頭，群眾跟進，人心順了，風氣正了，鄉村發展駛上了快車道，鄉村善治的道路越走越寬廣，文明鄉風也如習習春風撲面而來，一幅鄉村振興的美麗畫卷正在臨清大地徐徐展開。

※說明：

1.在臨清市12個鎮發放、收回有效調查問卷1225份。

2.調查問卷分基本情況、村民議事制度、村級財務開支聯簽制度、村規民約四個部分共28個問題。

3.調查對象為各鎮黨員干部、村民代表及隨機調查的村民。

4.本次調查問卷通過黨員夜校教師送教時發放到12個鎮的84個村，實地走訪了8個鎮的24個村。