完善我國農險大災風險管理
——基于國際經驗

羅雪琴 南開大學金融學院

一、引言

農業興方能基礎牢。農業大災風險嚴重阻礙我國農業生產、全面推進鄉村振興和經濟發展。近年來，受極端天氣及動物疫病影響，農業大災風險愈發嚴峻，旱災、洪澇、冷凍、豬流感等災害發生頻率加快、損失程度加深、影響范圍加大，不僅給農業保險經營機構造成較大的賠付壓力，也不利于我國農業發展、糧食安全和經濟增長。國家統計局統計數據顯示，2020 年，我國農作物總播種面積為167487 千公頃，受災面積19957.6千公頃，絕收面積2706 千公頃，造成直接經濟損失3701.5億元，占國內生產總值比例達0.36%，顯著超過大災標準（GDP 的0.01%）。其中，洪澇、地質災害和臺風造成的損失最大，受災面積11059.6千公頃，絕收面積1498千公頃，可見農業大災造成的損失巨大。與此同時，農業大災損失也給我國農業保險經營機構帶來了高額賠付，中國銀保監會和《2021 年中國統計年鑒》披露數據顯示，2015—2020年，我國農業保險賠付率總體呈現上升趨勢，且持續保持在50%以上的區間。2020 年，我國農業保險賠付支出近600億元，賠付率高達72.7%，這對我國農業保險健康、可持續、高質量發展是一個巨大挑戰。

依據Banks（2005）對風險管理工具的分類，農業保險屬于損失融資中的風險轉移部分，是科學管理農業大災風險的重要抓手。然而，農業大災風險具有系統性特征，一旦發生很有可能造成較高的賠付，對農業保險經營機構的財務穩定性和經營可持續性造成不利影響。因此，要想保持農業保險穩定可持續的經營，就有必要完善農險大災風險管理，在時間上和空間上增強農業保險經營機構分散風險的能力。近年來，國家高度重視農業保險大災風險管理體系建設。從2014 年開始，中央連續出臺多項政策，多次提到要盡快建立健全農險大災風險分散機制，明確了農險大災風險管理在農業發展中的重要保障作用。2020年，中國農業再保險股份有限公司（以下簡稱“中農再”）組建；2022年，《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》出臺。近年來，各地因地制宜、因城施策，積極探索建立農業保險大災風險分散機制。現階段，我國已初步建立農險大災風險分散長效機制，形成了農業直接保險廣覆蓋、農業再保險重點發展、農業大災風險準備金有一定規模的大災風險保障機制。

我國對農險大災風險管理的探索始于20世紀80年代，經過40多年的快速發展，已形成一定的規模和效果，但與世界上農業發達國家相比，我國農險大災風險管理尚處于探索階段，相關配套保障和實施細則不夠完善，仍面臨農險大災風險分散機制不完善、配套法律法規相對缺失、補貼機制存在不足等諸多問題和挑戰。因此，加快完善我國農險大災風險管理，有效轉移農險大災風險，對于發展農業、保障民生、穩定經濟很有必要。本文在此背景下，分析我國農險大災風險管理的現狀與主要問題，吸收國外農險大災風險管理的實踐經驗，提出完善我國農險大災風險管理的優化建議，以期為推動農業保險高質量發展、保障國家糧食安全、全面推進鄉村振興、抑制因災返貧提供重要參考依據與借鑒意義。

二、我國農險大災風險管理的現狀與主要問題

（一）我國農險大災風險管理的現狀

我國農險大災風險管理起步晚、發展快，現階段已初步建立中央和地方財政共同支持的多方參與、多層分攤、多元分散的農險大災風險分散機制。庹國柱（2013）提出，農險大災風險管理制度主要體現在分散手段和分散層級兩方面。在分散手段方面，一是農業保險不斷擴面。2021年，農業保險保費規模超900億元，服務農戶1.88億戶次，三大主糧作物農險覆蓋率超70%；二是再保險持續發力。2021年，中農再與35家農業保險經營機構簽署再保險標準協議，承擔行業20%的農業風險保障，保費規模超190億元；三是政府補貼逐年增加。2021年，中央財政撥付保費補貼333.45億元，同比增長16.8%；四是公司層級農業保險大災風險準備金基本建立。《農業保險大災風險準備金管理辦法》規定，保險公司需對給予保費補貼的農業保險業務進行農險大災風險準備金的計提。在分散層級方面，農險大災風險形成從保險經營機構、再保險、大災基金到政府兜底的有效分散鏈條。

（二）我國農險大災風險管理的主要問題

首先，農險大災風險分散機制尚不完善。目前，我國的農險大災風險分散機制雖快速發展，中央和地方不斷進行探索，但依舊存在許多問題，尚未形成完整的制度鏈條，具體表現在：第一，再保險安排存在不足。我國農業再保險歷經分散再保階段、“農共體”階段，目前處于“中農再”階段（魏加威、楊汭華，2021）。現階段，我國再保險安排主要存在三個問題：一是大災超賠風險機制劃分單位不合理，依據《政策性農業保險再保險標準協議》的規定，大災超賠風險機制以省為單位劃分，因此，未達到賠付要求的省份、但出現超賠情況的保險經營機構就不能獲得再保險賠付，這并不能充分體現保險經營機構的實際需求。二是賠付率和起賠額設定過高，鮮有保險經營機構能夠獲得賠付，再保險安排不能發揮應有效果。三是賠付方式不科學，損害保險經營機構的利益。第二，農險大災風險管理市場工具的開發和應用滯后。目前，我國用于分散農險大災風險的工具主要為再保險安排、大災基金，大災風險證券化還處于探索階段，這主要是因為我國資本市場尚不成熟，投資者對大災風險證券化的認知度較低，加之缺乏巨災債券定價所需的大量數據、巨災期貨和巨災期權相關指數，導致我國對農險大災風險證券化依舊處于不斷摸索中。第三，尚未建立中央層面的農業大災風險準備金。雖然各地如山東、江蘇、四川紛紛探索建立農業大災風險準備金，出臺了相關政策指導文件，但全國性的農業大災風險準備金并未建立，難以實現資金的統一調度補償，抵御大災風險的能力有限。

其次，配套法律法規相對缺失。法律保障是支持農業保險高質量發展的“助推器”，完善的配套法律法規是農險大災風險管理成熟的重要支撐?？v觀我國農險大災風險管理的發展歷程，相關法律法規不完善、不健全，多為宏觀層面的指導和呼吁，缺乏較為詳細的規范。已出臺的相關政策指導性法律法規，如《農業法》《保險法》《農業保險條例》《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》等，大多是原則性的規定，缺乏諸如各利益相關者權利和義務范圍、農險大災風險分散機制的運作模式、建立主體、準備金積累等詳細規定，可實踐性較差，造成很多情況下“無法可依”或“法律適用模糊”?？傊?，法律保障是根本，立法層面的缺位影響了我國農險大災風險管理體系建設和農業保險高質量發展。

最后，補貼機制存在不足。新版《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對我國農業保險補貼做了進一步的修訂，明確了財政部牽頭負責，調整了部分補貼規則，更好地保障我國農業保險高質量發展。與此同時，筆者也注意到，我國農業保險的補貼機制依舊存在需要完善的地方，主要體現在：一是補貼范圍較小?！豆芾磙k法》第二章“補貼政策”第五條明確指出，我國中央財政補貼險種標的主要包括水稻、小麥、玉米等十余種，和美國、加拿大等發達國家存在較大差距。二是補貼方式單一。目前國際上對農業保險的支持有保費補貼、經營管理費補貼、再保險補貼、培訓教育補貼和產品開發補貼等五種形式，我國僅采用了保費補貼形式。據統計，2012年以來，保費補貼占政府農業保險總補貼額的比例一直在99.8%左右（張峭等，2019）。

三、國外農險大災風險管理的實踐

（一）美國的農業保險大災風險分散機制

美國的農業保險大災風險分散機制主要以再保險為核心，包含直接保險、再保險、大災專項基金以及緊急預案四層結構（李瓊等，2018），利用再保險、財政補貼、農業大災風險證券化、緊急貸款政策等多種工具，達到了有效分散農險大災風險目的，保障了美國農業保險的穩健運行。首先，農業保險經營機構與美國聯邦農作物保險公司（以下簡稱“FCIC”）簽訂《標準再保險協議》，當發生農業保險經營機構賠付能力不足情況時，FCIC 可對其進行補充；若FCIC 也無法足額進行賠付，農業保險專項基金將會為FCIC提供資金支持；若農業保險專項基金仍不足以償付災害損失，此時FCIC 可啟動緊急預案，向商品信貸公司申請貸款，以此保障農險大災風險的有效分散和科學賠付。其次，美國政府在整個農業保險大災風險管理過程中提供多種財政補貼和配套法律保障，農業保險經營機構可以同其他商業再保險公司分保，通過巨災債券、巨災期權、巨災期貨等多種市場工具在全球資本市場轉移本國農險大災風險（范麗萍，2015），實現農險大災風險多元化分散。綜上，依托再保險安排、大災專項基金、證券化手段以及政府補貼等，美國形成了完整的農險大災風險分散鏈條。

（二）加拿大的農業保險大災風險分散機制

加拿大的農業保險大災風險分散機制具有濃厚的政府主導色彩，主要通過聯邦政府、省政府提供再保險以及大災風險準備金來分散農險大災風險。其中，政府主導性具體體現在以下方面：一是農業保險公司由省政府組建，商業保險公司因缺少政府補貼，基本不參與農業保險經營（中原農業保險公司加拿大農業保險考察團，2016）；二是聯邦政府、省政府提供再保險，建立再保險基金，農業保險公司可以選擇和聯邦政府或省政府簽訂再保險協議，也可選擇和二者同時簽訂再保險協議；三是當發生農業保險無法完全賠付、兩級再保險基金也無法足額賠付時，聯邦政府和省政府都可以提供無息貸款。此外，在準備金方面，各省根據《農業保險法》的要求，因地制宜成立不同規模的大災風險準備金，該準備金主要為基金扣除賠款和經營管理費用后的剩余部分。綜上，加拿大農業保險模式可概括為“政府主導、聯邦和省兩級政府負責、省政府成立專門的機構運作”（朱俊生，2013）。

（三）日本的農業保險大災風險分散機制

日本農業保險采用共濟制，農險大災風險分散機制體現“多級分散”“政府兜底”的政策思想，利用再保險、共濟基金、財政補貼等方式實現農險大災風險的有效分散。在再保險方面，主要表現為傳統的三階段模式和“一縣一組合”的兩階段新模式。傳統的三階段模式包含兩層再保險，第一層為都道府縣的農業共濟組合聯合會（以下簡稱“聯合會”）采用成數再保險形式向本轄區內市、町、村級的農業共濟組合提供，第二層為農業共濟再保險特別會計處以超額賠款再保險形式向聯合會提供。農業共濟再保險特別會計處在發生無法足額賠付狀況時，可向國庫申請緊急資金支持。而“一縣一組合”的兩階段新模式在東京都、福井縣、熊本縣、神奈川縣等部分都道府縣中實施，即將傳統三階段模式中的農業共濟組合與聯合會合并在一起，縮減組織層級，農業共濟組合直接同政府簽訂農業保險，出險后由政府快速進行賠付。在共濟基金方面，共濟基金由中央政府和聯合會共同出資成立，當聯合會償付能力不足時，共濟基金可向聯合會提供貸款；在財政補貼方面，日本政府一是對聯合會、農業共濟組合的部分費用進行補貼，二是當發生農業大災損失較大時，給予農業巨災保險賠償，巨災補償比例高達80%，有時甚至高達100%（何霖，2013）。綜上，日本農業保險大災風險分散機制主要由再保險構成，當再保險無法進行賠付時，可由共濟基金和臨時貸款提供資金支持。

四、經驗借鑒與啟示

（一）健全農險大災風險管理法律法規體系

健全相關法律法規體系是完善農險大災風險分散機制的重要制度保障。參考美國、加拿大、日本的經驗，均有配套的法律法規來保障農險大災風險的有效分散，推動農業保險高質量發展。在我國完善農險大災風險分散管理過程中，筆者建議：一是加強頂層立法設計，盡快出臺專門的《農業保險法》，統籌設計全國范圍內的農險大災風險管理方案，同時給予地方政府在此方案下自由調整的權限，明確各利益相關者的權利與義務，提高各參與方的積極性，規范保險公司在保險展業、承保、理賠全過程中的行為，并對違法行為作出明文規定；二是完善《管理辦法》，擴大中央財政補貼范圍，豐富補貼形式，提高保障水平；三是推動制定類似美國《標準再保險協議》（SRA）的再保險規范以及修訂完善全國、地方的農業保險大災風險基金管理制度，明確再保險安排、大災基金在農險大災風險管理過程中的原則、目標、運作模式等，提高其在實踐中的穩定性與適用性。

（二）優化農業保險再保險安排

再保險是有效管理農險大災風險的重要工具，美國、加拿大、日本將再保險安排作為農險大災風險分散機制的核心組成部分。美國設置一層再保險，加拿大、日本設置兩層再保險，有效分散了農險大災風險，切實提高了農業保險經營機構的承保能力。借鑒國際經驗，筆者建議，我國再保險安排應堅持“政府引導，市場運作”原則，構建中農再作為再保險承保主渠道，商業再保機構作為重要補充的再保險體系，優化中農再與分出公司“利潤共享、風險共擔”機制，探索適應國情的標準再保險協議，細化約定分保條件、比例、差別定價等再保險操作。

（三）完善農險大災風險管理財政支持政策

農險大災風險管理需要政府的大力支持?；乜疵绹?、加拿大、日本政府對于農業保險的財政支持政策，均體現出支持力度大、支持方式多樣的特征。針對我國農險大災風險管理中財政補貼存在的相關問題，筆者建議，一方面，優化農業保險財政支持政策，持續加大對農業保險的支持力度，不斷提升財政資金的使用效率和效果，充分發揮財政資金的杠桿撬動與信號釋放作用，擴大中央財政補貼范圍，提高糧食和大宗重要農產品保險保費補貼比例，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，支持地方特色農產品保險發展。另一方面，改善農業保險補貼方式，從單一保費補貼逐步發展成保費補貼、經營管理費補貼等多種形式協同支持的農業保險大災風險管理，同時針對不同地區、不同險種、不同保險標的等實施精細化和更具彈性的動態調整，不斷滿足參與各方對風險保障的多樣化和個性化需求。

（四）建立中央農業大災風險準備金

結合國際經驗并立足我國農險大災風險管理現實狀況，筆者認為，建立中央農業大災風險準備金很有必要，能有效緩解再保險體系的賠付壓力，是再保險機制的有效補充。隨著農業大災損失頻率增加、損失規模擴大，一旦發生農險賠付能力不足、單一再保險體系又難以完全覆蓋損失時，容易出現償付能力不足狀況，此時可通過中央農業大災風險準備金對農險大災損失進一步統一調配補償，為農險大災風險管理提供有力資金保障。此外，對于中央農業大災風險準備金的資金來源、資金運用，筆者建議，準備金的資金來源一方面需要財政支持，另一方面可從繳納的保費中按一定比例提取。準備金的資金運用，必須在牢牢把握保障資金安全的大前提下實現資金的增值，同時應當提高資金運用的透明度，做好信息披露。