國土空間規劃背景下低效用地評估價值與內容再思考

林偉鵬　付安琪

摘? ?要：在國土空間規劃背景新要求下，城鎮低效用地的識別評估是盤活城鎮存量用地的重要手段。低效用地的識別與評估作為體現規劃公共政策屬性的重要環節，也亟需新的探索。基于目前低效用地的研究趨勢，結合國際情勢及地方政策，在總結低效用地評估研究中呈現出的內涵單一性、內容碎片性、建議政策性三大特征的基礎上，提出界定評估基礎地位、豐富低效用社會及生態效益內涵以及構建完善評估體系的工作建議。強調在低效用地評估在實際規劃中應完善評估成果、建立規劃銜接協調機制，同時科學編制再開發規劃，助力地區高質量發展。

關鍵詞：低效用地；評估；規劃應用

中圖分類號：F321.1；X321 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0062-06

引言

隨著新型城鎮化進程的加快、國土空間規劃的推進，原先城市規劃“技術性過強、彈性較差、結果導向”的特征顯露，規劃的思維方式與核心理念逐漸發生改變。國土空間規劃背景下的規劃理念開始強調由靜態規劃向動態過程轉變，由結果導向向過程導向轉變，由藍圖愿景向公共政策轉變。規劃評估成為體現規劃公共政策屬性的重要環節。

“雙評估”作為國土空間規劃技術模塊的關鍵組成部分，是指對國土空間開發保護現狀評估以及現行空間類規劃實施情況評估。評估既是現狀發展條件全面真實的刻畫、是發展變化動態監測的手段，更是推進規劃落地實施、機制配套的重要工具[1]。用地評估作為評估體系中的重要板塊，能夠反映現有規劃的實施成效和規劃不足，為國土空間規劃編制提供理論支撐。

在生態文明安全格局下，盤活存量用地、提高建設用地利用效率是城鎮發展的核心問題。而對于城鎮低效用地的識別、評估以及退出機制的研究，有助于承接國土空間規劃編制，助推國土空間規劃的用地盤活，為城鎮建設用地提供新的發展路徑，為城市發展趨勢提出新的戰略指向。

一、低效用地評估研究的特征與問題

（一）低效用地研究進展

基于“低效用地”為關鍵詞在“中國知網”進行搜索，①對其中753篇期刊論文進行關鍵詞共現分析（圖1）可見，國內對于“低效用地”的研究主要集中在“土地集約節約利用、土地再開發、土地綜合整治”三個方面；以此為核心對各類“低效用地”進行“土地供應、土地管理、用地標準”等方面的探討，針對低效工業用地的評價研究較多；在國土空間背景下國土資源部門的參與也愈發重要。

在時間維度上，“低效用地”的研究可以分為三個階段：第一階段即研究前期，主要側重于“低效用地”內涵、理論以及案例的研究，與國土資源部門的相關政策有較強的關聯性。第二階段，學者們在新型城鎮化背景下，對城鎮存量建設用地的開發利用進行探討，偏向土地的二次開發利用、用地指標等方面，尤其是對于低效工業用地的研究，涌入了“三舊改造”的浪潮；第三階段，在國土空間規劃背景下，關于“低效用地”的討論轉向土地的高質量發展、城市更新以及土地利用等方面。

從上述分析中可以看出，國內的“低效用地”研究多集中在識別低效用地后的整治與開發利用工作上，對于低效用地的評估提及較少。本文在借鑒相關研究的基礎上，總結目前低效用地評估的特征與問題，針對低效用地評估工作在新一輪國土空間規劃中的價值與作用，提出低效用地評估在規劃中實際應用的合理化建議。

（二）國內低效用地評估的特征

從國內的研究成果來看，低效用地評估的研究工作起步較晚且受政策影響明顯。2014年國土資源部印發《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》后，“集約用地、存量土地”等相關研究開始涌現，主要是以各省市為試點的節約集約用地應用拓展研究。2016年國土資源部門印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》后，低效用地研究進行了新一輪轉向。但整體而言，關于低效用地評估的研究內容較少，并且呈現出內涵單一、內容研究碎片化以及建議政策性的特征。

1.內涵的單一性

學者們的研究多以2016年《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（下稱《意見》）中對低效用地的定義為基礎進行的相關評估與分析工作。其所謂城鎮低效用地指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議[2]。

各地政府對《意見》進行解讀并以此為依據進行相關城鎮低效用地整治及改造工作。廣東省作為節約集約用地示范省，形成了以《廣州市城市更新辦法》《舊村莊更新實施辦法》《舊廠房更新實施辦法》《舊城鎮更新實施辦法》為指導的“1+3”政策體系，是“城鎮低效用地”概念的前身。因此，廣東省對于城鎮低效用地內涵的認知主要是舊城鎮、舊廠房、舊村莊的“三舊”用地。

2016年南京市發布《關于深入推進城鎮低效用地再開發工作實施意見（試行）》指出，城鎮低效用地指布局散亂、設施落后、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，并提出了老城嬗變、產業轉型、城市創新、連片開發四種再開發模式①。

2020年12月，濰坊市發布關于推進城鎮低效用地再開發的實施意見，將城鎮低效用地分為七大類：（1）國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地及不符合安全生產和環保要求的用地；（2）已確定實施“退二進三”的產業用地；（3）布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等用地；（4）因企業原因造成開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足50%，或者已投資額占總投資額不足50%，中止開工建設滿一年的項目用地；（5）土地利用和綜合產出率低下，已竣工投產項目畝均稅收連續兩年達不到轄區平均稅收50%的工業用地；（6）參照“畝產效益”評價改革確定的“限制發展類”企業名單認定的產業用地；（7）經縣市區政府認定為低效利用的其他建設用地。

從頒布的政策性質來看，地方政策以推進低效用地再開發的實施性政策為主，涵蓋土地征收、財政保障、規劃編制、工程建設等多個方面。從2013年國土資源部確定內蒙古、遼寧、上海等10個省市作為城鎮低效用地再開發試點，到2016年國家層面對城鎮低效用地進行總體部署與頂層設計，目前低效用地的識別、評估與再開發已逐漸成為推動各省市建設用地發展的重要一環。

但是，對于低效用地內涵的認知，各省市都是基于2016年指導意見中的定義作為低效用地識別準則，在認定上忽略了各類型用地的明確劃分，也缺乏相關的指標指引與技術判定，為后續低效用地的治理與開發進行埋下了隱患。

指導意見中，低效用地首先是指第二次全國土地調查中的城鎮存量建設用地，包含商業服業、工礦倉儲、公用設施、公共建筑、住宅以及特殊用地、交通用地（農村道路除外）和水利建設用地等8個地類。

2020年11月《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》正式發布試行后，關于低效用地范圍的界定發生了變化。依據國土空間規劃和管理新要求，實施城鄉一體化管理，對城市和農村土地在地類上進行了細分，實現城鄉并列、同一口徑。原低效用地的界定范圍勢必會發生變化。對于農村社區生活服務之外的鄉村工業、倉儲、商業、公用設施和公共服務設施等用地納入建設用地分類。

若采用原有“布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊”標準判定，由于鄉村地區的工業用地具有明顯的經濟效益低、用地粗放特征，會使得低效用地范圍擴大。因此，低效用地在國土空間規劃背景下需要進一步豐富其內涵，明確定義范圍，建立更為詳實的技術指引與政策體系。

2.內容的碎片性

綜合以“低效用地+評估”為主題的研究來看，其內容主要集中在低效工業用地、建設用地集約利用、低效住宅用地三方面；在論文類型方面，較少期刊性質論文，以學位論文研究為主。

一是低效工業用地（或產業用地）評估識別及再開發。例如，黃慧明等[3]構建了以區位情況、生產效益、產權情況、建設情況、租金違約、產業門類及周邊影響六方面的低效工業用地評估指標體系，對順德區的工業用地進行了空間績效評估。荊瑩[4]以齊齊哈爾市作為研究對象，利用土地利用程度、經濟效益、社會效益、環境效益四個評價因子進行低效工業用地識別，將建成區工業用地分為高效利用、一般適度、一般低效、低效粗放利用四類進行低效工業用地的優化策略研究。

二是對建設用地的集約利用評價與低效用地的利用研究。汪子淇[5]在存量規劃視角下對低效用地認定與再開發進行分析，在低效用地的內涵上進行了生態文明建設與戰略目標的完善，并以合肥市高新區為例對開發潛力進行評價，提出低效用地再開發策略。

三是少量關于低效住宅（居住）用地研究。袁麗娜[6]針對沈陽市的低效居住用地現狀，從住房環境、生活環境、公共基礎服務設施、交通條件以及治安建設等五個維度，提出了沈陽市低效居住用地產生的原因以及改進建議。

綜上所述，低效用地評估在整個空間用地范圍內呈現出評估內容的碎片化，目前主要是片塊狀研究，集中在低效用地、建設用地集約利用以及低效居住用地三類，缺乏對整個空間范圍內低效用地的評估架構，容易產生低效用地評估的類型不全、開發重點錯位等情況。

低效用地評估一般包括定性與定量兩個維度。現狀是各類評估指標體系都強調工具理性下對于低效用地的識別，力求通過數據有效判定用地的經濟效益，與政策導向下的低效用地判定相同。不可否認，以生產效益[7]、容積率[8]等指標進行判定具有技術上的合理性，但這種工具理性下評估指標體系的建構忽略了土地的社會效益、生態效益等其他定性評估，或者很難將定性評估以數據指標合理化。

針對于遠郊區或農村地區的建設用地，用地本身在于其生存理性的轉向。譬如，鄉村地區的宅基地、商服用地是滿足農村居民生存及生活的保障，是最基本的權利保障，以用地強度等作為識別標準顯然是不合理的。而鄉鎮企業缺乏集聚效益和規模經濟[9]，屬于低效用地的判別范疇，但是鄉鎮企業本身是以村鎮居民為勞動力，是村民基于自身合理化需求實現就近就業的主動選擇，其社會價值不能通過經濟指標來衡量。

3.建議的政策性

學者們對于城鎮低效用地再開發的建議都偏向于政策導向性，缺乏與當前規劃的實際協調與銜接，對于低效用地評估工作的實質進程較少提及，所以難以將低效用地評估后的工作在實踐中推進。切實落實低效用地評估工作在規劃中作為建設用地存量是后續規劃中的重要方面。

在主體方面，強調政府、改造方、土地權屬人的多方協調。陳基偉[10]提出，政府要出臺國家層面低效工業用地再開發導則，確定低效工業用地認定的標準框架、規范低效工業用地調查摸底程序、編制改造專項規劃等。俞佳寧[11]認為，要完善再開發激勵措施，引導原土地使用權人退出或自行再開發，鼓勵社會資本參與再開發。

在用地方面，集中在用地的合法及合理性、用地功能方面。鄭子鵬[12]提出，要完善農村集體建設用地使用的審核制度，定期檢查土地遭到嚴重破壞、土地浪費或閑置以及違規現象。汪子淇[5]引入灰色用地規劃方法，認為對于低效用地地塊的具體用途可以提出適當的建議以使修改，以此來提升土地的利用價值。

在管控方面，建立低效用地防范與監管機制。鄒戴丹[13]提出，將低效用地納入土地儲備庫，按照現有法律法規進行重新出讓。陳基偉[10]認為，對于開竣工投產時間嚴重違約、達產和過程評估不符合約定要求、擅自改變用途情節嚴重拒不整改、造成嚴重環境污染等情況，實行強制退出，實現工業用地全過程動態化、精細化管理。

二、完善低效用地評估工作的建議

針對目前低效用地評估研究內涵單一、內容碎片、建議政策導向明顯的特征，在完善低效用地評估工作方面提出基于評估地位界定、低效用地內涵與外延認知以及構建城鎮低效用地評估體系方面的建議，并在此基礎上指導提出低效用地評估在規劃中的實際應用探討。

（一）厘清評估前后工作流程，保障評估的基礎地位

低效用地評估是各方工作者掌握土地利用動態、檢驗相關土地規劃實施效果的基礎工作。在低效用地評估當中，應進一步突出評估的動態性、科學性和反饋機制。因此，參考相關《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》中對于城市總體規劃評估的描述界定，認為低效用地評估是城市人民政府及時掌握城市用地利用動態、維護土地相關規劃科學性、加強規劃、實施監管、反饋并完善規劃的重要手段，是客觀評價土地利用實施情況，促進城市經濟發展的重要支撐，是盤活城鎮存量建設用地的必要前期工作。

（二）納入社會與生態效益考量，豐富低效用地內涵

2016年發布的《意見》有效執行期為五年，南京市的《補充意見》試行期為兩年。在生態文明戰略要求下，《意見》失效期將至，低效用地的內涵應更為豐富，也應對低效用地評估工作給予更為明確的指引與要求。

低效用地的評估應逐漸從“單一維度”向“綜合維度”轉變，實現從關注“人均面積標準”到關注“經濟產出效率”，再到近期深度探討融合“生態環境效益”與“社會綜合效益”的綜合評估轉變。不應強調低效用地內涵的經濟效益，忽略了在鄉村地區低效用地的人本價值。

最初，人均面積標準是對于用地控制的首要方面。例如，河北省在宅基地面積標準方面提出，平原地區和山區人均耕地不足1 000平方米的縣（市），每處宅基地不得超過200平方米；人均耕地1 000平方米以上的縣（市），每處宅基地不得超過233平方米。

隨著用地的不斷擴張，大中城市的用地緊張，出現了對指標的管控與要求，“以畝產論英雄”的用地導向逐漸成形。浙江省對于工業用地標準突出了地塊控制指標中的“畝產效益”“單位指標”導向，制定了規劃條件、固定資產投資強度、能耗標準、環境標準等九個主要指標。

隨著城鎮化進程的加快對城市生態環境帶來嚴重破壞，生態效益也應逐漸納入評估體系。廣州市提出了生態效益評估實踐，認為GEP核算的是全區生態資源在一年時間內產出的生態產品和服務的經濟價值，生態產品價值是指農林牧等經濟產品價值，生態服務價值指氣候調節、水源涵養等環境價值，生態文化價值為文化旅游、景觀觀賞、知識教育等市場價值。

當今已處于人類命運共同體時代，生態文明安全格局與國土空間規劃全覆蓋的大背景要求用地實現社會效益綜合評估的轉向。《土地管理法》中首次明確將“保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”作為土地征收補償的基本原則；自資部印發的《土地征收成片開發標準（試行）》中要求開發方案必須充分征求農村集體經濟組織和農民的意見，否則不得申請土地征收或成片開發。

（三）構建完善評估體系，保證數據動態的全面可追蹤

當前城鎮低效用地的評估呈現出內容專一化和碎片化的問題，基本都偏向于像工業用地、居住用地這類經濟效益較為明確的土地利用類型，強調“以畝產論英雄”的用地導向，以提高土地資源配置效率和產出效益為目標。

隨著十八大以來生態文明建設日益受到重視，強化國土空間源頭保護和用途管制在生態文明制度建設中逐漸占據重要地位，低效用地評估也應適應生態文明體制改革的范疇，將土地本身的生態特性考慮在內。在國土資源中，經濟效益并非衡量土地效益的唯一因素，低效用地評估的內容也不應僅局限于對于某一類型用地的評估，而是在已開發用地范圍內存在布局不合理或不符合規劃、利用集約效益不明顯、用途與周邊土地利用不符的用地進行社會效益的綜合評估。

另一方面，在土地利用過程中產生的勞動成果，給一定區域內社會文明進步或人民物質文化水平提高所帶來的影響具有正外部性，那它的社會效益也是不可忽略的，而不應僅是通過經濟效益來決定它的低效性。

再者，土地的資產特性以及權屬特性也是低效用地的也應納入評估的范疇。權屬人的意見與發展意向決定了低效用地評估之后進行再開發的方向，是低效用地整治工作推進的基礎，在評估過程中理應加入對于土地權屬特性的考量。

由此，在低效用地評估中形成兩維低效用地評估體系。其中，土地維度上包括工業用地、居住用地、公共服務設施用地等各類用地類型；效益維度上包含經濟效益、生態效益、社會效益以及土地權屬人意見等方面，同時還應包括用地規劃與現狀發展情況。城鎮低效用地的評估應因地制宜、具體情況具體分析，實現低效用地評估的精準化、精細化。

三、在規劃中的實際應用探討

低效用地評估工作是有效盤活存量建設用地的抓手，是推進節約集約用地、土地利用效率合理化的重要手段。只有將低效用地評估結果與規劃有效銜接，才能發揮低效用地評估價值。

（一）完善低效用地評估成果，推動整治與開發決策實施落地

城鎮低效用地評估是在各類規劃的基礎上對于現狀發展的研判，通過更新完善土地利用現狀成果數據庫，用以作為相關規劃的依據。由規劃和自然資源局牽頭，相關部門配合，根據各省市區（縣）的實際情況，確定城鎮低效用地標準，從而進行城鎮低效用地的認定。

另一方面，通過低效用地評估，識別出城鎮低效用地，建立城鎮低效用地數據庫，對低效用地的低效程度進行等級劃分。后續規劃或整治項目可由低效用地最差、整治意愿較為迫切的用地作為試點優先進行。

因此，低效用地評估最終成果不應只包含低效用地數據庫，還應對數據庫內用地分布情況、開發難易程度進行類型劃分，為低效用地再開發提供數據支撐。低效用地評估成果是基于土地調查成果基礎上獲得的，應全面覆蓋識別的低效用地的土地利用現狀和權屬信息，形成一系列的評估成果。

（二）明確自身定位，建立規劃銜接協調機制

科學的規劃是低效用地再開發工作的引領。土地再開發涉及各相關專業部門規劃的每個環節，在編制時，需要考慮到包括土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等方方面面，需要多部門的統籌協調，才能保證多規融合，才符合國土空間規劃下推動節約集約土地、優化國土開發格局的總體要求。

在具體的制定過程中，要建立規劃協調機制強化管控，以土地利用調查數據為基礎，牢守“永久基本農田紅線”、“生態保護紅線”和“城鎮發展邊界線”三條底線不破；優化土地開發空間，科學配置土地資源，建立統一的空間信息平臺、規范規劃管理流程，保證土地利用的節約集約。

另一方面，要保障規劃執行的剛性。在保障用地時，以土地利用規劃為總綱，強化規劃管控和用途管制，加強對土地利用規劃的執行力度，保證規劃的嚴肅性。各鎮、開發區在組織經濟發展中，要把是否符合規劃作為重要因素，著眼中長期發展需要，減少違法違規用地現象的發生，也避免出現規劃跟著項目改的情況。

（三）科學編制再開發規劃，助力地區高質量發展

以城鎮低效用地數據庫為基礎，編制城鎮低效用地再開發專項規劃。目前，各地相應出臺了城鎮低效用地再開發規劃編制指南。2014年浙江省印發了《浙江省城鎮低效用地再開發專項規劃編制要點》；2018年江蘇省國土資源廳發布了《江蘇省城鎮低效用地再開發規劃和年度實施計劃編制指南（2018年版）》；2018年河間市組織編制了《城鎮低效用地再開發專項規劃》，提出分析評價城鎮低效用地再開發潛力，確定規劃期內城鎮低效用地再開發的總體目標，開展城鎮低效用地現狀分析和潛力評價，確定城鎮低效用地再開發目標、規劃布局、結構和強度。

現有的再開發專項規劃多為針對用地項目的整治，缺少對于低效用地再開發的管控與監管實施意見；多為整個區（縣）域層面的專項規劃，難以直接指導實踐。

城鎮低效用地的規劃管控最終須落實到控制性詳細規劃或相應層面的城市更新規劃中，參考順德區城市更新改造規劃形成的“規劃管理單元—更新改造單元—改造地塊”的三級規劃控制體系[3]，實現低效用地改造地塊在規劃功能與控制指標方面的剛性管控以及改造項目、權屬主體變更等方面的彈性管理。

四、結論

城鎮低效用地的評估為城鎮土地再開發提供了科學依據，作為編制再開發專項規劃的基礎具有較強的現實意義。在新的規劃改革背景下低效用地評估的內涵轉變也帶動了評估內容體系上的發展，并對城鎮低效用地從內涵外延、評估、再開發以及監管全階段提出了新要求。在建設用地總量接近或已達到“天花板”、土地“溢價”逐漸超過部分實體制造業的地區，對城鎮用地的有效管控和科學治理是維持城市可持續發展的重要手段。

未來低效及存量空間將擴展到整個國土空間的范疇，低效的農業、生態空間也將是需要關注的重點內容，從而如何釋放空間新價值，結合地方實際有效推進，將是重點研究與實踐的主要方面。

參考文獻：

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Rethinking the Value and Content of Inefficient Land Use Evaluation under the Background of Territorial Spatial Planning

Lin Weipeng， Fu Anqi

（College of Architecture and Urban Planning （SAU）， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract： Under the new requirement of territorial spatial planning， the identification and evaluation of inefficient urban land is an important means of revitalizing urban land stock. The identification and evaluation of inefficient land use， as an important part of reflecting the public policy attributes of planning， is in urgent need of new exploration. Based on the research trend of inefficient use of land， in combination with international and local policy， summarizes the inefficient use of land evaluation in the study of single presents the connotation， content fragments， suggested that policy， on the basis of three characteristics， proposed to define the basic status of assessment， enriching the connotation of the inefficient social and ecological benefits， and construct a perfect evaluation system work. It is emphasized that in the actual planning of inefficient land use evaluation， the evaluation results should be improved， the planning coordination mechanism should be established， and the redevelopment planning should be formulated scientifically to help the high-quality development of the region.

Key words： inefficient land use; assessment; application of planning

[責任編輯? ?彥? ?文]