漁業行政執法弊端及對策

毛如皓 大連海洋大學海洋法律與人文學院

1.概念界定及漁政執法中涉及的漁民權益類型

1.1 漁政執法的概念

漁業行業管理和執法是我國漁業執法最主要的兩個方面。因此漁政執法就是政府麾下的漁政管理部門及漁政執法隊伍依照《漁業法》的規定，按照一定的執法程序，監督保障漁業生產活動秩序，打擊處罰違法漁業捕撈活動，保護國家淡水、海洋領域漁業資源以及漁民權益的一種行政執法活動[1]。

1.2 漁業行政執法過程中涉及的漁民權益

漁民權益的類型有很多，本文認為在漁政執法過程中，需要保護的漁民權益主要包括漁民的財產權益、生產權益以及生活權益。財產權益涵蓋三個方面：一是漁業生產場所即海域使用權；二是漁業生產工具即漁船；三是漁業生產收益。在生產權益上主要涉及水產品捕撈、水產品養殖以及漁業附屬產業。漁民的生活權益主要體現在四個保障，包括養老、醫療、子女受教育以及社會救助保障[2]。本文將主要圍繞如何在執法過程中保護好漁民的財產權益提出建設性意見。

2.漁政執法過程中存在的問題及原因分析

2.1 管理體制存在弊端

《漁業法》頒行之初，漁政工作施行了一套“統一領導，分級管理”的模式，這套模式起初有效地打開了工作局面，充分調動了地方漁政執法隊伍的積極主動性。但是在后續的工作過程中，這種模式逐漸顯露出其弊端，主要表現為“分級有余”而“統一不足”。縱向來看，各級漁政部門缺乏相互牽制，上級對下級限于業務指導缺乏監督；橫向來看，中央把管理與執法權授權到地方執法部門，特別容易發生地方保護主義[3]。既是運動員又是裁判員的地方漁政部門一定無法正視自身存在的問題，執法工作中一旦作出錯誤決定，執法機構難以做到及時的自我糾正。

權力要牽制在牢籠中，一旦缺乏監督，必然會產生腐敗。目前的漁政執法監督并沒有起到應有的作用，內部監督常常礙于面子走走過場，外部監督缺少更為直接的途徑，監督途徑繁瑣艱難，不當執法行為沒有得到及時、有效地糾正，漁民合法權益受損后也就無法在第一時間獲得最大限度的救濟。

2.2 漁業法律法規不完善

《漁業法》頒行已有30余年，在2000年的大修之后至今沒有進行過實質性修改，《漁業法》中的眾多條款已經不能滿足當下漁政工作的需要，出現了許多漁政執法配套法規方面的空白。漁民不斷變著法子改變違法方式，再加上缺乏配套的責任確定標準，漁政人員在認定漁民違法責任大小時更是難上加難，漁政工作極易因此出現不規范性和隨意性，導致一些相似案情在處罰結果上大相徑庭。漁民深感不公，遵法、守法、配合執法的意愿也就隨之下降。

《漁業法》中缺少損害賠償條款。對漁民來說，一旦其權益受損，對其給予經濟或者物質上的補助是最有意義的。然而我國《漁業法》中缺少漁政執法損害漁民權益后的賠償制度。法律制度失缺，漁民權益受損之后的保障，自然就成為了一紙空談。

2.3 漁政執法隊伍建設不達標

2.3.1 執法中的證據留存工作存在問題

筆者通過研究河北、北京、天津漁業行政執法案卷，歸納整理了漁政執法實務環節中頻繁出現的一些問題。其中占比最高的三項問題是：處罰決定書撰寫不規范；復制件、影印件等證據缺乏記錄；卷宗應當加“以下空白”字樣的地方缺少該字樣。可以說，處罰決定書、復制件、影印件等是漁政工作重要的執法依據，對行政相對人具有直接的拘束力，具有嚴肅性和強制力。處罰決定書的撰寫，復制件、影印件的留存，都有著明確的規范和要求，如果不能保證證據留存的工作質量，也就無法保障漁民的合法權益。

2.3.2 執法人員缺少執法耐心以及未起到表率作用

作為特殊社會群體一份子的漁民們，受制于文化層次的限制，不能期待他們能夠完全配合執法工作，不僅如此他們還會因為缺乏對漁政工作的理解，而出現抗拒甚至阻礙漁政管理工作的情況。《2016年國民海洋意識發展指數（MAI）研究報告》結果顯示我國海洋戰略觀念指標平均分僅有60.02分[4]，究其原因是人們受到傳統的“重陸輕水”意識的影響，不能夠有效認識到漁業資源永續開發利用的重要性。在執法過程中，個別執法人員缺少耐心，不能夠進行有效的溝通且刻板執法，使得漁民們感受不到群眾以及社會各界的理解和支持，認為自己應有的權益得不到保護，很容易就站在了漁政管理執法的對立面，使得漁政管理各項工作的開展愈加困難。

漁政執法工作與漁民的人身財產權益密切相關，一旦執法人員不能秉公執法，漁民的人身財產權益就難以得到應有的保障。特別是漁政執法人員又徇私舞弊濫用權力，不僅僅只是危害了漁民的合法權益，還將對司法公正產生破壞，損害政府公信力。執法人員都不能恪守法律，若還妄想漁民能夠遵法、守法就更是天方夜譚了。

總結來說以上問題的出現是緣于漁政執法隊伍建設不達標，執法人員缺少相應的執法培訓，缺少嚴密的執法思維，不能夠熟練掌握規范的執法程序。

3.應對此問題的對策建議

3.1 推進漁政執法管理體制改革

我國的漁政管理機構由于是以行業條塊為主組成，存在職權分散的缺陷，就此或許可以多借鑒外國的管理體制模式，在符合“大部制”改革要求的前提下，設立綜合漁業行政管理機構，開拓出一種契合我國漁業良性發展目標的新模式[5]。

3.1.1 精簡漁政管理機構設置

當下的漁政管理運行模式造了執法部門相互推諉扯皮、互踢皮球的情況，職能配置不合理，層次過多、協調任務過重，導致有功搶著上，無功躲著走，內耗嚴重難以形成合力，漁政管理的工作效率大幅下降。筆者認為克服這個障礙的有效手段，便是在明確各部門主體責任的先決條件下，將市一級和縣一級的漁政執法機構剝離出去，不再受同級政府的領導，按照“精簡、統一、效能”的原則簡化執法機構，然后由省級漁業管理部門統一領導，實現由分級管理向垂直管理的轉化。

3.1.2 完善責任追究機制，加強執法監督

在明確了各部門的職責后，可考慮執法案件終身負責制、錯案責任糾察問責盡職免責制，對于違法失職、玩忽職守的人員，給予行政處分，情節嚴重觸犯刑法的依法追究其刑事責任。

“公園文化”告訴我們物質環境空間和犯罪之間有著直接的聯系[6]。在隱秘的監控盲區更容易發生犯罪，這緣于無論是誰的心中皆有幽暗面的存在，缺乏了監督制衡就會出亂子。由人組成的執法工作隊伍自然也不能擺脫幽暗的一面，因此加強執法監督勢在必行。執法監督工作可以通過完善漁政電子監督服務建設，設立更多的公眾監督渠道，發揮好漁政執法平臺的受理舉報功能，建立受理后限時處理答復與處理結果公開機制。鼓勵社會公眾行使監督權，實現專防與群防的銜接與融合。

3.2 完善漁業法律法規，建立賠償機制

重新完善修訂《漁業法》已經刻不容緩，有法可依才能夠更好的在執法過程中維護好漁民權益。具體建議有，一增設執法監督的相關法條。二增加相關違禁漁具的禁售、取締內容，規范化禁用漁具相關標準，修改過于陳舊的相關法律條款，確立符合現代漁業發展特點的法規，明晰違法責任定罰標準，精準化處罰規格，增強法條的可執行性與可操作性，避免無標準亂處罰情況的發生。三推動《漁業法》與國際更多地接軌，推進新時代漁業治理的發展進程。

最后，在漁民權益受損的賠償問題上，可以增加漁業權受損賠償條款，明確賠償范圍和賠償時效，建立健全賠償機制。例如《浙江省漁業管理條例》第63條就規定了漁業資源損害賠償費。《漁業法》修訂后，各省可以遵循因地制宜的原則出臺地方配套政策，以地方立法的形式細化賠償機制，以程序的方式將漁權受損賠償納入立法。

3.3 強化漁政執法隊伍建設

農業部2021印發的《農業農村部關于加強漁政執法能力建設的指導意見》強調，要著力提高漁政執法隊伍建設，把嚴格、規范、公正、文明執法貫徹到行動上，提升漁業治理能力，為漁業高質量發展和鄉村全面振興提供堅強支撐與保障[7]。其中就有涉及到健全執法機構，完善執法機制，嚴格人員持證上崗等舉措。

3.3.1 推進漁政執法人員資格認定

加強漁政執法人員的資格認定是提高漁政執法水平的重要舉措。《執政處罰法》的出臺讓漁政執法人員取得行政執法證成為了漁政執法工作的前提條件。

古人云“不學詩，無以言”，在執法者身上，則是不學法，無以言。執法者必須要熟知漁業法規，提升執法能力，唯有如此才能避免在處置違法行為和糾紛時無所適從，做到信手拈來。才能避免執法過程中出現證據留存工作上的失誤，才能在遇到漁民質疑進行政策解讀時更有底氣，避免顧左右而言他，前言不搭后語的情況。因此推進執法證考取工作，才能確保漁政執法人員對《漁業法》等相關法律達到一定的掌握程度，心中有法，才能確保執法過程中始終不偏離依法執法的軌道。

3.3.2 提高漁政執法人員的法律素養

執法人員工作質量的高低直接影響到執法效果的優劣。漁政管理部門可以通過開展執法培訓來提升辦案人員的法律素養，繼而擢升漁政工作質量。實際上漁政管理工作絕非大家臆想得那般輕松，它涉及多方面的專業知識，除法律外還涉及到生物、環保、漁業、機械等方面。很大一部分執法人員由于學歷有限所掌握的知識面不夠廣闊，大多時候都是依靠經驗執法，一定程度上也阻礙了現代漁政執法的發展進程[8]。對此可以通過聘請漁政領域專家開展能力提升問答宣講，拓展漁政人員學習充電的渠道，加強其依法行政的意識和能力，在熟練掌握漁政執法知識的同時，培養出遵法、守法、學法、用法的意識和能力，形成“依法治漁”理念。

對于執法人員自身，還要樹立起終身學習的觀念，法律是一門不斷更新變化的學科，執法人員要積極了解新法的變動，理清新法的內涵。在平時的工作之余，要注重點滴的積累，多研究法律文本，學會“法律責任”的變通適用，比如在打擊囤積居奇收購水產品行為時，依靠罰款就可以起到震懾作用時就無需沒收處理[9]。工作之余多翻閱執法卷宗，積累執法經驗，提升個人能力。熟記法律法規，以法裁度、以法釋疑，才能在工作中做到執法適度，使執法既能起到懲戒作用，也不會損害漁民權益，漁民心服口服，才會愿意配合執法，讓執法工作更加順利。

3.3.3 提升執法人員的職業道德素養和精神面貌

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，執法者的一言一行都在漁民群眾的關注和監督之下，執法者自己也要有言出法隨的優良品質，如果能起到表率作用，做到公正無私、以身作則，那么漁民們也會跟著效仿，反之則會失去公信力。執法人員作為法律的捍衛者，秉公執法是法律賦予其的職責，但實際卻事與愿違，部分執法人員態度強硬，唯我獨尊，存在“官本位”“管本位”的思想，難免造成漁民的逆反心理，造成警民沖突，執法效果大打折扣。建議執法部門可以引入執法記錄儀，執法時全程嚴格錄像，構建智慧執法系統，保留執法動態，這樣既可以糾正執法者的偏頗行為，也能夠在回顧查證案件時做到有跡可循。

執法者如果能夠有“匠人精神”精益求精，把生活中的感悟融入到漁政工作中，在法律框架下善用語言藝術，用通俗易懂的語言釋法執法，達到釋法句句講規范，講理句句講實在，賦予執法以美感，做到與眾不同。通過先了解漁民的擔憂與困難，再進行細致溝通，打通執法難點，在完成執法工作的同時，引導漁民群眾守法，相信任何執法問題都會迎刃而解。

在漁民眼中執法人員就是法律的化身，尊崇法律是對執法者最基本的要求。敬畏法律不是要求對法律頂禮膜拜，而是把法律當做信仰去尊重去熱愛。執法人員在漁政工作中要堅守原則、恪守底線，不以言代法、以權壓法、徇私枉法。此外，還要重視培養精神風貌，重警容、警貌、警風，塑造嚴整的警容警風打造良好的漁政執法形象。

“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，隨著新時代廣大民眾對法律公正性期待值的提高，漁政執法隊伍肩上的擔子更加沉重，漁政工作要身正為范，煥發法律的生命力，執法人員只有尊重法、勤學法、謹守法、善用法，才能更好地勝任執法工作，成為一名合格的漁民權益捍衛者。

4.結語

漁政執法不規范問題處理的恰當與否，直接關系到漁民的切身利益，同時，也決定著“漁業治理能力和治理體系的現代化發展”進程。近些年以來，我國漁民的維權意識有在逐步增強，漁政執法相對人救濟制度的大環境有所改善，但是漁政執法時的漁民權益保護仍然差強人意。如何在漁政執法工作時做到全方位維護好漁民權益，是一個廣而深的問題，本文在此只能做一個簡短探討和思路性引導。在深入貫徹落實依法行政、加快建設法治政府的時代大背景下，如何更好地保障好漁民權益，需要漁業相關各界進行深度的思考與研究，更需要漁政部門和執法人員在工作實踐中不斷去探索完善。