城市社區(qū)治理政策的央地耦合研究

盧華　王興龍

摘? ?要：選取2011—2020年國(guó)家及貴陽(yáng)市頒布的社區(qū)治理政策，通過(guò)政策文本分析，認(rèn)為中央和地方城市社區(qū)治理政策結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“求同存異”的耦合關(guān)系，二者保持政策目標(biāo)一致性，但在政策對(duì)象和政策工具的構(gòu)建領(lǐng)域有區(qū)別。剖析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理不是單一的簡(jiǎn)政放權(quán)，要利用好政策工具多樣化特征，將社會(huì)力量吸納進(jìn)基層社會(huì)治理，共同推進(jìn)城市治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；政策文本分析；政策結(jié)構(gòu)。

中圖分類號(hào)：F207? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）04-0068-03

黨的十九屆四中全會(huì)提出“社會(huì)治理共同體”的概念[1]。十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)[2]，為社會(huì)治理提供了理論依據(jù)。2011年貴陽(yáng)市開(kāi)展以新型社區(qū)為主的城市基層管理體制變革；2020年再次改革，撤銷社區(qū)服務(wù)中心改設(shè)街道辦；貴陽(yáng)市“十四五”規(guī)劃提出，要實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化[3]。貴陽(yáng)市多次進(jìn)行社區(qū)治理體制改革，在提升社區(qū)治理能力方面積累了寶貴的治理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)中央和地方城市社區(qū)治理的政策變遷及結(jié)構(gòu)剖析，對(duì)加快我國(guó)城市社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、研究回顧

費(fèi)孝通提出，社區(qū)是由若干個(gè)社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一地域里，形成的一個(gè)在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體[4]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市治理的研究始于“城市治理模式”的出現(xiàn)[5]。學(xué)者們將我國(guó)城市社區(qū)治理過(guò)程進(jìn)行階段劃分，分為探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理四個(gè)發(fā)展階段[6]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為城市治理增加了新的內(nèi)涵，城市智慧治理推動(dòng)中國(guó)新型城市治理模式的形成與發(fā)展，成為新世紀(jì)我國(guó)學(xué)術(shù)界及實(shí)踐界的關(guān)注焦點(diǎn)[7]。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，有關(guān)城市社區(qū)治理的學(xué)術(shù)論文在《中國(guó)行政管理》《公共管理學(xué)報(bào)》等權(quán)威期刊不斷涌現(xiàn)，但相較城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市社區(qū)治理的研究成果與現(xiàn)實(shí)需求仍有不小差距。為更好把握城市社區(qū)治理的政策演變規(guī)律，本文在政策文本分析的基礎(chǔ)上，歸納政策演變的方向和趨勢(shì)，探析中央和地方城市社區(qū)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為下階段城市社區(qū)治理提供一定解決思路。

二、文本處理

（一）研究方法

文本分析法是一種從文本表層到文本深層的研究方式，被公認(rèn)為是一種量化管理認(rèn)知的途徑。它有助于挖掘文本中不能被普通閱讀所把握的深層含義，通常被用于政策文件的分析研究中[8]。借助政策文本分析法，通過(guò)關(guān)鍵詞和央地政策結(jié)構(gòu)分析，探析近10年央地城市社區(qū)治理政策體系的焦點(diǎn)及變遷趨勢(shì)，揭示央地城市社區(qū)治理政策的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并為下階段城市社區(qū)治理發(fā)展提供相關(guān)對(duì)策建議。

（二）政策文本收集

通過(guò)北大法律信息網(wǎng)（http：//www.chinala winfo.com）檢索2011—2020年間“社區(qū)治理”“社區(qū)管理”等關(guān)鍵詞。為確保數(shù)據(jù)的整體性，還通過(guò)國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)、民政部政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)進(jìn)行文本收集，經(jīng)篩選排除領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函、批示等文本，共計(jì)獲得政策文本37份。貴陽(yáng)市經(jīng)歷兩次較大的社區(qū)管理體制改革，具有一定代表性，故選貴陽(yáng)市作為地方城市社區(qū)治理的政策研究樣本并通過(guò)北大法律網(wǎng)、貴陽(yáng)市及民政局政務(wù)門戶網(wǎng)搜索關(guān)鍵字，排除無(wú)關(guān)文本后獲得地方文本42份。

（三）關(guān)鍵詞提取

用Python軟件分別對(duì)中央和貴陽(yáng)市政策文本進(jìn)行高頻詞統(tǒng)計(jì)，并對(duì)中央及貴陽(yáng)市的政策文本高頻詞，以人工閱讀篩選方式對(duì)排名前60的高頻詞去重，排除如工作、事項(xiàng)、相關(guān)等無(wú)關(guān)詞及干擾詞，最后由中央政策文本高頻詞篩選出51個(gè)關(guān)鍵詞，由貴陽(yáng)市政策文本高頻詞篩選出50個(gè)關(guān)鍵詞，并形成中央—貴陽(yáng)市城市社區(qū)治理政策文本關(guān)鍵詞表（表1）。

三、央地政策結(jié)構(gòu)對(duì)比

剖析央地城市社區(qū)治理政策的關(guān)鍵詞表（見(jiàn)表1）發(fā)現(xiàn)央地政策文本關(guān)鍵詞呈現(xiàn)相互對(duì)應(yīng)關(guān)系。據(jù)此分別對(duì)央地政策文本關(guān)鍵詞進(jìn)行政策結(jié)構(gòu)歸類，歸類后提取的關(guān)鍵詞均可劃分為政策目標(biāo)、政策對(duì)象、政策工具3個(gè)類別，將二者歸類后的關(guān)鍵詞進(jìn)行匹配，得到以關(guān)鍵詞為基礎(chǔ)的城市社區(qū)治理政策結(jié)構(gòu)表（見(jiàn)表2），對(duì)結(jié)構(gòu)表中的關(guān)鍵詞進(jìn)一步解析，得以發(fā)現(xiàn)央地城市社區(qū)治理政策的內(nèi)在耦合關(guān)系。

（一）政策目標(biāo)

反映中央政策目標(biāo)的關(guān)鍵詞有創(chuàng)新、完善、能力、發(fā)展和健全，體現(xiàn)國(guó)家注重能力建設(shè)推進(jìn)城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。關(guān)鍵詞自治、社區(qū)管理、參與和群眾性，體現(xiàn)我國(guó)在政治上正確行使民主權(quán)利，依法保障人民群眾民主權(quán)利的行使，促進(jìn)多元利益主體參與城市社區(qū)治理。關(guān)鍵詞“依法”則體現(xiàn)了我國(guó)在城市基層治理方面全面依法履職，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)從基層抓起。貴陽(yáng)市與中央政策目標(biāo)關(guān)鍵詞可一一對(duì)應(yīng)，而關(guān)鍵詞提升、落實(shí)、推動(dòng)和強(qiáng)化則體現(xiàn)了地方政府除了政策目標(biāo)保持與中央一致外，側(cè)重點(diǎn)更多體現(xiàn)在政策落實(shí)，因地制宜制定城市社區(qū)治理政策實(shí)施方案，保證和監(jiān)督政策目標(biāo)落實(shí)。

（二）政策對(duì)象

央地二者的政策對(duì)象呈現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，都包含政府、基層、部門等政府機(jī)構(gòu)類詞，說(shuō)明中央和地方政策的實(shí)施對(duì)象具有協(xié)同性；都注重政府主導(dǎo)作用，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)力量參與城市社區(qū)治理。區(qū)別在于貴陽(yáng)市政策對(duì)象的關(guān)鍵詞如服務(wù)中心、黨組織，說(shuō)明貴陽(yáng)市在創(chuàng)新社區(qū)治理下了較大工夫，特別是近年在創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)文、服務(wù)居民等方面作用明顯，社區(qū)治理和建設(shè)水平得到大幅提升，受到社會(huì)各界和廣大居民的好評(píng)。

（三）政策工具

政策工具是一種將政策的目的、手段及價(jià)值與政策實(shí)施后，試圖達(dá)到理想狀態(tài)有機(jī)結(jié)合起來(lái)的手段和方法。根據(jù)政府干預(yù)程度的高到低，可將政策工具劃分為強(qiáng)制性工具、混合型工具及自愿性工具[9]。將中央和貴陽(yáng)市的政策工具進(jìn)行歸類，通過(guò)歸類結(jié)果反映出政策工具多樣化特征。強(qiáng)制性工具表明政府干預(yù)程度高，包括制度機(jī)制中的政策、制度、機(jī)制、意見(jiàn)和執(zhí)行機(jī)制中的治理、建設(shè)、建立等關(guān)鍵詞。混合型工具包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)、管理、支持、意見(jiàn)和協(xié)作機(jī)制中的協(xié)商、綜合、信息關(guān)鍵詞。自愿性工具包括服務(wù)機(jī)制中的服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、保障等關(guān)鍵詞。對(duì)歸類后的政策工具加以剖析發(fā)現(xiàn)，中央和地方政策工具存在共性問(wèn)題，都依賴于政策工具的強(qiáng)制性，政府采購(gòu)、社會(huì)力量等多元化市場(chǎng)參與措施力度不夠，這不利于城市社區(qū)治理成果推廣，阻礙了城市社區(qū)治理政策創(chuàng)新效益。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

一是央地城市社區(qū)治理政策呈現(xiàn)“求同存異”的耦合關(guān)系。對(duì)中央政策關(guān)鍵詞的比較和政策目標(biāo)、對(duì)象、工具三個(gè)維度內(nèi)容進(jìn)行剖析，揭示了中央和地方政策求同存異的耦合關(guān)系：在政策主要目標(biāo)和政策落實(shí)上，地方政府保持與中央政府高度一致，地方政府根據(jù)自身發(fā)展制定地區(qū)政策助推特色社區(qū)治理。二是政府對(duì)基層城市社區(qū)治理干預(yù)程度大，央地政策工具中體現(xiàn)強(qiáng)制性工具的關(guān)鍵詞較多，城市社區(qū)治理主要依靠自上而下的行政命令，部門職權(quán)下放不夠，政府過(guò)度干預(yù)社區(qū)管理，造成對(duì)基層社區(qū)治理的越位。

（二）啟示

基于上述結(jié)論，針對(duì)如何促進(jìn)政府發(fā)力、加速城市社區(qū)治理現(xiàn)代化、提高城市社區(qū)治理政策的精準(zhǔn)實(shí)施提出如下建議。

首先，中央政府應(yīng)鼓勵(lì)地方政府實(shí)施具有地方特色的治理政策，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，推動(dòng)城市社區(qū)治理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，注重在宏觀層面對(duì)地方政策實(shí)施的監(jiān)督、考核和指導(dǎo)。中央政府還應(yīng)積極開(kāi)展城市社區(qū)治理示范點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)等創(chuàng)新建設(shè)，借助每年的“社會(huì)治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”案例，推動(dòng)優(yōu)秀城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)傳播。

其次，政府探索下放行政事項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)基層組織特別是社區(qū)組織和自治組織基層治理的教育、培訓(xùn)與引導(dǎo)。要將城市社區(qū)治理過(guò)程中存在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化結(jié)構(gòu)中存在的分歧和結(jié)構(gòu)性沖突轉(zhuǎn)化為具體的訴求和壓力，有效化解矛盾，提高人民的生活質(zhì)量，增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感和安全感[10]。以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與為核心制定社區(qū)治理政策，做政府的“減法”、社會(huì)的“加法”，注重基層組織及人民群眾的參與。

再次，地方政府要發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)完善智慧型社區(qū)，為群眾參與社區(qū)自治提供施展平臺(tái)。城市社區(qū)治理應(yīng)著力于讓社會(huì)力量運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，建立有群眾參與的社區(qū)治理平臺(tái)，營(yíng)造有凝聚力和向心力的社區(qū)治理共同體。貴陽(yáng)市數(shù)字化城市管理工作在過(guò)去12年的發(fā)展中取得了一些成績(jī)，當(dāng)前要借助大數(shù)據(jù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，搭建完善的城市社區(qū)治理平臺(tái)，主動(dòng)以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)推進(jìn)地方城市治理體系、治理能力和治理隊(duì)伍現(xiàn)代化建設(shè)。

最后，加強(qiáng)城市社區(qū)治理法制化建設(shè)。法律是最具執(zhí)行力的規(guī)范，只有依照法律社區(qū)治理工作才有章可循。習(xí)近平總書(shū)記在福州市軍門社區(qū)考察時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：社區(qū)在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有不可或缺的地位和作用[11]。貴陽(yáng)市在推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，不管是市級(jí)部門簡(jiǎn)政放權(quán)，還是加強(qiáng)創(chuàng)新搭建適合群眾參與的治理平臺(tái)等措施，其背后都離不開(kāi)法律的保障與約束。

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