“積極人口老齡化”視角下老年福利保障路徑探索

劉倩

摘? ?要：在我國(guó)，老年社會(huì)福利是社會(huì)保障體系的重要組成部分，老人的物質(zhì)生活和精神文化生活的提高，對(duì)“積極應(yīng)對(duì)老齡化”有著重要的作用和意義?！胺e極老齡化”的概念早已被社會(huì)所接受，城鄉(xiāng)綜合多元養(yǎng)老服務(wù)體系已建立，并且初步成為廣大老年群體廣泛參與并且實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的平臺(tái)。以江陰市為例，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握江陰市老齡化形勢(shì)，結(jié)合社會(huì)保護(hù)與社會(huì)參與，賦予老年人參與公共事務(wù)和社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，并把社會(huì)保護(hù)升華到社會(huì)參與、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，不斷豐富養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備，全面建設(shè)“幸福江陰”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全該市社會(huì)養(yǎng)老保障體系，構(gòu)建全方位養(yǎng)老和健康服務(wù)體系，加快形成愛老、養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，摸索實(shí)現(xiàn)老年福利保障的一系列途徑。

關(guān)鍵詞：積極人口老齡化；老年社會(huì)福利；老年社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：C913? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）03-0096-03

一、研究背景

早在1987年美國(guó)學(xué)者Rowe和Kahn就提出了“成功老齡化”概念，明確指出：保持身心健康，可以延緩衰老；老年時(shí)期可以擁有健康的身體和精神，并繼續(xù)為社會(huì)作出貢獻(xiàn)。而“健康老齡化”則是由我國(guó)學(xué)者吳滄萍教授于1995年10月提出的，健康老齡化比傳統(tǒng)的長(zhǎng)壽更加全面、科學(xué)，有助于提高老年人的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。“積極人口老齡化”是由成功老齡化和健康老齡化進(jìn)化而來的。世界衛(wèi)生組織指出“積極人口老齡化”是由國(guó)家和社會(huì)關(guān)注老年人健康，通過改善老年人的生活質(zhì)量，擴(kuò)大老年人的服務(wù)供給，在尊重和照顧老年人的同時(shí)，為老年人的發(fā)展、自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)及創(chuàng)造晚年成果提供良好環(huán)境。所謂“積極人口老齡化”，就是建立一個(gè)“不分年齡，人人共享”的社會(huì)[1]，讓退休老年人參與社會(huì)活動(dòng)，憑借他們已積累的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)更好地為人民和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，同時(shí)保障老年人受到社會(huì)的關(guān)愛與尊重。

“積極人口老齡化”可以滿足退休老人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的需求，緩解養(yǎng)老金不足的問題，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)“老齡人口紅利”等[2]。積極人口老齡化思想比現(xiàn)行的養(yǎng)老體系先進(jìn)，且意義重大。江陰市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2020年該市增加了1.1萬名老年人，并且老年人口占全市總?cè)丝诘?4.6%，這意味著老齡化的程度正不斷加深，雖然這極大程度地沖擊了老年福利保障，但同時(shí)也給老年福利保障提供了新的契機(jī)。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的宏觀背景下，老年福利保障在“積極人口老齡化”視角下的選擇就尤為重要。

二、“積極人口老齡化”賦予老年福利保障新意義

長(zhǎng)期受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，廣大農(nóng)村居民不像城市居民那樣能夠獲得多重保障福利。面對(duì)農(nóng)村人口的都市化、地方人口的本土化、社會(huì)人口的老齡化和失地農(nóng)民日益增加的狀況，各種改善社會(huì)保障福利的訴求接連不斷[3]。因此，政府制定和實(shí)施社會(huì)保障制度是社會(huì)生產(chǎn)順利進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的必要條件。針對(duì)這些不同需求的人群，我們需提供物資捐助和社會(huì)福利，建立補(bǔ)償金轉(zhuǎn)移支出、個(gè)人繳納、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資和市財(cái)政基礎(chǔ)相結(jié)合的多渠道購(gòu)買方式，加強(qiáng)制度供給的持續(xù)性，切實(shí)提高國(guó)民生活質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)共同富裕和人民幸福的雙贏。

積極人口老齡化使退休老人參與社會(huì)活動(dòng)，增加社會(huì)收入，降低因老年收入低下而產(chǎn)生貧困的可能性，有助于增強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老能力，減少社會(huì)照顧費(fèi)用的支出[4]。借用社會(huì)結(jié)構(gòu)論的觀點(diǎn)，重新解釋老齡化對(duì)老年福利發(fā)展的意義：結(jié)合社會(huì)保護(hù)與社會(huì)參與，賦予老年人參與公共事務(wù)和社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，持續(xù)開創(chuàng)退休老年人健康與發(fā)展的新局面。從這個(gè)意義上來說，積極人口老齡化政策已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)人口老齡化、保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要對(duì)策，是老年福利保障的理念所在。

三、以“積極人口老齡化”的視角，選擇老年人的社會(huì)福利保障之路

江陰推行積極人口老齡化具有的優(yōu)勢(shì)有幾點(diǎn)，即“積極老齡化”的概念已被社會(huì)大眾所接受，城鄉(xiāng)綜合多元養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)建立，初步形成了老年人廣泛參與并且創(chuàng)造價(jià)值的平臺(tái)。但是江陰還存在老年人口多，養(yǎng)老、醫(yī)療負(fù)擔(dān)重，福利覆蓋范圍局限，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政投入有限等諸多難題。

（一）確立“幸福江陰”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

老年是每個(gè)人正常生命周期的必經(jīng)階段，老齡化社會(huì)也是人類社會(huì)難以阻止的趨勢(shì)。面對(duì)老齡化，我們應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變思想觀念，在“健康老齡化”理念的指導(dǎo)下讓老年人保持生理、心理和社會(huì)適應(yīng)功能上的良好狀態(tài)，這是增加老年幸福感的關(guān)鍵[5]。幸福是社會(huì)生活的靈魂，也是社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2005年提出建立“幸福江陰”綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系到2020年，江陰市人民對(duì)“幸福江陰”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的認(rèn)可度和滿意度已從最開始的90.05%上升至97.09%。由此可以看出，江陰市在對(duì)老年人福利保障實(shí)施過程中，“幸福江陰”這一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系起到了良好的促進(jìn)監(jiān)督的作用，極大提升了人民滿意度。所以，確立“幸福江陰”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)提升老年幸福感很有意義。

（二）化解社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，制定老年福利制度

部分城鄉(xiāng)居民長(zhǎng)期游離在社會(huì)保障制度之外，在轉(zhuǎn)型期間處于比較脆弱的階段，極可能面臨各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)影響到幸福城市、社會(huì)的建設(shè)。因此，江陰市不僅要增加養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備，更重要的是要以深化制度改革作為突破口，創(chuàng)新供給機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)智能化，簡(jiǎn)化辦理老年業(yè)務(wù)手續(xù)，健全該市社會(huì)養(yǎng)老保障體系，構(gòu)建全方位養(yǎng)老和健康服務(wù)體系，加快形成愛老、養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境。

1.實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化運(yùn)作。江陰市是我國(guó)較早實(shí)施農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)之一，在農(nóng)村保險(xiǎn)和農(nóng)民低保方面取得了顯著成績(jī)，多次受到民政部門的表彰。為應(yīng)對(duì)江陰市老齡化帶來的挑戰(zhàn)，為統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的幸福目標(biāo)，該市從2010年1月起，遵循“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，將具有本市戶籍、年滿16周歲（不含全日制在校培養(yǎng)學(xué)生）的非國(guó)家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織工作人員，未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或參保中斷繳費(fèi)的，未享受離退休、退職待遇的居民，全部納入到城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍[6]。同時(shí)，政府積極推行全民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，江陰市政府計(jì)劃每年補(bǔ)助1.5億元，為城鄉(xiāng)12.3萬名無收入的老年人購(gòu)買基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.將養(yǎng)老保障納入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。養(yǎng)老保障是一個(gè)龐大而又復(fù)雜的工程，需要廣泛的社會(huì)參與才能取得事半功倍的效果。在江陰市長(zhǎng)涇鎮(zhèn)澄東護(hù)理院和百意周莊養(yǎng)老服務(wù)管理中心中，老人們臉上洋溢著幸福的笑容，形成一幅幅和諧而又溫馨的畫面。前江陰市委書記陳金虎說，“如果沒有老年人年輕時(shí)的奉獻(xiàn)和努力，今天江陰經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展就不可能實(shí)現(xiàn)。”他希望養(yǎng)老院進(jìn)一步改善設(shè)施，提升服務(wù)水平，以需求為本，以專業(yè)為本，讓廣大退休老年人共享江陰經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。書記還特別強(qiáng)調(diào)：讓老年人過上幸福生活是各級(jí)黨委和政府義不容辭的責(zé)任。要以需求為導(dǎo)向，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快政策研究，營(yíng)造愛老、養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，大力推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，努力形成政府主導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)模式，最大限度地提升老年人的幸福感。

3.首創(chuàng)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作醫(yī)療管理制度實(shí)施與商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作融合。為了有效解決“農(nóng)民看病難、看病貴、看病難”的問題，江陰市推出了方便又快捷的措施：一是打破了多年來農(nóng)村合作醫(yī)療的單軌經(jīng)營(yíng)模式；二是在“農(nóng)民繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)”的方式下，江陰市太平洋商業(yè)保險(xiǎn)公司自愿參與農(nóng)村醫(yī)?；鸬墓芾?。江陰市該舉措貫徹落實(shí)了黨和國(guó)家對(duì)老年人的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，有助于老齡事業(yè)的全面發(fā)展。

四、“積極人口老齡化”必須創(chuàng)新老年福利保障措施

（一）進(jìn)一步發(fā)揮縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府的統(tǒng)領(lǐng)作用

資料顯示，2019年江陰公共財(cái)政支出118.02億元，整體同比增長(zhǎng)5.9%，其中社會(huì)保障與就業(yè)支出17.75億元，與去年相比增加了47.4%，醫(yī)療衛(wèi)生支出9.72億元，同上年相比增長(zhǎng)了2.6%，由此不難看出老年社會(huì)保障在財(cái)政民生支出中的占比還很少。盡管江陰市日益重視民生保障，但仍有必要繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)老年社會(huì)保障的財(cái)政投入。因此，政府必須加大老年社會(huì)保障投入，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，實(shí)施雙軌制改革，盡快縮小出生地事業(yè)所和所在地事業(yè)所的養(yǎng)老金差距，不斷提高養(yǎng)老金福利水平，增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)算，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施和農(nóng)村公共設(shè)施的投入，發(fā)揮公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底作用。

其中，參與是積極人口老齡化的關(guān)鍵，老年人通過參與實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)老年人再就業(yè)的支持，號(hào)召老年人繼續(xù)為社會(huì)服務(wù)[7]。同時(shí)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)該對(duì)參與養(yǎng)老事業(yè)的企業(yè)給予適度的土地優(yōu)惠、銀行貸款利率以及政策保障等優(yōu)惠政策。

（二）加快開拓全方位、多視角的老年福利保障路徑

為了應(yīng)對(duì)人口老齡化日趨嚴(yán)重帶來的挑戰(zhàn)，江陰市出臺(tái)了《江陰市特殊困難老年人家庭適老化改造試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，將“老年人家庭適老化改造工作”作為家庭、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一。應(yīng)對(duì)老齡化，應(yīng)從立法推動(dòng)中國(guó)老年大學(xué)建設(shè)、提高養(yǎng)老津貼等多方面進(jìn)行完善老年社會(huì)福利制度。同時(shí)，建立老年人基本信息體系，完成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃“以家庭為本、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”的目標(biāo)[8]，從多方面完善養(yǎng)老保障制度。

（三）建設(shè)符合老年人、失能老人需求的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)[9]

在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上，堅(jiān)持家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的互連和互動(dòng)，形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。根據(jù)江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)我們可以知道江陰有24家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均勻分布在各個(gè)鎮(zhèn)街。江陰市工作評(píng)估小組對(duì)全市24家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中失能、半失能老人進(jìn)行評(píng)定，通過專業(yè)評(píng)估得出結(jié)果：2019年以來，全市失能老年人894人，半失能老年人445人。

2017年，江陰市政府發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》，并提出了江陰市養(yǎng)老服務(wù)的總體思路、發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)措施和政策支持，進(jìn)一步完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，依靠社區(qū)關(guān)懷、機(jī)構(gòu)支持的養(yǎng)老服務(wù)體系，形成持續(xù)開創(chuàng)退休老年人健康與發(fā)展的新局面。

結(jié)語

第一，國(guó)際社會(huì)對(duì)“積極老齡化”有著各種各樣的解釋，目前認(rèn)可度較高的是世界衛(wèi)生組織給出的定義：在積極的心理狀態(tài)下，針對(duì)老齡化，國(guó)家和社會(huì)關(guān)注老年人健康，通過改善老年人的生活質(zhì)量，擴(kuò)大老年人的服務(wù)供給，在尊重和照顧老年人的同時(shí)，為老年人的發(fā)展、自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)及創(chuàng)造晚年成果提供良好環(huán)境。

第二，十九大報(bào)告提出：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”[10]“積極人口老齡化”將以提高老年人生活質(zhì)量、老年人對(duì)社會(huì)保障的滿意度、老年人的幸福感作為責(zé)任，從老年人身心健康、自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)、社會(huì)關(guān)懷和社會(huì)尊重的觀點(diǎn)出發(fā)，滿足老年人物質(zhì)和精神方面的需求，為老年人提供老年福利保障。

第三，在黨和政府積極支持老齡事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和各級(jí)民政部門努力探索老年福利保障的情況下，我國(guó)形成了由政府、集體興辦老年社會(huì)福利服務(wù)模式，并且取得了一系列的成就，對(duì)促進(jìn)健康老齡化發(fā)展邁入新階段，解決老齡化帶來的問題起到了積極的作用。

第四，隨著生活、醫(yī)療水平的提高，我國(guó)人均壽命延長(zhǎng)。我們應(yīng)構(gòu)建健康、良好的老年人形象，營(yíng)造愛老、養(yǎng)老、孝老、敬老的和諧氛圍，同時(shí)政府也應(yīng)加大對(duì)老年產(chǎn)業(yè)鏈的支持，完善老年人再就業(yè)、多層次養(yǎng)老體系，優(yōu)化分級(jí)診療制度，切實(shí)保障老年人的權(quán)益。

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