審計助力行政事業單位內部控制完善的路徑探究

王軍 西峽縣審計局

行政事業單位是我們國家政府機構依法行政的重要主體，是國家各項政策的執行者，重要的職能包括市場監管、宏觀調控、公共服務、社會管理等，其管理的質量對于財政資金的使用效果具有直接的影響，所以，各級單位要加強內部控制和審計監督，使各項工作高效安全開展。2014年1月1日，財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范》，為各級單位內控體系的構建和應用提供了指引。但是許多單位職能存在特殊性，審計工作較為復雜，嚴重影響了審計監督工作在內控體系完善中的效用發揮，需要有關人員進行深入研究。

一、內部控制與內部審計的內在聯系

（一）內部控制與內部審計目標一致

行政事業單位內部控制與財務管理和審計工作的職能發揮具有緊密的關系，都需要以單位的經營狀況為基礎對資產和財務進行規范化管理。單位要想開展內部審計，就要使內控體系可以安全規范的運行，使內部控制和審計工作在財政資金的合理使用中發揮合力，持續對單位的組織結構進行優化，提高自身公共服務的質量，從而強化審計和內控工作的成效，推動單位管理水平的提高[1]。

（二）內部控制與內部審計同為管理工具

內部控制和內部審計是單位財務管理的重要構成內容，內部審計也是內控體系的組成環節，在具體工作過程中要對工作流程進行持續優化。內部控制是內部審計順利進行的重要保障，通過職能的發揮可以對單位業務往來和財務活動進行規范化管理，成立政府采購、基礎建設、資產管理等職能機構，將財務活動和部門合作管理進行對接，從而提高單位整體的管理水平。內部審計通過評價監督職能的發揮可以對內控體系的實效性進行驗證，對內控體系中存在的問題進行整改，幫助單位對管理模式進行優化，從而提高整體管理水平。

（三）內部審計是對內部控制的再控制

內部審計具有權威性和獨立性，其作用的發揮也是單位開展內控的重要手段，所以，單位在開展內部控制的過程中要建立規范化的內部審計機制，制定出差異化的審計方案，持續的強化審計效果。通過審計和內控的有效結合，單位可以對管理體系中存在的不足進行彌補，幫助單位對管理流程進行完善，從而保證單位管理工作規范高效的落實[2]。

二、審計視角下行政事業單位內部控制現狀

（一）單位領導對內部控制意識不足

1.對內部控制重要性認識不夠

許多單位領導過分重視業務發展，缺乏對內部管理工作的關注，對于內部控制的理論知識和操作流程缺乏了解，對于內部控制的積極作用缺乏認同。一些單位領導認為，內部設立管理監督部門，就無須進行內控建設，不愿意通過內控制度對自己進行約束。

2.財務人員未參與單位決策

單位許多員工將財務部門納入后期支持范圍，對財務管理工作的重要性缺乏正確的認識，以為財務只是對資金使用進行記錄，會計人員沒有權力參與到經營決策和業務活動當中，對于單位決策制定的流程缺乏了解，限制了財務管理監督效用的發揮，影響了決策支持作用的發揮。

（二）缺乏行之有效的內部控制管理制度

1.內控制度流于形式

部分單位沒有建立科學完善的內控制度，未能基于實際健全審計監督機制、績效考核機制、決策議事機制等，在資產管理、預算管理、崗位責任等方面也沒有嚴格落實相關制度，執行過程不夠規范，也未能對執行結果進行有效監督，使得內控制度浮于表面。

2.流程控制過于簡單

部分單位在業務流程的審核控制方面沒有建立規范的制度，資金支出過于隨意，控制流程較為簡單，只是對經濟事項進行事后審核，缺乏事前預測和事中控制，沒有建立監督稽核制度，資金支出方面只是進行實報實銷，缺乏事前審批環節。

3.授權審批權限不明

授權審批機制是內部控制體系的重要構成內容，要求單位明確授權審批主體，對具體的額度權限和流程進行規范，但是在實際執行中，存在著越權審批、過度授權等問題。

4.缺乏財務內控體系

部分單位會計基礎管理過于薄弱，財務人員的綜合能力有待提高，專業水平和職業道德較差，對于財經紀律的執行不夠嚴格。同時，單位沒有建立科學合理的財務組織機構，未能按照不相容崗位分離的原則對崗位設置進行合理調整，存在一人多崗的問題。

（三）關鍵控制活動管理水平不高

1.預算控制缺乏嚴肅性

一些單位建立的預算管理制度覆蓋范圍不夠全面，追加項目較多，具有較強的彈性。部分部門會將自有資金放在其他機構，不納入單位預算管理范圍當中，缺乏對全口徑預算的理解，只是按照有關規定進行預算的編制，事后未能根據實際情況進行調整，無法發揮預算管理對各個科室和崗位員工的約束作用。

2.收支管理不嚴

許多單位對于內控制度的落實不夠嚴格，存在資金截留、小金庫、資金套取等問題。同時，未能按照不相容崗位分離將會計核算和管理進行有效分離，未能對資金收取進行嚴格控制，資金支出經常出現無預算或者超預算的情況，審批手續不夠規范，專項資金存在挪用或者擠占問題。

3.資產管理未形成常態化

很多單位缺乏對資產管理工作的重視，未能將管理責任落實到人，缺乏成本管理意識，存在一人多崗問題，票據管理不夠規范，未能有效對庫存現金進行定期檢查，經常出現賬目、實物不符的情況。同時，單位在資產的處置、清查、盤點等方面沒有建立規范化的制度，資產管理不夠規范，容易出現資產的閑置或者遺失。

（四）內部審計與監督失職

許多單位對于內部審計的積極作用缺乏正確的認識，沒有設立專門的審計機構，審計人員配備不全，影響了各項工作的有序開展。一些單位盡管設立了內部審計機構，但是隸屬于財務部門，管理層級較低，缺乏權威性和獨立性，影響了內部審計應有監督效用的發揮。

三、審計視角下行政事業單位內部控制管理策略

（一）樹立責任意識，建立內控環境基礎

內部控制是一種所有員工都要積極參與的動態管理過程中，需要內部所有員工的共同努力。強化員工的職業道德水平，建立誠信健康的控制環境，是內部控制各項工作順利開展的基礎。在《內部控制規范》中明確提出，行政事業單位領導人是內控工作規范落實的第一責任人，對內部財務報告的可靠性和內控制度的有效性負有主要責任。所以，行政事業單位要組織所有員工進行針對性培訓，提高員工的責任意識，使他們都可以認識到內控體系建設在單位發展中的積極作用，嚴格按照有關制度落實內部控制工作，結合自身實際情況反饋可行性意見，從而在內部營造良性健康的內控環境[3]。

（二）健全內部控制管理制度體系

行政事業單位在開展內部控制工作的過程中，要建立科學完善的內控管理制度。管理人員要對單位管理體制的特殊性進行全面梳理，結合自身實際情況進行內控制度的調整，對責任追究制度、授權審批制度、崗位分離制度等進行完善，嚴格落實領導小組管理機制、日常管理機制、監督審計機制等，在重大決策、重要崗位人事任免、重大事項、大額資金支出等方面建立規范化的集體決策審批制度，并對各項制度的執行情況進行嚴格的監督和規范的檢查，從而為各項工作的開展提供制度依據。

（三）重視對關鍵業務活動的控制

首先，行政事業單位要加強對預算管理工具的應用，將各個部門的財務和業務活動都納入預算管理范圍當中，對預算收入和支出行為進行規范，并在預算調整和追加方面建立嚴格標準的流程。同時，單位要對資金收支情況進行嚴格控制，建立有預算才能支出、沒有預算不可支出的思想理念。單位要將各個部門的資金支出預算進行細化分解，具體落實到各個科室和項目，將部門預算和責任預算進行有效對接，在責任預算的執行方面建立配套的考核機制，從而保證各項工作的高效落實。其次，行政事業單位要結合自身職能和發展需求對財務管理和會計控制制度進行優化，在關鍵業務環節建立規范化的授權、審批、執行、記錄、審計等程序，對資金收支管理、固定資產管理、貨幣資金管理、不相容崗位控制等方面建立規范的流程和制度，嚴格對財政資金的使用進行管理，持續對會計核算流程進行完善[4]。最后，行政事業單位要在資產核算和管理方面對職責和權力進行明確，明確資產管理核心崗位員工的職責，實行定期輪崗制度，提高單位財政資金的使用效率，定期或不定期地對資產進行盤點和清查，加強信息技術管理工具的應用，避免出現資源閑置或者浪費問題，提高單位各類資源的使用效率。

（四）確定內部控制審計工作的要點

一方面，要對各項工作與內控原則的匹配性進行檢查。行政事業單位要對單位內控制度所具有的全面性和適應性進行檢查，對于內部控制工作的有效性進行評估，對財務數據的真實性進行判斷，對反腐機制的科學性進行監督。比如，單位業務流程和職責劃分是否清晰、崗位之間是否存在互相制約的關系、內控過程是否符合有關制度和規定。另一方面，要對風險評估機制的構建進行檢查。1）單位層面。要分析單位組織結構的有效性、內部控制機制的完善性，判斷是否在關鍵崗位實行輪崗制度。同時，要對經濟政策的落實情況進行監督。在制定管理決策后，是否按照規范流程進行變更；是否落實了崗位責任制度，不相容崗位是否有效分離；是否根據實際情況對內控制度進行優化；針對員工的培訓情況、輪崗制度的落實情況等進行檢查，對員工能力和崗位要求的匹配度進行判斷。2）經濟活動層面。預算編制過程中，各個部門是否進行有效溝通；有關部門是否按照規范化流程提供憑證；票據管理、驗收是否規范；是否進行資產的盤點和清查，資產處置是否規范；投資招標環節是否規范，資金使用是否合規；合同中的條件和范圍是否明確，合同管理是否規范，履行過程是否標準等。

（五）完善內部審計方法體系

首先，行政事業單位要對內部現在施行的各類管理制度進行全面的收集和科學的審核，包括固定資產管理制度、業務管理制度、財務管理制度等，針對內控制度中的關鍵節點進行分析，對核心環節進行討論，對內控制度的有效性進行評價，確定其與實際需求的匹配性。其次，行政事業單位要對經濟活動項目的執行標準進行分析，對審計制度的合理性進行判斷，通過考核和分析，確定是否出現違規問題、風險事故等，從而明確審計工作是否可以起到監管效用。最后，單位要對業務流程進行科學分析，對單位的核心業務進行抽查，了解審計制度的具體狀況，從而明確單位各項工作是否符合有關規定，是否存在徇私舞弊等違法亂紀問題。

（六）發揮審計與監督作用

首先，單位要建立審計一把手直接負責制，加強單位領導對審計工作的重視，設立單獨的審計部門，保證各項工作的權威性和獨立性，為審計監督職能的發揮提供支持。其次，企業要建立規范化的審計制度，結合自身實際情況對審計監督流程進行調整，在崗位職責、員工規范、業務操作等方面建立嚴格的制度，提高審計工作的可行性和合理性。再次，單位要對財務活動中存在的各類風險進行全面評估，對重大事項、核心業務、高風險環節進行重點關注，將資產規模較大、審計周期較長、員工調動頻繁的項目確定為重點審計目標，對內控體系的有效性進行判斷，結合審計結果對內控體系中存在的不足進行識別和處理，從而推動內控體系的不斷完善。最后，單位要通過三個方面的措施提高審計質量。1）拓展審計領域，嚴格落實內控審計和風險管理審計措施，改變糾錯模式向著風險導向模式轉變。2）審計部門要根據發現的問題提出針對性的意見，發揮其咨詢服務職能，為管理活動的規范提供助力。3）單位要加強對信息化技術的應用，建立信息化審計作業平臺，提高審計監督工作的質量和效率，改變事后監督模式向著事前預測和事中監督模式轉變。

（七）加強審計人員培養

首先，行政事業單位要對審計人員進行培養，提高其專業能力和綜合水平。單位可以通過知識講座、現場觀摩、考核評比等不同的方法，使審計人員可以了解最新的專業知識，掌握業務操作技術。同時，要鼓勵審計人員積極參加各種專業資格考試，為其提供繼續教育渠道，通過線上學習和遠程教育等方式，提高審計人員整體的素質。其次，審計人員要樹立正確的道德觀念，堅持公正客觀的態度積極參與不同類型項目的審計，科學調整審計主體和被審計對象之間的關系。最后，要建立科學完善的績效考核制度，在內部建立良性健康的競爭環境，實行獎勵和懲罰并重、擇優上崗的責任追究機制，將員工的薪資待遇與工作績效進行有效對接，從而激發審計人員的工作主動性和思想創造性，使審計人員可以主動深造，提升自身綜合素養，更好地履行崗位職責。

四、結語

內部控制和審計是行政事業單位經營管理的重要構成內容，內部審計是對內部控制的再控制，是內控體系不斷優化的重要路徑。實務中，單位管理人員要加強對內控和審計工作重要性的認識，通過內部環境的優化、制度體系的完善、審計方法的調整、審計人員的培養、關鍵節點的控制等措施，使審計和內控的協同效應得到充分發揮，推動單位內控體系的不斷完善，為公共服務職能的發揮提供助力。