特種設備領域安全信用體系研究

王成竹

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

當前,信用監管已經成為一項重要的經濟社會治理手段,在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著重要作用。截至2021年,我國特種設備總量達1 816.23萬臺,近3年全國特種設備數量每年增幅均超過10%,市場規模呈快速增長態勢。同時,大型化、高參數、高危險性特種設備不斷增加,新工藝新設備新業態不斷涌現,長期服役的老舊設備故障率不斷增加,特種設備安全形勢依然存在較多不確定性的風險因素。面對如此大規模的各類市場主體,如何利用信用機制實施精準監管、有效監管和智慧監管,成為特種設備這一涉“安”領域信用監管體系研究的題中之義。在特種設備安全領域,風險既是監管的對象,也是監管的主線,通過對特種設備安全信用監管體系的研究,及時發現和預警高風險企業的違法狀況,扼殺日常管理和生產中不安全因素于萌芽之中,顯得尤為重要。

1 國內外信用監管發展概況

1.1 部分發達國家信用監管概述

歐美等發達國家信用監管體系相對成熟,但因政治、經濟、文化等方面差異,各國信用監管模式也各有不同,大致分為市場主導型、政府主導型、會員制模式等3種形式。市場主導型代表國家為美國。信用管理法律制度體系健全,其監管的重點在于規范信用行為和保護個人隱私。信用評級機構在整個信用管理過程中發揮著重要作用,從信息搜集到失信懲戒都交由市場自行處理,且獨立于政府,市場化經營和管理機制較為成熟。政府主導型代表國家為法國和德國。政府在信用監管過程中處于主導地位,主要負責制定和執行相關信用法律法規、構建企業信用監管平臺、批準和監管信用評級組織、開展企業信用風險評估等工作,實現對失信行為的有效限制。這樣的信用監管模式跟我國現行的運行模式比較類似。會員制模式代表國家為日本。政府各部門在法律賦予的權力范疇內對信用機構開展工作指引和監督,主要通過行業協會、社團等進行信用信息的收集、管理、發布。一般由行業龍頭企業建立信用平臺,其他企業繳納一定的會員費,行業內部共享數據,但行業間信息不共享[1]。

1.2 國內市場監管領域信用監管概述

●1.2.1 信用監管機制發展歷程

自2000年以來,我國一直持續推進社會信用體系建設,并圍繞市場主體分類評價進行積極探索,但因為各種客觀因素,探索工作相對緩慢,直到2014年,我國信用監管才迎來了快速發展階段。下面圍繞各項指導性文件的出臺展示我國信用監管機制3個發展階段[2]：

1）完善階段（2014—2017年）。2014年6月,國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（國發〔2014〕21號）。2015年以后,國家將信用建設與“放管服”改革和優化營商環境這一重要應用場景緊密結合,提出建立“以信用為核心的新型市場監管機制”。2016年6月,國務院印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）,提出建立聯合激勵與懲治機制,將守信聯合激勵和失信聯合懲戒引入信用監管之中,標志著信用監管手段不斷豐富和完善。2017年1月,《國務院關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》（國發〔2017〕6號）提出進一步完善信用監管機制的主要目標,部署了強化健全企業信用監管的具體舉措。

2）規范階段（2018—2019年）。2018年3月,國家市場監督管理總局的正式組建,市場監管對象更加全面。同時有關信用重要作用的表述也從“以信用為核心”轉變為“以信用為基礎”,信用在新型監管機制中的定位更加科學。2019年3月,《政府工作報告》中首次提到“推行信用監管和‘互聯網+監管’改革”。2019年7月,國務院發布《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國發〔2019〕35號）,我國信用監管頂層設計機制確立。

3）發展階段（2020年至今）。2020年,國務院、市場監管總局先后下發系列文件,圍繞構建社會信用系統、新型監管機制等作出重要部署,助力信用監管和社會信用體系建設進入新的發展階段。2021年12月,全國市場監管工作會議再次強調,要推進信用和智慧監管能力建設,出臺企業信用風險分類管理制度,強化監管效能提升,努力構建長效治本機制[3]。

●1.2.2 國內部分地區推行信用監管的經驗做法

多年來,各地市場監管部門在工作實踐中已經積累了豐富的信用監管經驗,有效提升了市場監管的精準性和有效性。筆者僅梳理部分省市的先進做法,見表1。

表1 國內部分地區推進信用監管經驗做法

2 特種設備領域安全信用指標體系構建

可見,特種設備領域的信用監管除了要借鑒通用型市場主體信用風險分級管理機制外,還應重點聚焦特種設備安全領域市場主體的不安全因素,聚焦信用風險評級和分類,從而實現涉“安”領域的重點檢查和控制[3]。綜合來看,特種設備安全領域的信用監管基本框架,如圖1所示：

圖1 特種設備安全信用監管基礎框架

1）構建信用信息基礎數據庫。建立自上而下的數據歸集機制,實施“一企一賬、一臺一檔”,不斷歸集特種設備相關市場主體行政許可、行政處罰、抽查檢驗結果、事故等事項信息,形成特種設備相關市場主體的信用監管數據池。同時積極打破地區間的數據障礙,盡快建立覆蓋全國、統一規范的特種設備基礎數據庫,為實施精準監管做好數據儲備[4]。

2）建立基于信用的智慧監管模式。以特種設備信用信息數據庫為基礎,綜合運用大數據、區塊鏈、人工智能等手段,聚焦特種設備相關市場主體日常監管中帶有普遍性、規律性的高風險行為特征,制定“通用+專業”的企業信用風險分類指標,對特種設備企業進行安全等級評估,實行自動分級管理,對風險等級高、信用級別低的企業加大監管力度[5]。

3）構建信用指標評價體系。從特種設備企業主體出發,參考安全生產企業信用評價體系,構建特種設備領域安全信用指標體系。從通用指標、專業指標2個維度設定特種設備安全領域的信用評價指標,通用指標可涵蓋企業基本信息、法律法規與行政許可符合情況、合同履行能力、教育培訓與持續改進情況以及技術人員配置、安全設備配置、安全生產費用投入、質量體系運行等指標。專業指標重點突出特種設備基本信息、風險狀況和排查信息、特種設備風險行為指標,如圖2所示。各項指標的設定不局限于圖表中所列,可以根據各市場主體特點科學合理設定指標體系。

圖2 特種設備安全信用指標體系

在上述指標體系中,專業指標中的風險行為指標不易衡量且尤為重要。為了更好地分析相關主體的風險行為,筆者嘗試從安全事故原因出發進行分析。按照設備類型,梳理近五年來特種設備安全事故原因,包括違章作業或操作不當、無證操作、使用非法設備、設備缺陷和安全附件失效或保護裝置失靈、非法經營行為、安全管理、維護保養不到位等22項常見事故原因。基于上述常見事故原因,共梳理出13項特種設備風險行為,并形成特種設備風險行為狀況指標[6],見表2。

表2 特種設備風險行為指標

4）實施信用監管閉環管理。建起“信用風險判定分類→風險監測預警→風險研判處置→信用監管約束”的全鏈條閉環式信用監管新機制,對失信市場主體實施信用聯合懲戒,在準入、資質、融資、信貸、征信等方面依法予以限制或禁止。對因出具虛假檢驗檢測數據、結果受到處罰的機構,加大曝光力度,依法列入嚴重違法失信企業名單,并嚴格限制購買其檢驗檢測服務,讓違法失信者“一處失信、處處受限”。同時要重視信用修復機制建立,明確信用修復程序,信用監管的最終目的不是懲戒,而是引導各市場主體主動糾正失信行為,承擔主體責任,讓各類市場主體真正體會信用紅利。

3 完善特種設備領域安全信用監管的建議

1）構建科學規范的特種設備領域安全信用標準體系。建立完備的信用監管制度體系是做好特種設備安全領域信用數據歸集、融合、應用高質化的必要保障。然而,信用監管制度體系不僅需要完善的信用監管法規政策,也應加強對信用監管標準化的重視與研究。盡快出臺特種設備生產、經營、使用單位和檢驗、檢測機構的信息歸集格式規范,是信用標準體系的核心,推動實現全國特種設備領域監管信用信息的交換與共享[7]。

2）緊跟信息技術發展,助力信用監管升級。互聯網+信用監管是推動信用監管模式創新升級的必然路徑。建立健全對企業、設備、人員和風險隱患的分類分級,綜合運用企業主體責任落實、安全風險行為指標、抽查結果信息、安全監察指令記錄等內容,讓這些海量信用數據與人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等前沿技術緊密結合,才能真正推動特種設備領域安全信用的創新升級,引領監管模式改變,為監管賦能,為企業減負。

3）實現特種設備領域安全信用監管的協同共治。特種設備安全監管是一項系統工程,不同主體、不同層級和不同層面,應健全體系,明晰責任。特別是要加強行業自律,充分發揮行業協會在資質、人員、評審、失信懲戒等方面的作用,支持其開展行業信用評估工作,推進監督執法和行業自律的良性互動。同時發揮各類信用中介服務機構、公證機構、檢驗檢測認證機構等的監督作用[8],推動形成社會共治的監管格局。

4 結束語

在新時代背景下,特種設備安全領域治理形勢日趨復雜,傳統且常規的治理手段已無法滿足日新月異的治理需求,建立以信用為基礎的市場規制和社會治理的監管機制,構建“企業自治、行業自律、社會監督、政府監管”的社會共治格局,充分發揮信用監管在提升特種設備安全監管現代化水平、推動國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性作用。