中國養老服務政策的變遷路徑、動力機制與未來轉型

杜 鵬 武 玉

1982年對我國的老齡事業發展具有里程碑意義。在這一年，聯合國首次召開老齡問題世界大會，通過了《維也納老齡問題國際行動計劃》；會后我國成立了中國老齡問題全國委員會，第一次設立了老齡工作專門機構；同年，中共中央頒布《關于建立老干部退休制度的決定》，開始建立、健全老干部工作機構。也是在這一年，我國開展了第三次全國人口普查，揭示了中國人口老齡化的進程，為了解全國老年人口狀況提供了翔實的數據，推動了我國老齡工作的做實做細。如今，我國老齡事業的發展已經走過了40年的歷程，養老服務政策早已成為我國一項重要的社會政策，并融入社會經濟協調發展的大局[1]。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動實現全體老年人享有基本養老服務。這是在全面審視我國人口老齡化發展態勢下對養老服務政策做出的最新戰略部署。基于未來可預見的老齡社會發展新趨勢，養老服務政策的理論創新與發展仍將是我國老齡社會治理體系的重中之重[2]。為了使我國老齡事業獲得更好的發展，有必要對我國40年來繁雜的養老服務政策進行系統回顧[3-6]。然而，以未來發展為導向的回顧，不僅需要厘清這些政策的發展脈絡，更需要對其內部的發展邏輯與動力機制有更為深入的把握，特別是需要將其置于我國經濟社會發展大局中進行研判。從這個角度看，目前的研究顯然需要進一步深化。現有的關于養老服務政策的探討大多是從宏觀層面、沿時間順序、利用政策文本分析等方法來展示政策的變遷過程，鮮有運用規范的理論工具對政策變遷內在機制進行歸納的嘗試，而有效的理論分析框架是把握政策發展的重要前提。本文關注我國養老服務政策究竟為何而來、政策變遷遵循怎樣的演進路徑、影響政策變遷的動因究竟是什么、未來的遠景目標如何等問題，這些問題需要基于一定的理論基礎去進行系統、全面的分析。產生于20世紀80年代的歷史制度主義(Historical institutionalism)為我們深入把握養老服務政策變遷的規律性提供了理論視角。本文將立足我國基本國情以及不同時期的養老需求，構建養老服務政策歷史變遷的理論分析框架，在梳理1982年以來我國養老服務政策歷史演進的基礎上，檢視政策變遷背后的制度邏輯、路徑軌跡以及動力機制，為未來新發展階段養老服務政策的轉型提供借鑒。

一、歷史制度主義及其分析框架

1.歷史制度主義的產生

20世紀80年代，新制度主義的分析范式在西方政治經濟學領域開始盛行。其中，凱瑟琳·西倫(Kathleen Thelen)和斯蒂文·斯坦默(Stven Stionmo)提出的歷史制度主義理論頗具代表性，與社會學制度主義和理性選擇制度主義并肩而立，成為新制度主義的三大流派之一。經過近40年的發展，歷史制度主義逐漸成為比較政治學領域頗具代表性的研究范式[7]，其目的主要是闡述政策事件的發生和發展過程以及事件背后的約束和調節作用。歷史制度主義講求“歷史性”，也就是說政策事件在時間軌跡上是前后影響的，前一階段的政策選擇往往會對后一階段政策方案的設計起到決定性作用；同時，歷史制度主義又講求“制度性”，其以制度的發生、存續和變化為分析對象，這里的制度既包括正式的規章制度，如法律、政策、政府操作程序等，又包括社會習俗、慣例、規范等非正式制度[8]。按照歷史制度主義的理論框架，其通常將研究內容分為制度生成、路徑依賴、關鍵節點以及制度變遷四個階段。

2.歷史制度主義的分析框架

在第一階段制度生成時期，歷史制度主義理論認為舊制度會影響新制度的產生，制度的真空是不存在的。當原有制度受到來自外部力量的壓力時，可能會引發制度內部新的沖突，進而促使新制度的產生，而舊制度也可能因為內部矛盾的激發而被迫調整從而產生新的制度。在新思想的沖擊下，政府可能會重新思考集團利益，更新政治理念，進而推動新制度的產生。在第二階段路徑依賴時期，歷史制度主義更多地用它來解釋制度的穩定性和存續性。即制度在發展過程中一旦選擇了某一路徑，很可能會因順延關系使原有制度難以改變，那么更換路徑所耗費的成本會隨著時間的推移逐漸累積，制度會按照報酬遞增的邏輯不斷自我強化，即使存在新的制度選擇，原有路徑也會被“鎖定”，從而產生對初始路徑的依賴[9]。在第三階段關鍵節點時期，用放大歷史的視角來聚焦新舊制度之間的銜接點，往往被稱為制度跨越的關鍵節點。一項制度在經歷穩定的路徑依賴期之后，往往會由于關鍵節點的出現而打破僵局。因此，這一時期可以理解為歷史變遷中的重大轉折或是關鍵決策設計的特殊時期，最終使舊制度徹底崩潰從而走向新的制度均衡。在第四階段制度變遷時期，縱然政策或制度的存續存在一定的路徑依賴，但伴隨時間的推移，舊制度會越來越難適應社會與時代的變遷，從而產生新的制度形態。根據變遷的創新性質以及劇烈程度的差異，這種制度變遷可分為在原有制度基礎上的漸進式變遷和與原有制度徹底反叛的決裂式變遷，西倫和斯坦默將制度變遷的動力機制歸結為宏觀制度環境的改變以及微觀行動者理念的更新等一系列復雜多維因素的影響。

綜上，歷史制度主義通過對制度變遷模式及動力機制的分析，解釋制度的穩定持續以及漸進轉型的過程，為研究歷時較長的政策變遷提供了全新的研究視角。歷史制度主義的核心強調用歷史的視野和行為脈絡去分析制度的形成、發展和變遷，探尋制度變遷背后的內在邏輯，采用細節聚焦的方式捕捉制度變遷的關鍵節點以及制度得以存續的路徑依賴，為制度的歷史變遷提供全景式的分析框架[10]。本文將借鑒歷史制度主義的視角，回溯40年來我國養老服務政策的歷史變遷路徑和動力機制，結合我國老齡社會發展趨勢和經濟社會發展的宏觀背景，為新時代我國老齡事業發展和創新提供歷史鏡鑒。

二、中國養老服務政策的歷史演進

20世紀80年代以來，伴隨人口年齡結構的轉型以及人口預期壽命的延長，應對老齡社會的挑戰已成為政府和全社會高度關心的問題。在這一時期，我國的養老服務政策從探索起步到體系形成再到優化升級大致經過了40年的歷程。以往的研究根據人口老齡化的發展程度、老齡事業的目標定位、不同時期的研究重點，通常將養老服務政策的發展劃分為三階段或四階段[11]。本文將根據政府對不同養老功能主體及其責任的界定，把我國養老服務政策的歷史演進劃分為五個階段。

1.探索起步階段(1982—1999年)

在這一階段，國家成立老齡工作機構，開始探索家庭與社會相結合的養老新思路，對老齡化社會的認知逐漸成為主流。受聯合國第一次老齡問題世界大會的影響，20世紀80年代初，中國政府意識到老齡問題不僅是發達國家才有的特殊現象，也會給發展中國家帶來前所未有的挑戰。同時，伴隨計劃生育政策的實施以及人口平均預期壽命的延長，我國社會的主要矛盾已經從人口數量的激增轉向人口年齡結構的老齡化。1999年，我國60歲及以上老年人口比例已經接近10%，“未富先老”的基本國情使得國家應對老齡化社會各種挑戰的基礎格外薄弱，養老問題逐步受到國家的重視[12]。

1982年，國務院批準成立中國老齡問題全國委員會；其后，各地方政府紛紛響應，均設立了相應的老齡工作機構，主要負責研究和制定老齡問題戰略規劃。1983年，中國老齡問題全國委員會《關于我國老齡工作中幾個問題的請示》經國務院批準實施，其中明確提出保障老年人的各種權利、社會福利和參與社會發展，促進其老有所養、老有所為。1989年，我國首次在《政府工作報告》中指出，人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題，各地區、各部門都應關心老年工作。

進入20世紀90年代，我國開始啟動人口老齡化戰略性政策準備與立法工作。1993年，民政部聯合多部委發布的《關于加快發展社區服務業的意見》要求專門對為老年人提供的社區服務項目在創辦初期給予稅收優惠。這是養老服務供給主體從家庭走向社會的萌芽。1994年，民政部聯合十部委發布了《中國老齡工作七年發展綱要(1994—2000年)》，首次提出要堅持家庭養老與社會養老相結合，擴大社會化服務范圍，建立適合國情的國家、社區、家庭、個人相結合的社會養老保障體系。在立法方面，1996年，國家出臺首部《中華人民共和國老年人權益保障法》，明確了老年人的養老問題主要應回歸家庭，同時鼓勵社會或個人興辦養老機構、老年康復中心等設施，進一步在法律上明確家庭養老與社會養老要同步發展的思路。1999年，政府為更好地推動養老工作的開展，正式成立全國老齡工作委員會，統籌規劃國家養老戰略[13]。

2.初步形成階段(2000—2005年)

在這一階段，我國養老服務體系初具雛形，社會化的養老服務理念逐漸興起。2000年年底，我國正式進入老齡化社會。學界普遍認為，此時僅僅依靠傳統的家庭養老方式已經很難滿足日漸增長的養老服務需求。2000年，《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》頒布，這份綱領性文件描繪了今后一個時期我國應建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制，并強調社區服務的重要性。同年，《關于加快實現社會福利社會化的意見》首次出現養老服務“社會化”的說法。

在這一時期，政府開始把老齡問題納入五年規劃。2001年，《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》提出，要繼續支持家庭養老，鼓勵個人為養老做準備，堅持政府、社會、家庭和個人相結合的養老保障道路，同時強調增加對養老機構的投入。2005年，民政部發布《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》，并出臺《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，指出要繼續發展以老年人為主要優撫對象的補缺型社會福利事業，重點為有迫切養老需求的對象提供托底服務。在這一階段，雖然國家首次提出構建家庭、社區和社會相結合的養老服務體系，但不難發現家庭仍然是養老服務中最普遍、最傳統的載體，占據絕對的基礎性地位，而社區和機構養老還只是作為家庭養老的補充和輔助形式存在，發揮著福利性的兜底作用。

3.三足鼎立階段(2006—2010年)

在這一階段，居家、社區、機構三足鼎立的社會養老服務模式形成，國家開始在養老服務供給領域探索多元主體的責任劃分。伴隨老齡化程度的逐步加深，家庭養老功能不斷弱化，家庭作為養老服務供給的主體性地位逐漸削弱，政府開始籌措增加養老服務供給，推動市場的放開，讓更多的社會主體參與進來。2006年，《關于加快發展養老服務業的意見》明確提出要遵循政府扶持、市場推動的原則發展養老服務業，建立以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系。這是政策首次明確闡釋養老服務的完整內涵，標志著養老服務性質從滿足生存的救助型向全方位福利型轉變[14]。2008年，《關于全面推進居家養老服務工作的意見》出臺，這是首次以“居家養老”為題的政策性文件，它避免了以往家庭、社區、機構三者之間層次不清的弊端，同時強調了“在地老化”的原則，鼓勵將家庭作為老年人照料的主要場所。該文件還指出，居家養老服務是政府和社會機構依托社區為居家老年人提供的生活照料、醫護康復等服務，是對傳統家庭養老理念的補充與更新。

2006年，國務院全國老齡工作辦公室發布《中國老齡事業發展“十一五”規劃》，提出應多渠道籌措老年社會保障基金，積極引導民營資本和國外資金投入老齡事業，建立廣泛覆蓋、持續發展，與經濟社會相適應的老年社會保障體系，為實現“六個老有”創造有利的社會條件。可見，在這一時期，家庭的養老責任有所淡化，“家庭”的說法變成“居家”，社區、機構等專業化、社會化的養老服務主體逐漸得到重視，三者之間的關系趨向均衡，多元化的養老服務投入機制正在形成。

4.快速發展階段(2011—2015年)

在這一階段，養老服務政策處在設計、規劃、試驗和實施的黃金時期，各項政策都指向了機構養老應在家庭養老功能不斷弱化、老齡化程度不斷加深的現實國情中發揮中流砥柱的作用。2011年，國務院印發的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》提出建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。同年，《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》出臺，明確提出要大力發展以養老服務、社區照料和病患陪護等為重點的家庭服務業。這是我國第一個國家級養老服務體系建設的專項規劃，明確闡釋了社會養老服務體系的概念、定位、指導思想和保障措施。2013年，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，也明確指出要在2020年建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系的目標，與我國全面建成小康社會總體目標相呼應。

在這一時期，無論是2012年重新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》，還是民政部的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》、國土資源部的《養老服務設施用地指導意見》等文件，都在大力呼吁社會力量、民間資本進入養老服務領域，努力將服務老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的“朝陽”產業。也正是在這一階段，各類養老機構飛速發展，繁榮背后的養老亂象也頻頻發生。為此，政府相繼出臺了多項管理規范，如2013年的《養老機構管理辦法》《養老機構設立許可辦法》《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》和2014年的《養老機構醫務室基本標準》《養老機構護理站基本標準》等。國家開始考慮整頓養老服務市場，增強政府的監督管理職責，提升養老服務的質量。

5.優化升級階段(2016年至今)

在這一階段，養老服務政策由“兜底型”向“普惠型”轉變，政策導向已經從供給方式的創新轉向服務質量的提升。隨著“大健康”理念的全面融入及信息化、智能化、適老化技術的加持，養老服務向著強信用、高質量、精管理的目標邁進。伴隨積極應對人口老齡化上升為國家戰略，中國特色養老服務體系的頂層設計逐漸成熟[15]。本階段的政策走向主要表現在以下五個方面。

第一，居家養老服務向縱深方向發展。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出家庭養老床位建設和居家養老上門服務，同時開展居家和社區基本養老服務提升行動。從2016年11月至今，國家已經連續5年在203個地區進行居家和社區養老服務改革試點、績效評估和示范推廣工作[16]。

第二，持續推進養老服務業的放管服改革。從2016年《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，到2017年《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》、2019年《關于推進養老服務發展的意見》，再到2020年《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》，這些政策的出臺為養老服務業破除發展障礙、優化供給結構、釋放消費潛力營造了公平良好的運行環境[17]。

第三，國家養老服務標準體系逐步形成。2017年，國家質檢總局、國家標準委發布《養老機構服務質量基本規范》。2018年，國家標準《養老機構等級劃分與評定》(GB/T 37276—2018)發布；同年，《居家老年人康復服務規范》《老年人助浴服務規范》面向社會公開征求意見。2021年，民政部發布《養老機構生活照料服務規范》。2022年，《養老機構服務安全基本規范》正式實施，這是我國養老服務業的第一個強制性國家標準；同年12月，《老年人能力評估規范》國家標準正式發布，意味著老年人能力評估領域的標準層級由行標上升為國標，為全國養老服務行業提供了更加權威、統一的評估工具。

第四，開啟醫養康養融合發展的新時代。2015年，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見》首次提出醫養結合的概念。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次提出建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，在養老服務的制度設計、過程運行、后期評估方面注入全生命周期綜合預防的前瞻性思想，將醫養康養內化于整個養老體系中。2022年，《關于加強新時代老齡工作的意見》再次強調構建醫養康養相結合的健康支撐體系，探索符合我國國情的長期護理保險制度。政策的發展使醫養康養模式逐漸成文成型，被社會大眾認可[18]。

第五，智慧養老迅速占據半壁江山。2017年至今，國家已開展了三批智慧健康養老應用試點示范。2018年《“互聯網+民政服務”行動計劃》、2020年《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》、2021年《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》《智慧助老行動三年計劃》等陸續出臺，這些政策的實施有針對性地幫助老年人彌合數字鴻溝，使老年人更好地融入信息社會[19]。

三、中國養老服務政策的生成邏輯、路徑依賴與關鍵節點

歷史情境是制度變遷的底色，決定了制度變遷的內在邏輯和制度存續的結構動力。20世紀80年代以來，我國的養老服務政策經歷了從探索起步到優化升級五個階段，在近40年的歷史發展中并未出現明顯的斷裂式波動，表現出較強的路徑依賴特征，并逐漸進入政策的自我強化狀態。但是，在關鍵節點上出現的重大事件勾勒出養老服務政策逐步轉型的樣貌特征，政策的整個演進過程呈現出漸進式制度變遷的行為走向(見圖1)。

圖1 養老服務政策變遷的歷史制度主義分析框架

1.養老服務政策的生成邏輯

歷史制度主義的觀點認為，新制度的生成可能會受到外部壓力、內部矛盾和政府理念更新的影響。

第一，對于我國養老服務政策的產生而言，國際社會對老齡社會的深刻認識起到非常重要的作用。聯合國先后于1982年和2002年召開了兩次老齡問題世界大會，并發表了《維也納老齡問題國際行動計劃》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》，使中國認識到發展中國家的人口老齡化今后無論在規模上還是在速度上都將趕超發達國家。會議將中國的人口老齡化納入世界人口老齡化進程之中，由此中國的老齡問題開始進入政府的議事日程。

第二，從國內人口結構的轉變來看，20世紀70年代末實施的計劃生育政策深刻改變了我國的人口年齡結構和家庭內部構成。生育率的不斷下降以及經濟社會的發展帶來人們生活水平和健康狀況的不斷提升，促使我國在2000年正式步入老齡化社會并快速發展，然而“未富先老”的中國并未做好應對這一國情的戰略準備，現有社會制度和政策體系均滯后于人口年齡結構的轉變[20]。

第三，國家已經認識到老齡社會可能帶來的機遇和挑戰。1982年，國家成立了中國老齡問題全國委員會(NCA)。1995年，中國老齡問題全國委員會更名為中國老齡協會，由民政部代管。1999年，全國老齡工作委員會成立，辦公室設在民政部，日常工作由中國老齡協會負責。2005年，全國老齡工作委員會辦公室與中國老齡協會實行合署辦公，負責研究和制定老齡戰略規劃，促進國際合作與交流，將養老責任再次提升到國家高度[15]。

基于以上三方面的努力，我國養老服務政策體系在21世紀初逐步形成。

2.養老服務政策變遷的路徑依賴

我國的養老服務政策在歷史演進過程中，無論從“家庭養老”到“居家養老”，還是從“社會養老”到“機構養老”，都體現出不同階段國家對養老責任以及養老服務新的戰略定位。縱然養老服務政策在不同時期的表述上有細微差別，但推動居家、社區和機構養老融合發展的戰略導向從未改變；即使全面放開養老服務市場，允許多元主體進入養老行業，養老服務回歸家庭仍是本真。政策的變遷呈現出較強的路徑依賴特征。針對此，歷史制度主義的理論認為，造成這種路徑依賴的原因主要是回報遞增這一現象，可以從四個方面來解釋。

第一，退出成本。我國養老服務政策體系從創立之初到目前，花費成本巨大，已逐漸形成了規模效應。1982—2021年，僅國家層面出臺的養老服務相關配套政策、規范、通知等已達千余項，各類養老服務設施、機構、床位數都在迅速增長。截至2020年年底，全國各類養老機構和設施達30多萬個，床位總數達823.8萬張[21]。無論從人力、財力還是從物力來看，養老服務政策若進行斷裂式的路徑調整無疑都是一種巨大的浪費。

第二，學習效應。我國社會養老服務體系在建立之初，深受發達國家養老經驗的啟發。如芬蘭較早建立了健全的養老服務體系，將醫療服務與社會服務有機地結合在一起；日本在老年照護的專業人才配置、科技產品創新等方面做出了整體規劃部署，特別是其長期護理保險制度和綜合性社區照料計劃最為著名；美國的持續照料退休社區(CCRC)是其最成功的養老模式，覆蓋全美大約300個自然形成的老齡化社區。這些成熟的經驗模式對檢視我國養老服務體系建設具有重要的示范意義和借鑒價值。

第三，協同效應。每一項制度和政策都不可能獨立存在并發揮作用，政策的制定、審查、監管、評估等需要多部門通力合作，協調完成。通過對我國養老服務政策的梳理，可以看出，每項政策的出臺均需要國家多個部門的共同努力和互相配合才能完成，由此才構成多層次、全方位的養老服務政策體系。

第四，適應性預期。一般來說，一項政策一旦形成，國家對政策的適應性預期可能會驅使其從既往的政策體系中尋求指導，從而逐漸形成一條完整的正反饋機制。養老服務政策在演進的道路上，始終保持著家庭倫理及孝親敬老的道德傳統，將家庭的養老責任放在基礎性位置。在未來很長時期內，以社區居家型養老為主，多種養老方式并行發展，讓老年人在家庭內部享有專業化、高質量的養老服務，這一初衷是與政府理念和人民認同相一致的，是符合中國傳統文化和基本國情的養老模式的理性選擇[22]。

3.養老服務政策變遷的關鍵節點

歷史制度主義理論認為，制度變遷的過程大體上分為兩個時期：一是制度存續的“正常時期”(也就是路徑依賴時期)；二是制度斷裂的“關鍵節點時期”，這里可以理解為政策的重要轉折和重大決策的關鍵時期，其會在制度整體的變遷過程中發揮著承前啟后的作用。我國養老服務政策的變遷歷程主要存在兩個關鍵節點。

第一個關鍵節點是在1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標。隨著社會主義市場經濟體制逐步建立，社會生產關系發生深刻變革，因而社會治理的理念和方式也隨之革新。在改革開放以前的計劃經濟時期，國家維持經濟發展和社會管理的基本形式就是單位制，社會的服務體系是以單位服務為主、民政服務為輔。當時養老服務也是長期被吸納在單位服務之中的，這種近乎封閉的服務形式雖然存在很大缺陷，但在很大程度上解決了單位離退休人員和特殊困難群體的養老問題，保障了老年人晚年的基本生活[23]。隨著市場經濟體制改革的不斷推進，國企改革使單位的生產和生活功能逐漸分離，單位制逐漸解體，老年人失去了原單位的庇護從而游離于單位養老服務之外，他們的養老需求不得不被推向社會。從這個角度看，社會必須發展養老服務來承接這部分養老功能。與此同時，國家政策導向也從以經濟建設為中心開始轉向經濟建設與社會建設并重，大大激發了社會的活力，單位養老服務與社會養老服務的藩籬被打破，養老服務政策在這一契機下不斷發展并重構。1998年，我國全部實現了企業離退休人員基本養老金的社會化發放，面向不同老年群體、不同養老需求的多元化、多層級的養老服務體系正在逐步形成[24]。

第二個關鍵節點是在2006年，國家“十一五”規劃綱要首次提出積極應對人口老齡化的概念。此后，努力探索中國特色的積極應對人口老齡化的道路和方案就成為黨和政府的一項重要任務。我國自2000年年底進入老齡化社會以來，一直在積極應對人口老齡化的道路上不斷探索，經歷了從積極應對人口老齡化方針政策的確立到制度框架的形成再到國家戰略的實施三個階段。2006年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》首次提出積極應對人口老齡化的概念，并從老年人權益保障、養老服務設施建設以及積極老齡社會氛圍營造三個方面提出具體要求[15]。黨的十八大以來，積極應對人口老齡化逐漸成為我國老齡工作的主線，同時也作為國家的一項長期戰略任務被寫入《中華人民共和國老年人權益保障法》。2015年，黨的十八屆五中全會提出積極開展應對人口老齡化行動。2017年，《國家人口發展規劃(2016—2030年)》提出加快構建以社會保障、養老服務、健康支持、宜居環境為核心的積極應對人口老齡化制度框架。2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確了財富儲備、勞動力供給、養老服務產品供給、科技創新能力和社會環境構建五個方面的具體戰略目標。2020年，黨的十九屆五中全會通過《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，首次將積極應對人口老齡化上升到國家戰略層面，從推動實現適度生育水平、健全嬰幼兒發展政策、完善養老服務體系三方面對積極應對人口老齡化進行具體部署。2022年，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》也對我國積極應對人口老齡化做出了長期戰略性規劃。國家戰略的實施對于指導全社會積極應對人口老齡化的危機與挑戰、抓住老齡社會機遇、激發老齡社會活力意義重大[25]。

四、中國養老服務政策變遷的動力機制

歷史制度主義理論強調制度變遷動力的多樣性，認為制度轉型的動力不僅來自外部壓力，還來自制度變遷的內生力量，應重視制度變遷的內生過程。筆者分別從宏觀經濟環境、政府理念更新、多維主體互動、社會技術變革和外部示范效應五個方面逐一闡釋養老服務政策變遷的動力機制(見圖1)。

1.宏觀經濟環境變化

眾所周知，改革開放以來，我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，一直穩居世界第二大經濟體地位，被譽為“中國奇跡”。然而，諸多人均經濟指標依然落后于世界平均水平也是不爭的事實[26]。在經濟發展到一定程度并穩定之后，國家的社會政策體系也應通過向社會成員提供各類服務來回應社會需求，從而保障社會成員的基本生活，使其能夠分享經濟發展成果，并再次助推經濟的發展。然而，中國的養老服務政策體系建立時間較晚，覆蓋面也比較有限，起初僅是作為一項社會福利制度服務于“三無”“五保”等特殊老年群體。老化的人口年齡結構與現行的社會經濟體制不協調、不匹配，政策與制度的設計遠遠滯后于老齡化的發展進程，使得養老服務政策調整成為必須。

2.政府治理理念更新

黨的十六大報告提出構建和諧社會，黨的十八大報告提出全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十九大報告提出我國要在21世紀中葉建成社會主義現代化強國，習近平總書記在黨的十九屆五中全會上提出要健全我國基本養老服務體系以及大力發展普惠型養老服務和互助型養老，黨的二十大報告指出實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。這顯示了政府的執政理念是試圖建立一個不分年齡、不分階層、人人共享的社會。這種不斷更新的理念意味養老服務政策變遷的根本目標是要惠及全部有養老服務需求的老年人，而不僅是保障重點特殊老年人群，因而養老服務的性質從原先“封閉型”“殘補型”向“共享型”“普惠型”轉變，養老服務的保障范圍逐步擴大[26]。

3.多元利益主體互動

人口老齡化不僅是一種人口現象，事實上人口老齡化的影響已經逐漸滲透到人類社會生活的各個領域和不同層面。從個體生命周期的不同階段來說，不同年齡群體會通過不斷選擇和互相補償來實現更好的發展。因此，養老服務政策的變遷在一定程度上還受到生育政策、托育政策、教育政策、就業政策、延遲退休政策、養老金政策、長期照護政策等存在于生命周期多個階段利益主體政策的影響，每一個環節政策的改變都可能會對養老服務政策效果產生深遠影響。養老服務政策的發展是一個復雜、系統的過程，應該從社會整體和長遠發展的角度來審視政策的變遷軌跡。

4.社會技術變革創新

建設社會主義現代化強國的戰略目標，其中重要的一點是人力資源強國的建設。大數據時代的到來，使老年人過往的經驗知識和行為習慣已無法與現代數字社會相適應，傳統的助老手段已不能滿足信息時代的需求。智慧養老政策的出臺，旨在運用智能化的手段，幫助老年人獲得獨立、尊嚴和自我實現；通過智能化工具性服務的應用，可以減緩老年人隨年齡增長所受到的外部控制力的沖擊；通過線上和線下的綜合服務手段，實現老年人手和腦的延伸，幫助老年人重拾信心并增強內部控制力。養老服務政策一直在鼓勵老年人積極參與社會經濟活動，發揮老年人潛力，這在一定程度上可以實現對老年人的賦權增能，推動老年人力資源的開發[27]。

5.外部示范效應推動

日本的老齡化進程領先中國近20年，其老齡化發展趨勢與我國未來某一階段極其相似，而日本應對老齡化的政策體系相對完備，一直以來是我國的主要效仿對象。2015年以來，日本政府將養老服務提高到全局高度，如安倍政府出臺的“新三支箭”計劃，規劃“綜合性社區照料體系”以整合養老資源、控制社保支出、開發老年護理科技等。日本各項養老服務政策大都立足于基礎人口數據，在政策出臺時機、運作方式、路徑規劃、目標設置等方面，都高度切合了人口發展的關鍵節點[28]。這些經驗對促進我國養老服務政策的完善和創新，具有一定的示范意義和借鑒價值。

五、中國養老服務政策的未來轉型

本文運用歷史制度主義的分析框架，將中國養老服務政策的變遷過程分為探索起步、初步形成、三足鼎立、快速發展、優化升級五個階段，隨著社會主義市場經濟體制的建立以及積極應對人口老齡化的深入推進，養老服務政策經過微調、轉換和斷裂、均衡，逐步實現政策的漸進式轉型，最終形成當前居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務及健康支撐體系。縱觀20世紀80年代以來我國養老服務政策的歷史變遷，結合黨的二十大報告中對于中國式現代化發展以及實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要部署，可以預見未來我國養老服務政策的三條脈絡走向。

1.養老服務政策的制定要用全局和動態眼光

中國式現代化是實現全體人民共同富裕的現代化，養老服務政策絕不是孤立存在的，而是建成社會主義現代化強國的有機組成部分。單純依靠全面放開生育政策或完善老年福利政策不能從根本上消弭老齡社會的時代壓力，因此必須突破傳統老齡社會治理的路徑依賴，將養老服務政策置于國家整體的發展框架中，切實將積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展的全過程，從戰略、規劃、制度和操作性政策四個層面突出養老服務政策體系的層次和維度，使養老服務政策的發展與制度和時代的變遷相互適配、與生命周期的各個階段不斷交融，讓發展成果更充分、更公平地惠及包括老年人在內的全體人民。只有完整、全面地實施積極應對人口老齡化國家戰略，建立相應的老齡社會治理政策體系，才能為推進中國式現代化創造更為有利的條件[25]。

2.養老服務政策的實施應以家庭建設為重要依托

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，其中最為鮮明的特色就是老年人口規模的巨大，預計我國老年人口規模在2035年和2050年將達到4.3億人和5.2億人，屆時我國將躋身全球老齡化水平最高的國家行列[29]。從人口長期均衡發展的角度來看，我國在積極應對人口老齡化的道路上不能照搬西方經驗，必須扎根中國文化、發揚中國特色。我國重視家庭倫理及孝親敬老的道德傳統決定了未來社會養老服務形式即使再豐富也難以取代居家養老的核心地位。家庭兼具生育、撫育、教育、贍養等多種功能，應統籌家庭和個人全生命周期的能力建設，加速推進養老服務優質資源以最低成本向老年人的周邊、家邊、身邊下沉集聚，以此來推動養老服務業的健康、長期、穩定發展。

3.養老服務政策的評估應堅持高質量、可持續方向

堅持推動高質量發展是建設社會主義現代化強國的必然要求，增進民生福祉、提高人民生活品質也是新時期中國現代化建設的重要任務[30]。隨著國家放管服改革的不斷深入，政府未來一定會從養老服務的提供者退居到監督者的角色，更加鼓勵社會力量參與競爭，從全面扶持培育向有序重點發展轉型。政策的制定需貫徹新發展理念，不斷提升養老服務的供給質量、擴大養老服務的消費潛力、完善養老服務的評估體系；政策的實施應兼顧效率與公平，在注重養老服務提質增效的同時也應著力補齊短板，優化特殊困難老年群體的生活質量，在實現共同富裕的框架下推動養老服務業的可持續發展，將人口老齡化的風險與挑戰轉變為高質量發展的動力和機遇。養老服務行業定將走上一條正規化、專業化和差異化的發展道路，亦將為老年人提供更有品質、更有效率、更有溫度的服務。