我國農產品質量安全責任保險的制度模式探索

楊雪美 李 鑫 河北經貿大學金融學院

一、引言

農產品質量安全是食品安全的源頭，事關人民群眾的身體健康和生命安全。2022年2月，農業農村部印發《“十四五”全國農產品質量安全提升規劃》并明確表示，“農產品質量安全既是食品安全的重要內容和基礎保障，也是建設現代農業的重要任務”。近幾年，我國不斷探索農產品質量安全管理的新手段和新機制，先后通過法規和政策將保險機制引入農產品質量安全治理。浙江、湖南等地積極開展農產品質量安全責任保險（簡稱“農責險”）的實踐工作，為助力農業保險的創新發展、推動現代農業的建設作出了有益嘗試。

二、農責險試點的實踐情況

一般而言，農責險是指保障農產品質量安全的一種責任保險，承保的是因農產品質量問題所引起的向農產品生產經營者進行賠償的風險。在試點實踐中，農責險出現了多種稱謂，名稱使用并不規范，本文依據《農產品質量安全法》，選用的名稱是“農產品質量安全責任保險”。

2022年4月，湖南省懷化市發布《懷化市農產品質量安全責任保險試點方案》，推行農責險，該保險屬性為涉農保險。試點對象主要包括懷化市內食用農產品的規模生產經營主體。該保險的累計賠償限額和每次事故農產品損失責任限額最高分別為2000萬元和400 萬元，無附加險，試點時間為一年。在試點期間，當地政府暫不提供保費補貼和其他財政資金補貼。

2020年2月，江蘇省常熟市發布《常熟市食用農產品安全責任保險試點實施方案》，將此次推行的食用農產品安全責任保險定位為政策性農業保險。該保險包括農產品損失責任保險、第三者責任損失保險和農產品召回費用保險附加險，投保主體主要是符合常熟市級及以上的農業龍頭企業、“二品一標”企業等。該保險的累計賠償限額分為100萬元和200萬元兩個檔次。在試點期間，當地政府在2000 元的補貼限制下提供50%的保費補貼。

早在2017年，浙江省寧波市就推出電商農產品食品安全責任保險，這是一種商業保險屬性的食品安全責任保險，投保主體主要是當地符合條件的農產品電商經營單位，保費由投保人負擔。2018年，浙江省鄞州區推出政策性農業保險屬性的農責險。該保險的投保主體主要是專業合作社，最高累計賠償限額為700 萬元。在試點期間，當地政府給予財政補貼的保費比例為75%。

三、農責險推行過程中存在的問題

的試點情況，從中可以看出，農責險在推行過程中存在法律基礎不完善、保險屬性不明確、各地財政補貼不統一等問題。

（一）法律基礎不完善

完善的法律法規體系和保障制度是農責險發展的基礎，可以為我國農責險的規范發展提供一個良好的環境。就目前我國有關農產品質量安全、農責險和農業保險方面的立法情況來看，有關農責險的法律基礎是缺失的。我國現行的《中華人民共和國食品安全法》《關于開展食品安全責任保險試點工作的指導意見》和《關于加強食品安全工作的決定》等法律法規、規范性文件只對食品安全責任保險作出了相關規定，而《農產品質量安全法》則只對農產品質量安全提出相關要求，相關法律都尚未提及農責險。

（二）保險屬性不明確

現階段，我國相關法律法規、規范性文件對有關農責險的規定非常少。因此，依據現有法律法規、規范性文件難以明確農責險的保險屬性，我國各地試點關于農責險保險屬性的確定存在較大差異。大多數試點將農責險定位為政策性農業保險，如江蘇省常

?表1 農責險試點情況對比

近幾年，我國各地試點區對農產品質量安全責任保險的實踐作出了有益嘗試，并提供了許多寶貴經驗。表1 列舉了浙江、江蘇和湖南地區試行農產品質量安全責任保險熟市將其所推行的食用農產品安全責任保險定位為政策性農業保險。少數試點則將之定位為涉農保險或商業保險，如湖南省懷化市將其所推行的農責險定位為涉農保險，浙江省寧波市則將該市推行的電商農產品食品安全責任保險定位為商業性食品安全責任保險。

（三）各地財政補貼不統一

我國一些試點推行農責險的地區雖然將其定位為政策性農業保險，但是各地在具體推行時所給予的財政補貼并不統一。比如，浙江省鄞州區為75%的保費提供財政補貼，而江蘇省常熟市推行的食用農產品安全責任保險同樣定位為政策性農業保險，市級財政提供的保費補貼比例則為50%。又如，湖南省懷化市將其所推行的農責險定位為涉農保險，在財政補貼政策上堅持核準制，對部分重要的場所投保農責險給予一定補貼，而普通參保農戶不能享受這一政策。除了上述不同定位的農責險外，有的地方還將農責險視作商業保險。可以看出，各地試點對農責險屬性定位的差異導致了各地財政補貼政策的迥異。

（四）參保對象范圍存在限制

從全國各地試點實踐中可以看出，農責險的投保對象主要是當地范圍內的優質企業。江蘇省常熟市將投保對象限定為符合常熟市級及以上的農業龍頭企業、“二品一標”企業等；浙江省鄞州區的投保對象主要是專業合作社。現階段，我國農產品市場多為散戶、個體，把參保對象限制在優質企業范圍內，雖然能使保險公司和政府規避部分風險，但也會導致農責險覆蓋面窄，不能充分發揮保障功能。

四、農責險的制度模式探索

（一）法律基礎和相關保障制度

首先，《農產品質量安全法》規范的是初級農產品和生產條件，并且其中有關初級農產品的定義還存在爭議，對農產品質量安全問題的責任主體的定位尚不清晰（房建恩，2020）。《食品安全法》雖然覆蓋食品的生產、加工、流通、消費等各個領域，但與其相關的食品安全責任保險的適用對象一般不包括農產品，并且兩部法律對農產品質量安全與食品安全的范圍界定并不清晰（霍敬裕，2018）。因此，農責險發展的首要條件是明確相關法律中對農產品的定義、農產品質量安全和食品安全的范圍界定等，這樣才能明確農產品質量安全治理中相關主體的法律責任。其次，《農業法》和《保險法》中有關農業保險的條例不夠完善，《保險法》是一部規范商業保險的法律，而政策性農業保險與商業保險的發展模式具有不小的差異（劉慧萍、聶明珠，2019）。《農業保險條例》雖然是對農業保險的專門性立法，但在實際操作中也存在不少的問題（鐘鳴，2018）。因此，我國應積極借鑒農業發達國家的立法經驗，如法國的《農業保險法》、美國的《聯邦農作物保險法》和日本的《農業保險法》等，并結合我國農業的發展特點，盡快出臺符合我國國情的《農業保險法》。

（二）保險屬性和歸屬范圍

按照保險性質的不同，保險可以分為商業保險和政策性保險兩種。兩者的區別主要在于：商業保險以營利為目的，其運作遵循市場原則，投保人在參保時具有自主選擇的特點；政策性保險主要是為了達成政策目標，改善市場失靈，且政府一般提供一定程度的財政支持。

基于農責險自身的特殊屬性，可以從兩個方面分析農責險的屬性定位和歸屬范圍。一方面，農責險具有準公共物品屬性，責任主體在發生安全事故后所承擔的成本比較低，容易引發道德風險。而由于農產品市場上存在信息不對稱的問題，農產品生產經營者需要更高的成本來維持農產品的質量。在消費者不能有效識別不同質量的產品時，農產品生產經營者由于逆向選擇不會投保農責險（盧茜茜，2019）。因此，僅依靠市場作用發展的農責險難以大規模開展，并不適合商業化運作。另一方面，農責險起步晚，其發展離不開政府的資金支持和政策推動。綜合來看，在農責險的發展初期，其保險屬性可以定位為政策性保險。同時，考慮到農責險是廣義農業保險的一個組成部分，此類保險的開展對于推動現代農業建設具有十分積極的作用，其制度模式可以參照政策性農業保險來發展（張偉、黃穎、易沛，2019）。

（三）費率和補貼方案

農責險費率的厘定與農產品質量安全所面臨的實際客觀風險水平及政府補貼財政資金的約束有關（陳盛偉、李政，2021）。雖然農責險在政策性農業保險的制度模式下發展，但依然受到市場規則的制約，同時，各地區不同領域的農產品所面臨的質量安全風險并不相同，因此，農責險的費率標準不應由政府統一制定，而應由保險經營機構在征求政府和投保人意見的基礎上再自行厘定。

目前，農責險的政策目標還比較單一，政府的資金和政策支持力度會小一些，即給農責險的補貼水平會比較低，稅收減免政策也會相對保守。從全國各地的試點實踐中可以看出，農責險的保險屬性定位尚不清晰，導致各地區之間財政補貼政策存在較大的差異。大部分試點地區將農責險定位為政策性保險來發展，對農責險的保費補貼比例一般控制在50%—90%。由于各地情況差異，我國政府可以根據不同地區的實際情況針對農產品生產經營者投保時所選的保障水平、農產品的品種以及規模等來設定不同的補貼比例，但補貼政策差別不宜過大。這樣在更加貼合投保人需求的基礎上，也不會打擊保險公司發展農責險的積極性，可以提高農責險供給的有效性。

（四）政府—市場合作的模式

針對我國小農經營和農產品市場分散的現狀，各級政府應積極參與到農責險的組織推廣中來，采取政府—市場合作模式，協助相關保險機構發展農責險（庹國柱，2017）。雖然農責險可以參照政策性農業保險的制度模式來發展，但沒有必要將農責險中責任保險和農業保險的關系紐帶完全割裂。相反，將兩種保險的制度融合、優勢互補可能會創造出更大的創造力（劉慧萍、聶明珠，2019）。

農責險作為廣義農業保險的組成部分，可以在農業保險的制度模式大框架下運作。由圖1 可以看出，農責險的投保者為企業或農產品生產經營者，考慮到我國農產品市場比較分散，農產品個體戶可以選擇聯合投保，這樣可以繳納更低的保費。農責險的制度模式是以省為決策單位，政府為投保人提供保費補貼，為保險機構提供稅收優惠。商業保險公司作為經營主體為了得到保費補貼和稅收優惠，需要向所有符合條件的農產品生產經營者、企業提供農責險。在此基礎上，商業保險公司經營農責險的過程受到財政和保險監管部門的監督。在統一的制度模式下，各級政府根據當地實際情況可以采取不同的管理模式。

?圖1 農責險制度的結構示意圖