無(wú)縫隙化應(yīng)急管理體系中社區(qū)在疫情防控中的作用

梁蒙蒙

摘? ?要：在新冠疫情防控期間，從國(guó)家到省市縣鄉(xiāng)都高度重視基層社區(qū)在聯(lián)防聯(lián)控中的重要作用。基層社區(qū)在新冠疫情防控中具有快速收集信息、精準(zhǔn)落實(shí)防控措施、動(dòng)員群眾自治、參與應(yīng)急管理周期等四大功能，為疫情防控的勝利奠定了重要的基礎(chǔ)。然而，我們也應(yīng)當(dāng)正視基層社區(qū)在疫情防控中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題，并以此為契機(jī)，針對(duì)基層社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控功能的建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：疫情防控；應(yīng)急管理；社區(qū)；無(wú)縫隙化

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）04-0146-03

社區(qū)是群眾日常生活的基本單位，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，越來(lái)越凸顯社區(qū)的功能。尤其在2020年初，一場(chǎng)無(wú)法預(yù)料的新冠疫情迅速蔓延席卷了整個(gè)中國(guó)，這場(chǎng)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件對(duì)我國(guó)人民群眾的健康和生命造成了重大威脅。而基層社區(qū)作為國(guó)家政策的“最后一公里”，成為疫情防控的神經(jīng)末梢，這對(duì)基層社區(qū)的疫情防控功能是一場(chǎng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文從無(wú)縫隙化應(yīng)急管理體系角度入手，分析基層社區(qū)在疫情防控中的突出優(yōu)勢(shì)和所發(fā)揮的作用、存在的問(wèn)題及成因，并針對(duì)基層社區(qū)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的建設(shè)提出建議。

一、社區(qū)在疫情防控中的優(yōu)勢(shì)及作用

政府作為新冠疫情防控的重要主體，承擔(dān)著最大的責(zé)任。但是單單依靠政府的力量是無(wú)法完成新冠疫情防控這一重大復(fù)雜的任務(wù)，需要廣泛動(dòng)員其他主體和社會(huì)各種力量，共同協(xié)作、積極參與到這場(chǎng)戰(zhàn)役中，形成一個(gè)“縱向到底、橫向到邊”無(wú)縫隙化的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急管理體系。無(wú)縫隙化管理理論旨在建立流動(dòng)的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的組織。在新冠疫情的聯(lián)防聯(lián)控主體中，基層社區(qū)是其中不可忽視的重要力量，它具有的以下優(yōu)勢(shì)和作用。

（一）快速、準(zhǔn)確收集信息

社區(qū)是人們?nèi)粘Ｉ畹幕締挝唬巧鐣?huì)治理的基本單元，也是全國(guó)范圍新冠疫情應(yīng)對(duì)的第一現(xiàn)場(chǎng)[1]。社區(qū)掌握著居民生活的情況，能夠及時(shí)收集并核對(duì)更新疫情相關(guān)信息。是否能夠掌握真實(shí)、有效的信息，是疫情防控的基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)、執(zhí)行防控措施

從中央到地方各級(jí)頒布的疫情防控政策和措施，如對(duì)社區(qū)采取封閉式管理[2]、嚴(yán)禁外來(lái)人員進(jìn)入、出入小區(qū)測(cè)量體溫、公共設(shè)施消殺工作等，這些防疫措施最終都需要有人來(lái)執(zhí)行和落實(shí)。社區(qū)作為執(zhí)行政策和措施的第一線，直接影響著疫情防控措施的執(zhí)行效果，是否能夠精準(zhǔn)、連續(xù)地執(zhí)行防疫措施，是疫情防控的關(guān)鍵。

（三）動(dòng)員群眾、積極自治

社區(qū)的安全程度直接影響每一位居住在社區(qū)里居民的安全，這是居民們尤為關(guān)心的方面。在突如其來(lái)的疫情面前，社區(qū)可以有效動(dòng)員居住在其中的居民，充分組織和利用人員、物資共同抗擊疫情[3]，發(fā)揮社區(qū)自治功能。

（四）參與應(yīng)急管理全周期

在事前，社區(qū)可以對(duì)居民進(jìn)行宣傳教育[4]，起到事前監(jiān)測(cè)作用。比如，社區(qū)中有疑似或病例，社區(qū)工作人員可以幫助醫(yī)療、流調(diào)等政府工作人員進(jìn)行事中救助隔離，協(xié)助居民解決居家隔離中的物品采購(gòu)和分發(fā)問(wèn)題等。在疫情結(jié)束后，社區(qū)可協(xié)助開(kāi)展事后補(bǔ)償、安置和心理干預(yù)等恢復(fù)重建工作。

二、社區(qū)在疫情防控中的問(wèn)題及其原因

（一）權(quán)責(zé)不明，無(wú)案可依

在此次大型公共衛(wèi)生安全事件中，社區(qū)在阻隔新冠疫情傳播中扮演了極其重要的角色。但由于其平時(shí)最主要的工作是管理和維護(hù)安全，并非常態(tài)化的行政執(zhí)行主體和應(yīng)急管理組織，所以導(dǎo)致社區(qū)缺乏有效的應(yīng)急管理預(yù)案和明確的疫情防控預(yù)案，在疫情初期顯得手足無(wú)措。在應(yīng)對(duì)新冠疫情時(shí)，居民委員會(huì)的具體權(quán)力和職責(zé)劃分也不明確，平日對(duì)參與公共安全衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理也沒(méi)有相關(guān)觀念，加上缺乏明確的疫情應(yīng)急處置預(yù)案，導(dǎo)致居委會(huì)執(zhí)行防疫措施時(shí)“無(wú)案可依”，顯得沒(méi)有底氣，遇到居民拒不配合的情況時(shí)不能很好的處理。

（二）層層加碼，溝通不暢

重大公共衛(wèi)生安全事件需要多個(gè)部門(mén)共同配合處置，而在新冠疫情初期，由于對(duì)疫情的傳播程度、嚴(yán)重程度認(rèn)識(shí)不足，各個(gè)部門(mén)在疫情防控中的溝通不暢、缺乏整體性的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致同一工作重復(fù)部署。社區(qū)是最基層的行政部門(mén)組織，受多個(gè)部門(mén)的監(jiān)督和管理，由于各部門(mén)在疫情防控工作中的溝通和統(tǒng)籌問(wèn)題，基層社區(qū)一線防疫工作人員經(jīng)常受累于來(lái)自不同部門(mén)要求的內(nèi)容幾乎相同工作的重復(fù)執(zhí)行中[5]，使大量的人力、時(shí)間和精力被浪費(fèi)。除此以外，各部門(mén)為確保疫情防控效果，保證在自己管轄區(qū)域內(nèi)不出問(wèn)題、不被問(wèn)責(zé)，在現(xiàn)有防疫政策要求的基礎(chǔ)上，層層加碼，甚至采取“一刀切”的方式設(shè)置更加嚴(yán)苛的防疫要求，基層社區(qū)只能按部門(mén)要求，機(jī)械化的執(zhí)行，導(dǎo)致勞民傷財(cái)，使城市和人民的生產(chǎn)生活全部停擺，甚至出現(xiàn)多起完全沒(méi)有必要的對(duì)家養(yǎng)寵物貓狗的“無(wú)害化處理”事件。

（三）資源缺乏，能力不足

平日維護(hù)社區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的工作人員并不多，且當(dāng)前基層社會(huì)依然以上了年紀(jì)的工作人員為主。但在疫情防控中，既要進(jìn)行地毯式排查登記，同時(shí)又要做好宣傳教育和消毒殺菌工作，甚至需要協(xié)助購(gòu)買(mǎi)分發(fā)蔬果食品以及負(fù)責(zé)運(yùn)送發(fā)熱病人去醫(yī)院的工作，急需大量有能力、有體力、懂應(yīng)急相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的社區(qū)工作人員[6]，以便在緊急公共衛(wèi)生安全事件下能夠進(jìn)行快速反應(yīng)和處理。除了人力資源缺乏外，社區(qū)還缺乏防疫所需的基礎(chǔ)物質(zhì)資源，如口罩等防護(hù)裝備、消殺工具和隔離硬件等。這是由于社區(qū)是基層的自治組織，大多沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，且沒(méi)有應(yīng)對(duì)緊急公共衛(wèi)生安全事件的人財(cái)物準(zhǔn)備，在春節(jié)期間響應(yīng)疫情處置，既無(wú)以前的儲(chǔ)備，也無(wú)能力立即籌備[7]。除此之外，由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)久以來(lái)的“重醫(yī)輕防”現(xiàn)象普遍，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心也同樣存在缺乏專(zhuān)業(yè)人才和疫情防控物資的問(wèn)題，甚至基層衛(wèi)生工作人員的防護(hù)設(shè)備更加匱乏，并且社區(qū)衛(wèi)生所在布局上也難以滿足疫情防控的隔離要求。原本應(yīng)該與大醫(yī)院形成一個(gè)無(wú)縫隙連接的聯(lián)防聯(lián)控的疫情防護(hù)網(wǎng)絡(luò)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，諸多限制使得其開(kāi)展有效的疫情防控困難重重，難以堅(jiān)守住居民健康的第一道防線[8]。

三、社區(qū)在疫情防控體系中的完善建議

（一）社區(qū)防疫法制化

社區(qū)防疫要想名正言順，執(zhí)行措施時(shí)有底氣、有實(shí)力，在部門(mén)和居民眼里被重視、被認(rèn)可，則需要將基層社區(qū)這一防疫的最基礎(chǔ)關(guān)口依法依規(guī)納入疫情防控體系，形成一個(gè)從上到下無(wú)縫隙的聯(lián)防聯(lián)控陣營(yíng)。只有將社區(qū)防疫納入法制化軌道，才能賦予社區(qū)合法合理權(quán)限掌握居民信息，建立社區(qū)、物業(yè)、派出所、社區(qū)衛(wèi)生中心之間信息互通渠道，筑牢居民安全第一道防線，同時(shí)也要依法保障居民信息隱私安全。

（二）形成無(wú)縫隙化聯(lián)防聯(lián)控體系

雖然我們有多部門(mén)合作處置應(yīng)急事件機(jī)制，但是此次新冠疫情中社區(qū)在基層的作用仍不可小覷，尤其是社區(qū)在事前進(jìn)行了安全衛(wèi)生宣傳教育工作，這意味著將防疫的關(guān)口前移，提高了整體應(yīng)急管理體系韌性。推動(dòng)防疫關(guān)口前移，完善社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體制，完善突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，堅(jiān)持及時(shí)公開(kāi)透明發(fā)布信息，通過(guò)摸查排查和宣傳教育等手段，真正把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。同時(shí)，注重社區(qū)針對(duì)各類(lèi)緊急事件作出預(yù)案，在內(nèi)容上結(jié)合本社區(qū)特點(diǎn)突出應(yīng)急工作重點(diǎn)，在演練上注重與各應(yīng)急管理部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，并積極組織居民學(xué)習(xí)應(yīng)急知識(shí)和增強(qiáng)緊急情況下的自救能力，在體系上真正形成從中央到地方部門(mén)再到基層社區(qū)甚至公民個(gè)人無(wú)縫隙的應(yīng)急鏈條。

（三）積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)效能

隊(duì)伍好不好，全看領(lǐng)頭羊。在疫情防控和今后社區(qū)在應(yīng)急管理中的作用發(fā)揮，重點(diǎn)在領(lǐng)導(dǎo)作用的效能發(fā)揮上。建設(shè)一支統(tǒng)一指揮的專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，直接領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)社區(qū)的防疫工作，進(jìn)行統(tǒng)一指揮安排，以防止政出多門(mén)、多頭領(lǐng)導(dǎo)和重復(fù)部署，提升溝通效率和行政效能。同時(shí)，各社區(qū)的信息匯聚共享到統(tǒng)一指揮部門(mén)，有利于全面、精準(zhǔn)地把控防疫進(jìn)展，也有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)盡快了解基層防疫中的問(wèn)題，盡快解決群眾難題。

（四）加強(qiáng)社區(qū)防疫人力及物資保障

注重基層社區(qū)應(yīng)急保障場(chǎng)所的規(guī)劃及建設(shè)，尤其需要提升社區(qū)服務(wù)中心為居民提供服務(wù)的能力，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生所的專(zhuān)業(yè)人員配備、健全基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)備、改善社區(qū)衛(wèi)生場(chǎng)所醫(yī)療條件、提升基礎(chǔ)醫(yī)療物資儲(chǔ)備。要將醫(yī)療人員在疫情中工作的津貼和補(bǔ)助切切實(shí)實(shí)地發(fā)放到每位醫(yī)療工作人員手中。在醫(yī)護(hù)人員奮斗在第一線時(shí)，社區(qū)還應(yīng)切實(shí)保障并照顧醫(yī)護(hù)工作者的家屬，讓基層、一線工作人員工作無(wú)后顧之憂。同時(shí)，注重社區(qū)相應(yīng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，并定時(shí)檢查物資有效日期，及時(shí)更新物資，對(duì)于臨期物資可在演練中進(jìn)行消耗，市面上如有新型防疫物資可酌情儲(chǔ)備。除此以外，社區(qū)急需大量專(zhuān)業(yè)人員，應(yīng)有計(jì)劃地培養(yǎng)和聘用一批具有應(yīng)急處置能力的社區(qū)工作人員，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的規(guī)劃部署下，在臨近社區(qū)形成一個(gè)較完整的應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，并鼓勵(lì)有應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)能力的人才奉獻(xiàn)基層，參與到基層社區(qū)工作中來(lái)。大量吸納應(yīng)急情況下能夠及時(shí)響應(yīng)的志愿者、網(wǎng)格管理人員和社區(qū)居民骨干，由這些人組成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理隊(duì)伍，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的無(wú)縫隙化社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)，形成橫向協(xié)同、縱向貫通的、能夠承受安全緊急情況的社區(qū)治理體系。

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The Role of Community in Epidemic Prevention and Control in Seamless Emergency Management System

Liang Mengmeng

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： During the prevention and control of the COVID-19， from the country to the provinces， cities， counties and townships， all attach great importance to the important role of grass-roots communities in joint prevention and control. Grass roots communities have four major functions in the prevention and control of COVID-19， namely， rapid collection of information， accurate implementation of prevention and control measures， mobilization of mass autonomy， and participation in the emergency management cycle， laying an important foundation for the success of epidemic prevention and control. However， we should also face up to some problems exposed in the epidemic prevention and control of grass-roots communities， and take this as an opportunity to put forward suggestions on the construction of the prevention and control function of grass-roots communities in response to public health emergencies.

Key words： epidemic prevention and control; emergency management; community; seamless interstitial

[責(zé)任編輯? ?柯? ?黎]