水利投融資現狀、問題及措施研究

趙凌

（江蘇紫金農村商業銀行，江蘇 南京 210000）

0 引言

黨的二十大以來，在水利投資領域，如何形成政府投資撬動、民間投資活力激發、市場主導機制完善的聯動水利投融資體系愈加迫切。時任水利部部長李國英曾指出：逐步優化多元水利投融資體系，調整投資結構和項目安排，研究用好有關水利的信貸資金，穩妥推進水利領域的不動產投資信托基金（REITs）試點，積極鼓勵社會資本對水利建設領域的投資運營。同時，在黨中央、國務院等層面，對如何建立健全多元化水利投融資機制，進行了深入探索，對推動新階段水利高質量發展意義顯著。

1 水利投融資的現狀

1.1 國家水利安全成為時代課題

新中國成立以來，特別是黨的二十大以后，黨中央對國家安全的認識逐步加深，水利安全作為國家安全的重要組成部分，其受重視程度與日俱增。國家對保障水安全工作部署后，為加強水安全保障的能力，水利建設投資力度大幅度提升，水利建設大規模展開。水利安全是基礎性工作，對資源、生態、經濟和社會等全領域安全有著重大影響。但是，伴隨經濟和社會發展，以及全球氣候變化作用，威脅水利安全的痼疾依然存在。總之，為消除威脅中國水安全的不利因素，必須找短板、補漏洞、除薄弱、筑底線、消頑疾、提檔次，因此完成水利投資任務緊迫而繁重，面對大量的資金需求，僅僅依靠財政投資的模式，變得愈加難以持續。為切實保障國家水安全戰略，必須在擴大水利投融資規模方面進行突破，重點是健全水利投融資機制，核心在于優化水利投融資結構，多維度保障水利項目建設資金的投入。

1.2 投融資體制改革勢在必行

強化、創新政府對水利投資項目的工作管理，明確政府投資，在項目建設中的引導示范作用，充分發揮市場元素在資源配置中的基礎性作用。水利投融資系統改革，在全面深化改革的工作中地位顯著。深化和推進水利投融資改革，成為必然選擇。同時，建立健全多元化水利投融資機制的任務，也十分緊迫。

1.3 “兩手發力”推進改革

中央曾明確提出：“市場起決定性作用，總體上來說，不能盲目地、絕對地講市場起決定性作用，而是既要市場的決定性作用，又要政府的引導作用。”在以往的歷史進程中，市場元素在水利建設融資中的作用不明顯。主要原因還是水市場改革滯后。要將“兩手發力”的具體精神，落實好、使用好，必須在水利領域的投融資體制方面，全體系發力。

2 水利領域投融資的現實困難及問題

2.1 公共財政投入占比大而不穩

水利事業是公益事業，其公益性相對其他行業，特點更加明顯。基于此，政府的財政投入，在水利領域的投資占比一直較大。但是，由于受到財政收入情況、政府投資偏好調整、涉水自然災害的突等，諸多因素的綜合影響，水利領域的投資總體規模，存在較大的波動性。根據有關文獻的不完全統計，在國家“十三五”規劃的5 年期間，中國涉及水利的投資和建設規模，與國家“十二五”規劃的5 年期間相比，減少規模近351 億元，下降近4%。今后一個時期，受經濟下行影響，國際貿易摩擦的誘導，新興市場國家局勢不穩的催化，極端自然災害等綜合環境影響。加之，國內社會投資周期變化，消費意愿的強烈與否，以上因素的綜合疊加，必然沖擊整體的政策體系，對中國財政收入與支出的穩定性帶來較大的風險。預計中央政府有關水利建設投資的規模，可能持續放緩。為防范和化解地方債務風險，政府的財政政策偏向保守，對水利領域而言，建設資金的籌措難度會隨之增大。

2.2 水利項目盈利性差

水利領域建設項目有著顯著特點，主要表現為投資規模總體偏大，建設運營周期相對偏長，特別是大型水利項目，規模之大，周期之長，更是超出一般投資項目的評判標準。同時，按照市場的標準評判投融資的成敗，滿足足夠的投資回報率是核心條件，也是必備條件。就具體項目而言，供水功能和發電收入是水利項目的主要功能指標，也是這類項目的收入來源。然而，長期以來，將供水當作社會公益性事業，這一特殊功能屬性的認定，在實際運營中，導致在一定范圍內，水的商品屬性被承認供，但是在實際操作中，供水價格并沒有按照商品等價交換的原則，給出合理的價格水平，造成供水價格偏離正常價格水平。據統計，在全國范圍內，現行供水平均水價僅達到供水成本的50%左右。另一方面，從水力發電的視角來看，雖然中國電力價格的市場化改革不斷推進。但是，目前電力生產方式的不同，也決定了電力價格的差異，其中水力發電的入網價格相比較最低，其次是燃煤發電、核能發電、燃氣發電等電力的價格相對較高，風力發電和光伏太陽能發電等電力的入網價格相對較高。因此，現行的供水價格和水電入網價格體系，都會妨礙并削弱了水利項目的盈利能力，進而導致社會資本對水利項目投資積極性偏低的問題。

2.3 地方投融資平臺需要轉型

現存水利領域的投融資平臺，都必須在一定期限內，轉型為符合要求的市場化投融資主體。在此背景下，要推進水利事業高質量發展，就必須為水利投融資公司開辟新的資金渠道，打出一套投融資組合拳，聚焦水利基礎設施建設的重大項目以及重點領域，重新構建政銀合作的模式，探討符合要求的信貸力度，在擴大有效投資、穩定經濟大盤的整體背景下，充分發揮水利領域特殊支撐作用。

3 新時代水利投融資體系改革的任務和措施

3.1 發揮關鍵水利領域財政投資的引領作用

完善公共財政水利投入政策。各級地方政府通過預算安排、專項債券等方式，繼續將水利作為財政支持的重點，加大各級財政投入力度，資金投入保障、有序。同時，對水利相關稅費征收的一定做好使用與管理，充分發揮其作為壓艙石的核心作用。對水利建設基金和國家重大水利工程建設基金，有效保障水利領域建設資金的穩定作用。

持續優化投資結構及項目安排。在項目謀劃、儲備、推進機制中，更好發揮規劃的引領作用，對于發電、供水等有固定收益的項目，通過政府投資引領，有序挖掘推進市場化融資。

優化水利項目支持方式。放寬水利專項債券發行條件，對地方政府專項債券向水利傾斜作出合理安排。建立并充實水利產業投資基金，為水利重點領域和薄弱環節提供資金保障。鼓勵和支持水利項目運用創新性市場化渠道融資，最終形成統一、開放、競爭、有序的市場投融資體系。

3.2 增強水利項目對資金的吸引能力

穩妥推進水價改革。在有利于水資源節約和水利工程良性運營的基礎之上，深入推進水價改革，最終形成與投融資體制相適應的，反映水利設施功能和價值的，合理的水價形成機制。

盤活有效水利資產。用符合國家法律要求的形式和社會慣例，對水利資產進行多種方式盤活。同時，對存量資產產權進行明晰，使水利工程的建設、運行管理，以及投融資，與管理體制充分銜接，為盤活存量水利資產提供基礎支撐。

確定水利企業市場主體地位。鼓勵水利企業發展從原水、供水、節水、排水到污水處理的水產業鏈，優化、整合、重組項目和資產，通過市場化運營等方式，充分發揮水利企業水利工程建設中的投融資主體作用。

3.3 最大化釋放金融工具和政策效力

用足金融信貸資金。用水利項目收益，以及其他經營性收入來源，用供水設施，農田水利設施、水庫等水利資產，作為合法抵押擔保物，擴充水利建設資金來源。允許水力發電、供水、原水、水務服務等預期收益權作為合法抵押擔保物，進一步擴大融資渠道。

擴充項目融資規模。對符合條件的水利企業，鼓勵支持他們引入戰略投資，充分利用海外債券、上市融資、產業投資基金、公司債券等多種方式融資，擴大備選資金池的容量。

3.4 擴大社會資本參與的水利項目清單

積極謀劃財政投入和社會資本合作的水利領域項目。通過水利領域項目對接會，擴大水利項目信息傳播范圍等形式，主動搭建水利領域項目的溝通和銜接平臺，增大項目合作機會。

創新社會資本對水利項目合作機制。吸引社會資本對項目的參與。同時，解決社會資本的后顧之憂。