新形勢下我國糧食安全風險及其戰略應對

張應良 徐亞東

2022年中央農村工作會議提出加快建設農業強國，著重強調保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。我國作為人口大國，由于人口數量與結構持續變化，人民生活水平和城鎮化水平提高等原因，糧食及重要農產品需求仍將剛性增長，緊平衡的格局短期內難以改變，資源環境的約束日益趨緊[1]，同時伴隨糧食安全主要矛盾和主要任務的變化，必須確保在任何時期、任何情況下糧食都能“產得出、供得上、供得優”。當前和今后一個時期，我國糧食安全保障仍然處于重要戰略機遇期[2]。新發展理念催生糧食產業新需求、新供給和新業態，消費需求升級也為我國糧食產業高質量發展帶來機遇。然而，糧食生產的弱質性和周期性導致糧食安全保障在復雜多變的國內、國際新形勢下面臨更大的挑戰與風險[3-4]。

確保糧食安全，即在未知因素情況下，需要將一切關于糧食安全風險的邊界都置于可應對的能力范圍之內。現有研究從不同背景討論了我國保障糧食安全面臨的風險挑戰，同時提出了有意義的政策建議，有助于保障國家糧食安全，使我國牢牢掌握糧食安全主動權。例如，在膳食結構升級、人口數量和結構變化的背景下，國內糧食生產難以滿足需求升級需要，結構性矛盾明顯[5-6]；在極端氣候頻發、水資源短缺和土壤退化的背景下，糧食生產環境惡化制約國內糧食生產能力提升[7]；人工、土地和農業生產資料等糧食生產要素價格的大幅上漲，擠壓種糧積極性，導致出現“非糧化”“非農化”問題[8-9]；在以美國為代表的西方國家將糧食問題政治化背景下，糧食金融化和能源化加劇了國際糧價波動和全球糧食供應鏈斷裂可能性，突發公共衛生事件也會使國內糧食物流環節受阻，存在供應鏈風險[10-11]，糧食輸入性風險壓力將會有增無減[12]。

但是，整體而言，現有研究缺乏對新形勢的整體研判，從而導致分析糧食安全內涵外延和風險挑戰的現實依據并不充分；同時，關于風險挑戰的分析缺乏分類，從而導致提出的政策建議系統性不強。由此，如何研判復雜多變的國內、國際新形勢，并在此基礎上深化與拓展國家糧食安全的內涵和外延，重新審視與調整戰略目標，構建“三位一體”糧食安全戰略保障體系，為加快建設農業強國奠定糧食根基，是值得高度關注的重大問題。

一、新形勢研判：不可逆、不穩定和不確定

本節從不可逆的國內趨勢、不穩定的經濟態勢和不確定的國際環境三個維度研判新形勢(見圖1)，為后文討論新形勢下我國糧食安全的內涵和外延、戰略目標的調整，以及分析我國糧食安全的風險及應對戰略奠定現實基礎。

圖1 不可逆、不穩定與不確定的新形勢

(一)不可逆的國內趨勢

首先，我國膳食結構升級、人口數量和結構變化不可逆。國民膳食結構的改變和對動物性產品需求的不斷增加，會刺激飼料糧需求的持續增加[5]。總體而言，口糧和種子糧的需求相對穩定，而飼料糧和工業用糧的需求增長明顯，糧食總需求呈現增長趨勢[6]；同時，優質專用稻米和小麥口糧需求明顯增加。其次，我國自然災害頻發、水資源短缺和土壤退化不可逆。農民之前掠奪式使用耕地，導致耕地退化、耕層變淺、保水保肥能力下降[13]；同時，建設用地規模擴張進一步壓縮了耕地資源的可利用空間[14]。水資源短缺，地表水過度開發和地下水超采現象較為突出，而且糧食主產區與水資源不匹配矛盾加劇[7]。最后，我國糧食生產成本中人工和土地成本上漲趨勢不可逆。2020年小麥、水稻、玉米三種糧食平均每畝生產總成本為1120.31元，較上年增加26.53元，增長2.37%①。主要成本項目中，勞動力價格和土地流轉價格上漲趨勢較為明顯，已經成為糧食生產成本居高不下的主要原因。

(二)不穩定的經濟態勢

首先，主要發達經濟體面臨高通脹危機，為全球經濟態勢和糧食市場帶來不穩定性。2022年8月，美國CPI同比上漲8.3%，歐元區和英國通脹率分別達9.1%和9.9%②。全球人口增加擴大了糧食需求，需求擴大和價格提升又會對國際糧食市場形成沖擊。其次，中國經濟運行也存在不穩定因子，城鄉居民的就業、收入和消費并不穩定。從2021年9月至2022年9月，制造業采購經理指數(PMI)從49.6%上漲到50.1%，且波動較大；從2022年6月開始，綜合PMI產出指數連續四個月下降③。最后，低收入人群返貧致貧和突發嚴重困難的可能性依然存在。調研發現，由于鄉村扶貧產業項目破產、就醫就學、就業不穩或失業等原因，部分鄉村依舊存在脫貧農戶返貧和低收入群體致貧風險。

(三)不確定的國際環境

首先，以美國為代表的西方國家將糧食問題政治化，我國面臨輿論壓力。部分西方國家一方面無理指責中國的糧食貿易政策和補貼政策，認為我國參與全球糧食安全治理的積極性不高；另一方面又無理指責中國的糧食進口和糧食倉儲威脅全球糧食安全，中國的農業對外投資是“新殖民主義”，大肆炒作“中國威脅論”④。其次，在國際局部戰爭爆發、突發公共衛生事件的情況下，全球糧食供應與運輸存在中斷的可能性。有學者研究指出，突發公共衛生事件也會導致全球糧食市場異常波動，糧食生產與貿易面臨隨時中斷的威脅[10-11]。2022年1月至8月，我國累計進口谷物量為4011.9萬噸，同比減少12.11%⑤。最后，部分國家“惡意囤貨、哄抬價格”，糧食金融化和能源化加劇國際糧價波動。非傳統因素⑥較常規因素對糧食市場和糧食價格的影響越來越顯著[15]，糧食輸入性風險的壓力將會有增無減[12]。

二、糧食安全的內涵外延與戰略目標：多維度分析

在新形勢下，我國糧食安全既存在時代機遇，也面臨風險挑戰。抓住機遇、應對挑戰的前提是全面深化與拓展糧食安全的內涵和外延(見圖2)，并進一步思考我國糧食安全戰略的目標調整，為后文分析奠定理論基礎。

圖2 糧食安全的內涵深化與外延拓展

(一)糧食安全的內涵深化

雖然糧食安全概念自提出以來不斷被修正，且概念界定存在國別、時代和地區差異[16]，但是其始終強調獲取足夠糧食是人類基本生活權利。糧食安全是指在國家或地區政府的組織下人們食物需求的滿足狀況(充足供應)，以及維持這種狀況的能力(供應韌性)。糧食安全是總體概念，不同維度的側重點不同，下面分別從人民觀、歷史觀、資源觀、全球觀和系統觀五個維度來闡述糧食安全的內涵。

第一，基于人民觀，在新形勢下必須堅持“以人民為中心”。一方面，國內糧食生產與進口需要根據需求端變化進行調整，符合人民群眾的膳食結構變化，糧食安全的內涵是動態變化的；另一方面，保障全體國民都有經濟能力購買必要的食物，即確保所有人群在任何時候、任何情況下都能吃得上衛生安全食品。

第二，基于歷史觀，新中國成立以來，黨和國家領導人始終高度關注糧食安全問題。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央尤其強調糧食安全問題，并將其提升到戰略高度。由此可以發現，我國糧食安全始終堅持“提產能、促平衡、保安全”的戰略思想[17]。所以，新形勢下抓住機遇、應對風險也必須堅持這一思想。

第三，基于資源觀，提升我國糧食安全保障水平，既需要利用好國內市場和資源，也需要充分利用國際市場和資源，提升對“兩個市場、兩種資源”的統籌利用能力。同時，在生態紅線下，還需要確保我國生態資源安全，改變糧食生產方式，實現糧食集約化生產，高效利用土地資源和水資源，合理使用化肥和農藥。

第四，基于全球觀，糧食進口已成為保障我國糧食供應和滿足多元化需求的重要組成部分，我國糧食安全處于“高開放水平”[12]。所以，我國必須主動參與全球糧食安全治理，做到共同安全的同時實現自身安全，在體現大國責任的同時保障我國長期可持續的糧食安全。

第五，基于系統觀，糧食安全不僅是糧食生產能力問題，而且是一個多維能力和多維安全的集合，同時強調發展與安全的關系。從供應鏈的角度，包括糧食生產能力、儲備能力、流通能力和治理能力等；從產業鏈的角度，包括種子安全、技術安全、生態安全、資源安全和市場安全等。

(二)糧食安全的外延拓展

在新形勢下，需要重新討論糧食安全中糧食的界定。新糧食安全觀提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”，《中國農業展望報告(2022—2031)》指出，未來10年，中國谷物基本自給、口糧絕對安全仍能完全確保。其中，口糧主要包括稻谷和小麥，而谷物主要包括口糧和玉米。所以新糧食安全觀是新形勢下保障糧食安全的底線目標，而不是全部目標，即不能用口糧和谷物來界定糧食安全中“糧食”的概念。國民膳食結構的改變和對動物性產品需求的增長，帶動大豆、玉米等飼料糧消費增長，工業用糧需求強勁，食物消費剛性增長。所以，糧食安全不僅需要保障口糧安全，還需要保障飼料糧和工業用糧安全。正如習近平總書記指出的：“現在講糧食安全，實際上是食物安全。”[18]因此，糧食安全的外延較為豐富，主要包括以下五個方面。

第一，既要保證數量安全，也要保證質量安全。對于具有14億人口的中國而言，確保糧食數量安全是將糧食安全的主動權牢牢掌握在自己手里的重要表現；同時，質量安全是確保國民營養與健康的重要方面，兩者不可偏廢。

第二，既要保證總量安全，也要保證結構安全。糧食的品種和品類眾多，伴隨著國民對優質水稻和小麥的需求上升，以及對肉類需求引致飼料糧的需求上升，保障糧食安全也必須充分考慮結構安全，不僅要保證口糧供應，而且要保證飼料糧和工業用糧供應。

第三，既要保證生產安全，也要保證生態安全。過去粗放式的糧食生產雖然提高了我國糧食產量，保證了生產安全，但是以低效使用化肥農藥、掠奪式使用耕地、破壞生態環境為代價的。在“綠色發展”的新發展理念指引下，需要轉變糧食生產方式，實現綠色生產和集約化生產。

第四，既要保證當代安全，也要保證后代安全。中華民族已經延續了幾千年，未來必將長久且持續延續下去，立于世界民族之林。這就需要考慮子孫后代的糧食安全問題，確保當前糧食安全不能破壞后代糧食安全，實現糧食可持續生產。

第五，既要保證自主安全，也要保證合作安全。人口數量龐大和國內資源短缺之間的矛盾決定了我國必須進口部分糧食，特別是飼料糧，所以參與國際合作、推動全球糧食安全是實現我國糧食安全的重要組成部分。特別是在西方發達國家大肆炒作“中國威脅論”的情景下，除了保障自主安全外，還需要保證合作安全，推動構建人類命運共同體。

(三)糧食安全的戰略目標

新形勢下，伴隨糧食安全的內涵深化和外延拓展，我國糧食安全的戰略目標需要調整為以下四個維度，分別是數量可得、質量可靠、品種多樣和底線保障(見圖3)。

圖3 新形勢下糧食安全的戰略目標

1.數量可得

數量可得包括自給率和人均占有量等內容。無論是堅持我國在歷史進程中形成的戰略思想，還是面臨目前的新形勢，我國都始終要“把飯碗牢牢端在自己手中”，確保糧食自給率。同時，自給率是宏觀層面的糧食安全概念，自給率高并不等于糧食完全安全，還必須考慮人均占有量。例如，我國社會主義建設時期，糧食自給率較高，國民糧食需求依賴于國內生產，而且要出口糧食賺取外匯。然而，當時人們處于“吃不飽”狀態，主要原因就在于人均糧食占有量低。

2.質量可靠

質量可靠包括質量等級和衛生狀況等內容。從質量等級來看，種植優良品種既符合農民增加產量、提高經營性收入的選擇，又契合國家糧食安全戰略目標。所以，實現糧食安全需要考慮糧食生產的質量等級問題。從衛生狀況來看，糧食的根本作用是“填飽肚子”，為人體提供必要的營養和能量，維持正常生活，而食用不衛生食物會損傷脾胃，甚至引起食物中毒，危害身體健康。例如，農藥殘留不僅會導致土壤性狀惡化、產品品質下降，還會導致人、畜急性中毒或慢性中毒事故。所以，實現糧食安全也需要考慮糧食的衛生狀況。

3.品種多樣

品種多樣包括膳食結構和營養水平等內容。從膳食結構來看，當前中國有14億多人口，不同人群的消費偏好差異較大。特別是伴隨中國經濟快速發展和國民收入穩步提升，個性化和多樣化的糧食消費需求已經形成并逐步擴大。所以，當前中國糧食供給能夠滿足國民膳食結構變化是品種多樣目標的重要方面。從營養水平來看，正如上文指出，糧食為人體提供必要的營養和能量，所以營養水平的逐步提升對實現糧食安全也是必要的。例如，當前中國正處于人口轉型階段，父母對子女的投資由數量投資向質量投資轉變，更加注重子女食物消費的營養健康問題，對蛋奶的需求快速提升。所以，品種多樣目標中還包括糧食的營養水平。

4.底線保障

底線保障包括突發狀況下的食物保障和收入緊張人群的食物保障等內容。從突發狀況下的食物保障來看，當發生大面積自然災害時，需要有充足的糧食儲備或糧食進口，以滿足糧食需要。抑或當中美關系進一步惡化、“俄烏戰爭”影響進一步擴大而導致中國當前海運糧食供應鏈中斷時，依舊需要充足的糧食儲備和暢通的陸運糧食供應鏈，以保證任何狀態下我國的糧食供給充足。所以，除了常態下保障糧食安全，突發情況下也需要保障糧食安全。從收入緊張人群的食物保障來看，中國易返貧致貧人群依舊存在，且在不穩定的經濟態勢下其返貧致貧的風險加大。這就需要及時監測到這部分人群，并通過國家幫扶政策解決他們的生存問題。糧食安全是保障全體國民的安全，所以必須考慮收入緊張人群的食物保障問題。

三、新形勢下我國糧食安全面臨的風險：傳統風險與新型風險疊加

在明確糧食安全的內涵和外延，以及戰略目標的基礎上，本部分分析實現戰略目標進程中我國糧食安全面臨的風險，特別是新形勢下的新型風險(見圖4)。

(一)傳統風險

農業是自然再生產和經濟再生產相交織的產業，面臨著傳統風險，主要包括自然風險和經濟風險。

圖4 新形勢下我國糧食安全面臨的風險

1.自然風險

自然風險包括洪澇災害、凍災、旱災、蟲災、風雹和瘟疫等。最近幾年全球變暖加劇，極端天氣頻發。例如，2021年7月，河南省出現極端特大暴雨，其中，鄭州最大小時降雨量達201.9毫米，突破我國內陸地區小時降雨量歷史極值，對糧食生產造成極大的影響；9月至10月上旬，全國平均降水量較常年同期偏多39.6%，其中，山西、陜西、河南三省較常年同期偏多2.3倍⑨。除中國外，全球多個國家也受洪水和干旱的影響，世界氣象組織的報告顯示，過去50年，災害數量和損失在持續增加，未來極端天氣會成為常態。除此之外，另一類常見的自然風險就是蟲災，包括植物病蟲害風險和牲畜疫病風險。在規模化、集中化養殖過程中，牲畜疫病風險始終是養殖難題。

2.經濟風險

經濟風險是指由于市場等經濟因素變化造成較大經濟損失的風險，包括“谷賤傷農”和“蛛網模型”等。其中，價格波動是造成經濟風險的主要因素。當前，由于農地租金、人工成本、農資價格等上漲導致糧食生產成本持續上升；同時糧食價格為百價之基，其上漲幅度對中國經濟的穩定運行具有重要影響，而且國外糧食到岸價格較低，兩者共同決定了我國糧食收購價格相對較低，從而擠壓了糧食生產的利潤空間。糧食生產的利潤較低，甚至為負。例如，《中國農村統計年鑒(2021)》的數據顯示，2019年和2020年，水稻、小麥和玉米三類糧食平均每畝凈利潤分別為-30.5元和47.1元；大豆平均每畝凈利潤分別為-194.1元和-60.3元。另外，糧食生產還面臨著“賣難”的經濟風險。

3.社會風險

除自然風險和經濟風險外，糧食安全面臨的傳統風險還包括社會風險，其相對于自然風險和經濟風險屬于次要風險。社會風險是指由于個人或者團體的行為造成的風險。20世紀末與21世紀初，村民與村民之間的矛盾、村與村之間的械斗可能影響了糧食生產，但是相對于全國而言糧食生產受到的沖擊較小。除了農民的行為外，農資供應者的行為也可能影響糧食安全，例如，他們提供假冒偽劣的種子、化肥和農藥，會影響糧食供給質量。另外，政策也是影響糧食安全的重要因素。政策變動可能導致農民的種糧收益預期發生轉變，促其調整生產行為而降低糧食產量。

(二)新型風險

新形勢下我國糧食安全面臨的新型風險包括農業技術應用風險、地緣政治沖突風險和突發公共衛生事件風險。

1.農業技術應用風險

推進農業科技創新與保障我國糧食安全之間的關系處理不當會引起農業技術應用風險，其直接來源于科學技術的負外部性。首先，種子是農業的“芯片”，我國面臨種業源頭安全風險和育種能力不強問題。數據顯示，2011—2019年，中國是種子的凈進口國，且貿易逆差呈現擴大趨勢[19]；雖然我國專利數已經超越美國，但是關于育種的核心專利依然較少，整體育種研發投入不高。與種業相關的轉基因種子擴散風險也日益引起重視。人們已將轉基因技術成功運用于育種技術，培育了大量的轉基因品種，比如轉基因大豆。但目前人們對轉基因食物是否影響人體健康并沒有形成共識，大部分國民對轉基因食物的安全性持懷疑態度。同時，轉基因作物可能會破壞生態平衡，從而引發生物安全問題。其次，使用農業現代化裝備是推動糧食產業高質量發展的重要手段。然而，就糧食生產而言，當使用農業現代化裝備不能大幅度提高糧食品質或者糧食產量時，其帶來的結果可能是進一步增加糧食生產成本。再次，化肥、農藥的不當使用可能導致人、畜急性中毒或慢性中毒事故。最后，科技進步對農業全要素生產率增長的貢獻不斷下降，農業科技進步“技術性”較強而“經濟性”較弱，即科技轉化率較低。

2.地緣政治沖突風險

擴大農業對外開放與保障我國糧食安全之間的關系處置不當會引起地緣政治沖突風險，這一風險一般發生在我國參與糧食“外循環”的進程中。首先，當我國擴大糧食進口或者提高農業對外直接投資時，時常面臨西方國家的輿論壓力。世界貿易組織的“黃箱”政策已經對我國糧食補貼與支持政策構成約束[20]，從而容易引發貿易爭端。根據世界貿易組織數據，2016—2021年，中國作為被訴方的農業爭端案件有6起(案件編碼分別為：DS602、DS598、DS511、DS517、DS568、DS589)⑧，平均1年1起，頻率較高。除此之外，中美關系不斷惡化，我國減少了從美國進口農產品的數量和金額，稻谷和小麥進口受到較大的負面影響[21]。其次，糧食金融化和能源化加劇了國際糧價波動，部分國家限制糧食出口直接導致國際糧價飛漲，威脅我國糧食進口。聯合國糧農組織的數據顯示，2021年8月至2022年8月，食品價格指數由128.0%上漲到138.03%，最大值達到159.70%；谷物價格指數由130.40%上漲到145.21%，最大值達到173.52%⑨。最后，在地緣政治沖突下，糧食安全還面臨能源風險。在農業機械化率不斷提高的背景下，國際能源價格會直接影響我國糧食生產成本。

3.突發公共衛生事件風險

突發公共衛生事件主要包括兩個方面：一方面是生物安全問題。生物安全風險一旦暴發，就必然給農業糧食產業帶來毀滅性災害[22]。例如，疫病使農業勞動力喪失，生態環境破壞直接影響糧食生產，外來物種破壞生態平衡致使生物多樣性趨減等。另一方面是微生物病毒問題。大規模疫情不斷產生且越發頻繁，例如，1985年的艾滋病、2003年的非典疫情、2020年的新冠肺炎疫情、2022年的猴痘疫情等，嚴重威脅糧食安全[23]。突發事件具有成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的復雜性等特點，所以實現糧食安全需要高度重視突發公共衛生事件。

(三)風險疊加

新形勢下，我國糧食安全既面臨傳統風險，也面臨新型風險。兩類風險對糧食安全的影響并不是孤立的，而是疊加的。例如，極端高溫不僅會影響國內糧食生產，而且會影響國外糧食生產，從而沖擊全球糧食市場，進而影響我國糧食進口。2020年我國新冠肺炎疫情集中暴發時，正處于春播時節，糧食生產受到影響；同時，中美關系的進一步惡化也限制了我國從美國進口糧食。風險疊加導致我國保障糧食安全面臨著前所未有的復雜環境，且風險疊加容易累積形成系統性風險，引發社會恐慌。系統性風險一旦形成，就必然會對我國糧食安全乃至國家安全造成嚴重的負面影響。所以要及時識別并應對上述風險，避免形成系統性風險。

新形勢下，風險沖擊主要通過影響糧食生產能力、外部供應能力和應急儲備能力三個方面來影響糧食安全戰略目標的實現。首先，自然風險、經濟風險、社會風險和農業技術應用風險會導致糧食生產成本增加、利潤下降；糧食生產環境惡化、農民種糧積極性下降會制約國內糧食生產能力提升。其次，自然風險、農業技術應用風險和地緣政治沖突風險主要影響我國國外糧食供應鏈和農業對外直接投資，可能引起糧食外部供應中斷。最后，經濟風險、社會風險、戰爭風險和突發公共衛生事件風險可能導致我國國內市場糧食供應緊張，要求糧食應急儲備單位放開糧倉，保障國民需求。

四、新形勢下我國糧食安全風險的戰略應對：“三位一體”戰略保障體系

如何應對新形勢下我國糧食安全風險是本節重點討論的內容。本節構建了以加強糧食生產能力、國際治理能力和應急管理能力建設為中心的“三位一體”糧食安全戰略保障體系(見圖5)，以應對新形勢下糧食安全風險。

圖5 “三位一體”糧食安全戰略保障體系

(一)以加強三大能力建設為中心的“三位一體”戰略保障體系

1.加強糧食生產能力建設

在戰術上，糧食生產過多會導致庫存壓力加大和財政負擔增加，所以需要將糧食“藏”于“土地”和“科技”；在戰略上，要將提高農業綜合生產能力放在更加突出的位置，全面增強糧食生產能力。所以，必須推動“藏糧于地、藏糧于技”戰略實施，保住耕地“命根子”，強化科技尤其是種業科技創新“第一動力”，筑牢糧食安全的堅實基礎。從糧食生產“根本在耕地、命脈在水利、出路在科技、動力在政策”的論述出發，立足于糧食生產能力建設，在提高糧食生產能力上開辟新途徑，挖掘新空間，培育新優勢，取得新突破。

2.加強國際治理能力建設

新形勢下，自然災害頻發和地緣政治沖突等誘發糧食供應鏈安全風險愈發凸顯。我國面臨不利的國際糧食輿論、國際糧價波動、國際糧食供應斷裂、國際糧食運輸中斷和國際糧食需求暴增等風險。同時，國際話語權提升也為我國深入參與全球糧食安全治理提供了條件。例如，“糧食現代供應鏈發展及投資國際論壇”已經連續四年在北京舉辦，該論壇就國際糧食安全議題進行溝通交流，有助于提升我國在世界糧食市場上的影響力。聚焦于國際治理能力建設，有助于我國實現從規則的遵守者向參與者和制定者轉變，確保糧食供應具有韌性和品種實現優化。

3.加強應急管理能力建設

黨的十八大以來，我國糧食庫存不斷增加，尤其是稻谷和小麥等口糧作物庫存持續處于高位。2020年，我國充實了36個大中城市主城區及市場易波動地區成品糧儲備規模，設立各級糧食市場信息監測點超11000萬個，糧食應急供應網點43573家⑩。充裕的糧食庫存有力保障了國家糧食安全，有效應對了國內外各種風險挑戰。但是，巨大的庫存量也會浪費資源，并且容易引發市場扭曲和威脅糧食安全。同時，外部世界正在快速變化，不同級別的緊急情況或者突發情況將對我國的應急管理舉措提出不同要求。聚焦于應急管理能力建設，要推動倉儲、物流和應急設施建設，確保糧食在任何時期、任何情況下都能“產得出、供得上、供得優”。

綜上所述，在不可逆的國內趨勢下，加強糧食生產能力建設，主要是應對傳統風險，以實現糧食總量供給充足和品質提升；在不確定的國際環境下，加強國際治理能力建設，主要是應對新型風險，以確保糧食供應具有韌性和品種實現優化；在不穩定的經濟態勢下，加強應急管理能力建設，主要是應對風險疊加，以實現糧食宏觀調控，確保國民在任何情況下都能“買得到、買得起”。當然，需要特別說明的是，三類新形勢、三種風險和三種能力建設之間并不是一一對應的關系，而是相互交織、共同作用的關系。“三位一體”糧食安全戰略保障體系的核心是以三種能力建設來應對新形勢下我國糧食安全各種風險，最終實現確保糧食安全的戰略目標。

(二)構建“三位一體”糧食安全戰略保障體系的對策建議

在新形勢下構建“三位一體”糧食安全戰略保障體系亟待推動政策轉型，從提升糧食競爭力、深入實施“兩藏”戰略、優化糧食支持保護政策體系和構建“節糧減損”機制四個方面提升我國糧食生產能力，從積極參與全球治理和支持企業“走出去”兩個方面提升國際治理能力，從完善倉儲、物流和應急等設施與劃分突發事件等級并制定預案兩個方面提升應急管理能力，以保障我國長久可持續的糧食安全。

1.提升糧食競爭力，實現種糧收益空間擴大和糧食品質提高

首先，從成本優勢看，提高糧食競爭力需要降低種糧成本、提高種糧收益。一方面，通過優化生產組織形式、擴大糧食經營規模、發展農業生產社會化服務、擴大公共服務投入等方式，在降低人工成本和租金成本的同時提高勞動生產率；另一方面，通過農藝技術創新與運用、生物育種、糧食生產與二三產業融合等方式，提高糧食品質、土地生產率和種糧收益。其次，從差異化優勢看，提高糧食競爭力需要形成特色糧食品牌，通過錯位競爭對沖成本劣勢。要培育以區縣、山川等命名的特色糧食品牌，優化品類布局和提高產品質量。最后，從國家競爭優勢看，我國始終重視糧食產業發展，鼓勵和推動糧食產業鏈、供應鏈和價值鏈融合發展，以實現糧食的價值增值和競爭力提升。

2.深入實施“兩藏”戰略，鞏固糧食生產根基與拓展糧食邊界

首先，通過“藏糧于地”鞏固糧食生產根基。一方面，提高耕地質量，特別是完善高標準農田建設的政策安排。摸清高標準農田建設的實際情況，提高宜機化在高標準農田建設驗收考核中的權重，引導并鼓勵社會資金特別是集體資金參與高標準農田建設，提高高標準農田建設的投入標準。另一方面，完善水利設施。加強農田水利和重大水利工程建設，推動水利項目納入國家總體建設規劃。加大各級財政對灌區工程建設和維修養護的投入力度，持續提升灌溉保障能力和服務水平。設立水利工程管護資金，制定資金管理辦法，落實農田水利設施管理責任。其次，通過“藏糧于技”拓展糧食邊界。推動種業創新發展、生物育種技術突破。加強育種基地的配套設施建設，重點推進良種繁育基地建設，創建并設立現代種業產業園，依托基地建設平臺打通推廣應用最后一公里。持續開展種業監管執法年活動，凈化種業市場。最后，堅持大食物觀，通過科技創新促進生物資源向生物產業發展。同時，構建“生態修復農業”理念，運用現代生物技術和工程技術在生態惡劣、環境退化的土地上發展農業。

3.優化糧食支持保護政策體系，推進國內政策與國際規則協調

首先，明確國際規則下我國糧食支持保護政策的補貼空間，最大程度用好政策補貼空間。創新補貼方式，避免與國際規則沖突。其次，推動“黃箱”政策向“綠箱”政策轉變，擴大“綠箱”政策的補貼規模。探索科學合理的綜合支持量測算方式，提高“黃箱”政策的支持空間。研究制定并探索實施“藍箱”政策，在國際規則允許范圍內切實保護糧農收益。再次，穩定和完善糧食最低收購價政策。根據不同地區的糧食生產時間，適當延長或者提前執行糧食最低收購價預案；加強糧食收購監管工作，堅持市場化收購和政策性收購并行，確保農民“種糧賣得出”。最后，推動國際規則的修訂。加強國際規則研究，積極參與國際規則制定，千方百計地嘗試修訂國際規則中“雙標”之處。

4.構建“節糧減損”機制，減少糧食在各個環節的不必要浪費

首先，堅持體系化、全鏈條的觀念，分品種評估我國糧食在生產、流通、存儲、加工、消費環節的浪費情況，定期發表《中國食物浪費紅皮書》。其次，確定“節糧減損”目標，強化節糧減損法律規范建設，采取有力措施堅決打擊糧食浪費行為。再次，強化“節糧減損”科技創新成果應用，提升糧食倉儲科技水平和農戶儲糧技術水平，制定糧食在各個環節的損失標準，減少糧食在生產、流通、存儲和加工環節的不必要浪費。最后，營造糧食節約氛圍，加強宣傳教育，培養節約習慣。自古以來，我國在珍惜糧食、節約節儉方面，有著豐富的文化積淀。要加強教育引導，樹立糧食節約典型；制定餐飲消費行為準則，踐行“光盤行動”。

5.積極參與全球治理，提升我國在國際糧食市場中的話語權和定價權

首先，進一步擴大糧食現代供應鏈發展及投資國際論壇等國際會議的影響力，就國際糧食安全議題進行溝通交流，對外明確公布中國的政策主張和意見，切實提升國際對中國的認同感。其次，構建全球糧食信息搜集分析發布機制，發揮我國國際影響力不斷擴大的優勢，依托中外科研合作項目，充分利用相關國際組織的網絡平臺，擴大信息來源，強化信息采集，提高信息質量，提升信息分析能力，定期發表或即時發布全球糧食的靜態信息和動態信息。同時，要關注各國保障糧食安全的有效措施及其效果，挖掘各國專項工作亮點和經驗。最后，構建全球糧食安全監測評價機制，建立健全涵蓋全球各個區域的糧油供需平衡調查體系，從供求關系、成本收益、進出口變化、糧食金融化和能源化等多個維度構建糧食安全預警模型，劃分警情層級并評估影響范圍，做好緊急預案。

6.支持企業“走出去”，加強與“一帶一路”沿線國家的合作

首先，培育或組建大型跨國糧食企業開展國際貿易。提高對跨國糧商的全資收購力度，增加對國際糧源及其物流通道的控制能力，確保我國在全球糧食核心產區具有重要的戰略資源。其次，促進糧食進口來源、渠道和結構的多元化。支持企業“走出去”和“引進來”。通過“引進來”吸引國外資本和先進技術，提高我國糧食生產能力，與國內資本和技術形成互補；通過“走出去”，提高國內糧食企業的國際影響力，探索國際糧食合作模式，擴大對外直接投資，加強與其他糧食出口國的溝通和貿易合作。最后，構建國家和區域多邊合作機制與全球糧食安全治理機制。深化南南合作，以及我國與“一帶一路”沿線國家和地區的糧食合作。后疫情時代，我國要堅持并推動構建人類命運共同體，有效解決發展中國家特別是不發達國家居民的營養健康問題，展現負責任大國形象。堅持并弘揚多邊主義和共商共建共享的全球治理觀，主動承擔國際責任，促進形成國際糧食安全新局面。

7.完善倉儲、物流和應急等設施，健全糧食應急保障體系

首先，完善倉儲體系建設。根據形勢變化，科學把握輪換時機和節奏，確定糧食儲備的目標、功能和規模，必要時及時調整輪換數量和品種結構。推進糧食產后服務體系建設，加強質檢體系建設，夯實糧食儲備基礎。其次，完善物流體系建設。規范糧食流通秩序，著力健全國家物資儲備標準化體系，加強糧食宏觀調控。依據地方經濟發展和人口數量、結構等實際情況，建立健全糧食應急保供網絡。最后，完善應急設施建設。建立糧食安全預警體系，完善糧食應急預案體系，加強糧食儲備基礎設施現代化建設。提升儲糧藥劑科技水平、糧食庫存質量在線監測技術水平和糧食物流減損技術水平，推動糧食行業信息化建設，建設“智慧糧庫”。

8.劃分突發事件等級并制定預案，確保我國糧食安全

一方面，依據不同性質、不同影響劃分突發事件等級。以影響我國海運進口的突發事件為例，可將其劃分為“弱對抗”“強對抗”和“戰爭爆發”三個等級。另一方面，根據突發事件等級制定合理預案。我國國外糧食進口主要是飼料用糧，由此，在弱對抗、部分國家限制出口的情景下，緊急預案是增加本土供給和豐富進口來源以保障飼料用糧供給；在強對抗、海運進口可能被切斷的情景下，緊急預案是增加本土供給和陸路通道進口以保障飼料用糧供給；在戰爭爆發、海運進口完全被切斷的極端情景下，飼料用糧依靠國內無法得到保障，緊急預案是產品替代、生產替代和消費替代。例如，使用木本油料替代我國植物油生產和進口，節約大豆以滿足飼料用量；使用具有較大產量的土豆和紅薯替代玉米，或者使用棉籽粕、葵花籽粕等替代大豆粕，擴大飼料用糧的范圍。

注釋

①此處數據源于國家發展和改革委員會價格司主編：《全國農產品成本收益資料匯編》，中國統計出版社2021年版。②此處數據源于寧吉喆：《以確定性舉措對沖不確定性因素》，騰訊網，https://new.qq.com/rain/a/20220930A09YVE00，2021年12月26日。③采購經理指數(PMI)是指通過對企業采購經理的月度調查結果統計匯總、編制而成的指數，它涵蓋了企業采購、生產、流通等各個環節，包括制造業和非制造業領域；綜合PMI產出指數由制造業生產指數與非制造業商務活動指數加權求和而成，權數分別為制造業和非制造業占GDP的比重；此處數據由作者在國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01)查詢相關數據并整理計算所得。④國合平在《中國為保障世界糧食安全作出積極貢獻》一文中指出：“近期，全球熱議‘糧食危機’，一批別有用心的勢力趁機企圖把‘糧食危機’生搬硬套進‘中國威脅論’敘事。他們聲稱：中國在全球市場搶購并超量囤積糧食，加劇全球糧食短缺；中國去年向世界糧食計劃署提供的資助不及美千分之一；中國面對‘糧食危機’無動于衷，‘只有中國才能解決問題，但它是否愿意幫助存疑’；等等”。參見國合平：《中國為保障世界糧食安全作出積極貢獻》，《人民日報》2022年6月3日。⑤此處數據由作者在海關總署網站(http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/ 2799825/302274/index.html)查詢相關數據并整理計算所得。⑥非傳統因素包括石油價格、生物質能源發展、金融投機資本等。⑦此處數據源于《極端事件接二連三 潛藏危機逐漸“浮出水面”》，《中國氣象報》2021年10月22日。⑧此處數據由作者在世界貿易組織網站(https://www.wto.org/english/res_e/res_e.htm)查詢相關數據并整理計算所得。⑨此處數據由作者在聯合國糧食及農業組織網站(https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/zh/)查詢相關數據并整理計算所得。⑩此處數據源于國家糧食和物資儲備局編：《2021中國糧食和物資儲備發展報告》，人民出版社2021年版。