破解遂昌縣域增長極要素制約的思路及對策建議

□遂昌縣自然資源和規劃局 姜玉婷 李相斌 藍瓊璨

近年來，遂昌縣堅持發展第一要務，積極推進工業強縣首位戰略，招商引資、項目建設力度不斷加大。然而，在高質量發展過程中，遂昌縣面臨用地指標缺口大、批而未供、供而未用和低效用地等土地利用問題。在土地利用上，一方面“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是中國的一項基本國策，耕地保護成為事關經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題，對控制土地開發強度要求十分嚴格；另一方面，遂昌縣自然資源稟賦差，發展空間有限，面對經濟社會發展對土地要素的高需求，服務保障工作矛盾突出，形勢嚴峻。為破解土地要素瓶頸制約，遂昌縣自然資源和規劃局深入開展了縣域要素保障相關調研。

一、現狀分析

近年來，遂昌縣始終堅持把高質量的要素保障作為重中之重，圍繞“生態工業、數字科創、新型城鎮化”三大發展主平臺重大項目，打好拓空間、保動能、挖潛力、強統籌“組合拳”，全力做好土地要素保障工作。2019 年以來，全縣累計向上爭取新增建設用地指標8592.6 畝（包括單獨選址項目），出讓國有建設用地239 宗、3630 畝，盤活存量建設用地面積1439.83 畝，消化批而未供土地面積1345 畝，完成城鎮低效用地再開發682 畝，實施建設用地復墾1760 畝，為山區縣跨越式高質量發展和革命老區共同富裕先行示范縣創建提供了堅實的要素保障。

根據第三次全國國土調查成果顯示，遂昌縣城鄉建設用地總量為6.60 萬畝，其中城鎮建設用地2.95萬畝，村莊建設用地3.65 萬畝。根據“三區三線”最新劃定規則，要求城鎮開發邊界規模不得超過現狀城鎮建設用地規模的1.3 倍，即城鎮開發邊界可新增空間不得超過現狀城鎮建設用地規模的0.3 倍。遂昌縣現狀城鎮建設用地（202+202A）面積約1227.58 公頃，遂昌縣可新增城鎮開發邊界規模約為368 公頃（5520畝），在“三區三線”最新劃定成果中將新增城鎮開發邊界規模重點保障中心城區，其中妙高街道保障空間約1655 畝，云峰街道保障約3705 畝。

二、問題剖析

（一）空間規劃制約

遂昌縣是一個山區縣，仙霞嶺山脈橫貫全境，全域范圍呈中低山面貌。由于受特殊的地貌特征限制，建設用地指狀向周邊山體河谷夾縫中延伸，呈“枝脈+散點”狀布局，導致中心城區及各鄉鎮建設空間破碎，可拓展空間十分有限，且土地資源的零星分散，不易于較大規模集中整合利用。

（二）占補平衡制約

遂昌縣“九山半水半分田”的地形特征導致墾造耕地、建設用地復墾、旱改水等后備宜耕資源匱乏。遂昌縣域面積2539 平方公里，水土流失重點預防區面積1934 平方公里，水土流失重點預防區覆蓋縣域面積76%，根據《浙江省墾造耕地項目管理辦法》第七條規定，禁止在生態保護紅線范圍內、高山遠山頂部山脊線區域、水土流失重點預防區等生態保護敏感區、重點區域實施墾造耕地或旱改水項目，這導致全縣墾造耕地資源匱乏，實現耕地占補平衡的難度日益加大。

（三）用地效率制約

企業節約集約用地意識不強，存在著批多建少、未按期開工等現象，部分企業供而未用、用地容積率、投資強度低于規定的標準，低效閑置用地現象比較突出。遂昌縣建設用地地均產出低于全省平均水平，與全市其他縣市（區）進行對比，也有明顯差距。

三、對策舉措

（一）合理規劃布局，努力破解空間規劃不足問題

1.加快國土空間規劃編制。2022 年9 月，自然資源部發文啟用全省“三區三線”劃定成果。要結合“三區三線”劃定成果，加快推進縣域國土空間總體規劃編制。在編制過程中，要注重強化規劃的前瞻性、統籌性、科學性，突出系統性謀劃，堅持存量發展的指導思想，做好城鄉建設用地統籌、流量指標序時管控，滿足合理用地需求，破解空間不足的難題；要突出戰略性布局，加強戰略定位的準確性、獨特性，對縣域長遠發展精準定位；要突出前瞻性思考，按照保護優先、總體穩定的前提下，研究永久基本農田與國土空間規劃的矛盾沖突，適度布局優化，加強規劃協調。

2.強化規劃實施審查監管。加強對規劃實施的動態監管，嚴格執行土地用途管制制度，嚴禁隨意修改或變相修改國土空間規劃。把好用地預審關，強化建設項目用地規劃審查，凡不符合法律規定和國土空間規劃的，不得通過建設項目用地預審。全面實施城鄉建設用地擴展邊界內新增建設用地規劃指標年度調節機制，加強與各主體協調對接，合理安排年度用地方案，提高規劃實施的精準度。

（二）改進要素配置，努力破解用地指標不足問題

1.堅持常態化對接爭取，做優指標增量文章。搶抓革命老區振興發展、共同富裕示范區建設和山區26 縣發展政策“窗口期”，貫通穿透研究《浙江省自然資源廳關于支持山區26 縣跨越式高質量發展意見的通知》《浙江省自然資源廳關于統籌做好自然資源“強保障、優配置、優服務”工作的意見》《浙江省自然資源廳關于印發加強自然資源要素保障助力穩經濟若干政策措施的通知》等政策文件，深挖政策紅利。主要領導、分管領導和相關科室人員堅持常態化向上對接爭取，全力爭取新增建設用地指標。同時推進新增用地指標配置精準化、項目化，全面梳理用地需求，按照輕重緩急進行項目排序，好項目優先、急用優先、開工優先，確保每一寸指標都用在刀刃上。

2.堅持科學化土地整治，推進耕地占補平衡。一是開展資源潛力調查。加大力度推進“大搬快聚富民安居”工程，儲備土地整治資源。以鄉鎮（街道）為單位，一村一梳理，全面調查農村建設用地復墾、宜耕土地后備資源開發、耕地質量提升等土地整治后備資源潛力，同步調查農村住房建設、產業發展、公共設施、基礎設施、生態保護等各項用地需求，以及鄉鎮（街道）、村執行能力和群眾意愿。在潛力調查和需求分析的基礎上，建立完善項目儲備庫。二是加快項目謀劃實施。繼續結合“大搬快聚富民安居”工程和“一戶多宅”清理整治工作，加大農村建設用地復墾工作力度。結合“千畝方”永久基本農田集中連片整治工程、高標準基本農田建設工程和農田宜機化改造工程，整合零散耕地后備資源，按照“造一塊好地”的要求，高質量謀劃墾造耕地、“旱改水”耕地質量提升項目，為“占水補水、占優補優”和“補改結合”儲備資源。

（三）強化節約集約，努力破解用地效率不高問題

1.更大力度盤活存量用地。嚴格落實“增減掛鉤”機制，加強“五未土地”盤活利用。調查摸清家底，認真調查轄區內的存量建設用地，查明土地的位置、面積、閑置原因等基礎信息，建立土地動態數據庫，實行動態追蹤管理，及時鎖定存量待消化任務，計劃性、系統性地完成盤活存量工作任務和城鎮低效用地再開發工作任務。引導項目用地，在項目招商、選址階段，引導項目優先在存量國有建設用地、低效用地選址。依托城市更新，加快存量、低效用地盤活。全面核查盤點歷年批而未供土地，摸清批而未供土地的家底，分門別類，分析原因，建立臺賬，督促各主體根據地塊實際、項目需求情況，逐宗制定處置方案，加快供地和消化。

2.健全完善土地利用政策。科學編制年度供地計劃，加強對供地工作的調控。全面推行工業用地“標準地”出讓，繼續推進工業用地彈性出讓制度，實行出讓分階段管理，加快土地周轉利用效率。繼續強化“騰籠換鳥”政策力度，以畝產論英雄，精準識別重點“騰籠”對象，建立低效企業“一張清單”，加大政策執行力度，騰出平臺發展空間。營造以“畝產論英雄”的企業競爭環境，建立以“畝產稅收”為導向的評價機制，開展企業績效綜合評估，優化土地資源配置，切實引導企業轉變發展理念、發展模式和投資方式，有效防止“多占少用”“低效利用”等粗放用地行為。