新發展理念下創新水利投融資模式

李木子

摘? ?要：主動適應新發展理念下水利改革是水利投資的重要保障。因此，根據水利政策的變化，結合水利工程在投資管理方面出現的預算成本超標、財務管理不規范、攤銷費用缺乏核算標準等資金利用問題，提出加強對水利投資過程的有效監管，以及創新應對水利工程投資控制策略；加強前期投資控制管理，細化項目資金管理類別，構建多元化投融資機制；建立水利工程投資管理的長效機制，為水利工程投資建設提供思路等應對措施，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術支持。

關鍵詞：創新；水利投融資；水利改革

中圖分類號：F830.592? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0093-03

隨著社會經濟轉向高質量發展模式，水利技術開始轉型升級，我國水利工程投資管理也進入規范化、科學化、制度化階段。因此，主動適應新發展理念下水利改革，是水利投資的重要保障。做好政策銜接和水利工程投資后續管理需聚焦不同時期水利政策的變化，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術支持。

一、水利改革的文本來源

水利工程投資項目施工周期長、投資大、盈利少，但收益長。結合水利工程投資的特點，國家將科學地推動利于水利技術進步的支持政策以及水利投資的管理政策，強化工程投資財務制度建設，深化水利投資管理，并通過政策支持和引領，有效提高水利發展質量。

2016年出臺的《中華人民共和國環境保護稅法》加大了環境保護工程建設投入，對環境保護設備投資給予了政策和資金支持。2017年“十三五”節能減排綜合工作方案提出，到2020年，全國地級及以上城市污水處理率達到95%左右。2017年國家發改委印發《重點流域水環境綜合治理預算內投資計劃管理辦法的通知》，通過政策支持水環境治理工程項目的投資。2018年出臺《中華人民共和國循環經濟促進法》推動企業采取現金技術設備對廢水處理再利用。2019年出臺《城市管網及污水處理補助資金管理辦法》，加強城市管網及資金管理，提高財政資金使用效益；同年印發《重大水利工程中央預算內投資專項管理辦法》《農業可持續發展中央預算內投資專項管理暫行辦法》《生態保護支撐體系項目中央預算內投資專項管理辦法》等管理措施，強化中央預算內水利工程投資管理機制，保障資金管理安全，加強中央預算內水利投資計劃執行的規范性。2020年《關于構建現代環境治理體系的指導意見政策》按照合理盈利原則，健全污水處理價格收費機制。2021年水利部部署中央水利投資計劃執行工作，制訂中央預算內水利投資預案，明確開工目標，優化調度方式，加強責任制監管，對不合格的水利投資項目減少資金支持。

二、水利工程投資管理現狀

水資源配置和利用涉及社會安全、經濟安全、生態安全，必須把水資源作為剛性約束，結合經濟社會發展規劃對水利工程投資進行整體規劃。改革開放以來，隨著水利基礎設施建設的完善，建立水利投資的穩定增長機制成為水利政策調整的關鍵。當前，水利工程的經濟和社會效益尚未達到最大化，水利投資的力度還不夠，中央水利資金的投入仍需加大；相關的水利投資政策也還不夠完善，因此各級政府需要在政策上指導地方切實用好水利融資投資政策，鼓勵社會資本參與。

水利政策隨著社會發展和水生態環境、政策環境、市場環境以及系統環境的變化進行了調整，尤其是政府投資的水利工程項目，既要充分利用國家財政對水利行業的支持，又要順應融合國家重大發展戰略的市場化準入機制。要在推動水利投資融資改革的基礎上做好水利政策的銜接，創新工程投資融資模式，提高水利專項資金的利用效率，充分發揮水利建設的扶貧作用和投資拉動作用。目前，水利工程投資尚未達到有效控制。水利投資項目建設過程不確定性因素較多，由于工期長，水利預算績效評價指標不健全，往往出現為上項目而輕成本預算、工程投資超出預算成本等資金利用問題，影響了工程效果。首先，在建水利工程的審批制度方面，普遍存在為爭取工程項目人為壓低采購成本和成本核算數據，以爭取項目的建設和貸款，工程上馬后又以工程投資額無法完全補償工程建設中消耗的人力及物力等理由追加工程投資額的做法。其次，工程財務管理不規范、不標準，攤銷費用沒有統一的核算方法，不能夠清晰反映資金流動情況，加之投資管理制度不完善，造成工程結算費用超標。再次，對工程后續用于加固除險、清淤擴容等必要維護資金投入不足，甚至影響到工程的正常維護和運行。最后，水利工程建設防范金融風險能力不足。無論是使用資金還是籌集資金，對資金成本的變動風險都準備不足，并存在財務人員缺乏水利投資項目財務管理知識等問題。

三、水利工程投資的特點

水利工程投資管理涉及社會、技術、資金、政策和環境多方面因素，而制約水利工程建設落后的原因之一就是不能充分利用水利專項資金。水利工程建設關系國計民生和生態文明建設，是國民經濟基礎產業，是完善國家水網體系的必然要求，是社會發展的支撐，對推進水生態環境的可持續利用具有重要意義。水利工程投資不僅能夠有效解決排除洪澇災害、緩解生活用水緊張問題，還能實現水資源的循環利用，提供社會經濟發展的生產用水需求，促進水資源綜合利用與地區經濟的良性互動。2021年，為發展水利事業、保障水利專項資金的合理使用，水利部部署中央水利投資計劃執行工作，制訂中央預算內水利投資預案，明確開工目標，優化調度方式，加強對水利投資過程進行有效監管和控制。在水利工程投資資金的監管方面，明確提出以水利工程的年度工作完成情況為依據，工程建設單位對工程實施原則承擔相應的責任，并對政府性基金和水利專項費用提取和使用加強監管，最大限度發揮水利工程投資效益。

四、水利工程的投資控制管理

水利工程投資控制貫穿水利工程建設的全過程，從工程項目的應標、審批到過程管理，再到工程結算，需要全方面、動態的監管和控制。如果只重視水利工程施工技術，而忽視工程投資控制管理，就會造成工程建設的投資失控，導致預算執行和后期支出的差距，出現資金短缺問題，影響工期和水利工程建設質量，嚴重的還會影響水利工程的使用。我國水利工程建設撥款以財政投入為主，工程投資控制模式的激勵機制相對工程投資規模而言不夠完善，水利工程投資應建立市場化運作機制。在對水利工程建設類型和規模進行分類時，需要根據工程建設規模和用途進行監管和控制，并貫穿水利工程建設的全過程。與此同時，明確工程實施單位在預算執行和后期支出出現差距后，增加資金需要報審財務審核機構，加強工程的監管。在工程投資控制方面，加強工程前期投資計劃的審核，要求工程施工單位合理分配好資金，加強工程投資控制管理，建立工程造價追蹤機制，有效調劑資金的使用，避免不合理的資金支出。加強對工程設計人員工程成本控制意識的培訓，既要保證工程質量，又要考慮工程建設的經濟效果。嚴格施工造價預算的審核工作，對水利工程投資全過程實行動態控制。水利工程投資控制初期，以工程預算控制為主，對承建方的選擇，不但要考察其是否有良好的施工技術，還要注意選擇建設經歷、資質、財務狀況良好的企業，尤其是工程質量和建設經歷的認可度方面，都要充分考慮。

五、創新水利工程投資控制模式

隨著社會經濟的發展，水利建設進入轉型升級期，水利政策的調整推動了政府水利工程投資項目的改革。面對新的水利投資融資環境的轉型升級，水利投資需要在機制轉換方面主動適應新發展理念和治水新思路，緊跟政策導向，優化資本投向，改變項目建設過度依賴國有資本的現狀。在充分發揮公共財政投資引領和保障作用的基礎上，拓寬工程投資項目審批權。通過資產證券化、BOT模式等方式多渠道調動各類具有項目法人資格的社會資本參與水利工程招投標、建設及運營。水利工程投資需要建立長效管理機制，要從供給側結構性改革角度論證，尤其要設置單獨財務單位對工程資金流向進行監管。對水利行業投融資體制進行改革就要對監管單位進行改革，兩者并舉工程投資控制才能更科學。

（一）加強前期投資控制管理

遼寧、湖南、福建等省的水庫工程正在委托咨詢機構評估。為更好獲得資金和技術支持，在前期控制方面，要先確定投資控制目標，再確定工程造價。水利工程投資資金回收周期長，一旦缺乏成本控制和管理，信息獲取就容易造成偏差，影響投資收益。要創新前期投資控制管理模式就要統籌工程設計、規劃、財務、建設等環節，以資金監管為導向，將財務單位的監督貫穿水利工程項目全過程，實現前期招標、工程施工、項目進度、資金流向、工程驗收各環節的監管。2021年，中央財政在加大對水利信貸支持力度的同時，加強水利工程前期投資的控制管理，尤其在水利項目造價超成本問題上嚴控資金流向，節約使用建設資金，建立有效的預警機制，增強水利工程項目的風險管理。通過制定《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》制度，加強工程資金風險管理，化解中央財政在水利投資項目上的經濟損失。還通過嚴格審核工程報價和提高工程量清單的編制質量，加強對各級水利項目資金流向的監管，實現對工程前和工程過程的“雙監控”。

（二）細化項目資金管理類別

結合各地水利建設項目實際情況，財務管理工作在細化資金管理類別方面十分必要。單獨設置財務單位細化資金管理，進行資金整合，完善工程投資機制，規范資金流動監管和控制，健全資金的分配和使用、后續管理等環節的監控機制，縮小預算執行和后期支出的差距，及時對資金使用過程中出現的問題進行核查，提高專項資金的使用效益，規范財務行為。水利工程專項資金納入預算管理，控制其建設成本。專項款項必須全額納入資金管理賬戶，按批復使用資金，提高水利投資效益。在重視工程質量管理的同時加強資金管理，規范計算工程價款，提高工程造價控制能力。加強對工程量計算準確性的審查，尤其對變更項目重新組價的準確性進行核查，規范工程資金管理。在細化資金類別方面，通過建立水利項目資金監管平臺，及時掌握項目立項、資金流向、工程驗收等信息，對水利工程項目建設進度、資金撥付、工程進度等進行實時管理和監控。

提高水利工程項目資金細化管理，強調資金管理的細致化。借助基數+增長的方式實現預算年初到位率，這樣有助于工程單位資金管理和利用水平，降低不必要的資金浪費，縮小預算執行和后期支出的差距，避免工程后期入不敷出的情況。既要保證建設資金規范、高效的使用，及時化解風險，又要確保項目資金管理工作的高效實施。

（三）構建多元化投融資機制

創新政府水利工程投資支持方式，通過擔保、質押、抵押等方式爭取國家債券融資。加大水利工程融資力度，加強社會資本引導，創新經驗建立補償機制。充分調動地方資金，加大政策引導，吸引民間資本參與水利建設項目。拓展市場融資渠道，加快水利投資市場化，構建多元化投融資機制，統籌推進公益性和盈利性水利工程項目。細化工程設計過程，強化科學設計目標，改革協調投資機制。加強合理投資控制，增強投資控制效果，優化資本投向，控制資金成本。改進水利建設管理模式和績效考核方式，在實踐中摸索控制措施，推動水利工程建設市場化，構建多元化融資投資機制，主動適應水利改革。

在水利工程建設開發與改革過程中，要主動適應水利改革步伐，無論是城市規劃還是國家水網重大工程項目，都應當充分做好政策銜接和水利工程投資后續管理，研判長遠。凡是涉及水網工程的新建、改建及擴建項目都要進行系統規劃，尤其在水利改革后，要關注地方水利建設基金有關政策的調整，及時論證工程投資管理方式。如果論證不通過，工程就要暫緩推進。水利改革后，應加強政策宣傳解讀。例如，減免的水利基金可以通過應交稅費科目的方式處理，同時做好附報資料的補正。對財政部門撥付的資金設置專門的會計科目進行核算和管理，規定使用用途，規范項目建設程序，嚴格資金管理，從而推動水利工程投資更好獲得資金和技術支持。

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