浦東高質量發展的有力保障

文/朱工宇

三十而立的浦東，要挑最重的擔子、啃最硬的骨頭，必須大膽試、大膽闖、自主改。如何讓首創性改革、引領性開放、開拓性創新得到最有力保障？“浦東新區法規”給出了響亮回答！這一全新立法形式的創制，是國家支持浦東高水平改革開放的重大舉措，也是上海40多年地方立法實踐和浦東30多年開發開放經驗的重要結晶，具有里程碑意義。

2021年以來，上海市人大積極貫徹《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（以下簡稱《引領區意見》），連續制定出臺了15部浦東新區法規，為打造引領區作出重要法治貢獻。

為進一步推動法規實施，浦東人大對2021年出臺的首批6部浦東新區法規開展了立法成效評估工作，相關研究報告榮獲2022年度全面依法治市調研課題優秀成果一等獎。從評估情況來看，首批法規的引領示范效應、改革牽引效應、創新帶動效應正在不斷顯現，取得了良好經濟社會成效。

立法驅動營商環境建設不斷優化流程更優、耗時更短、效率更高

《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》自2021年10月1日施行后，浦東新區已在餐飲、便利店、健身房等10個行業試點實行綜合許可單軌制和統一有效期制度，大大深化了浦東人大2019年《關于進一步優化營商環境探索“一業一證”改革的決定》率先推行的市場準入改革。截至2022年12月31日，新區共辦理行業綜合許可證1456張，包括單軌制行業綜合許可證559張。相較改革前，辦理時限從95個工作日壓縮至5個，壓減95%；申請材料從53份壓縮到10份，壓減81%；填報要素從313項壓縮到98項，壓減69%，辦證效率大幅提升。

《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》自2021年11月1日施行后，簡易注銷、承諾制注銷、強制除名、強制注銷4種創新制度運行良好，企業退出成本進一步降低，市場出清效率得到提升。以簡易注銷制度為例，截至2022年12月31日，浦東新區和臨港新片區分別有2702戶和1558戶企業通過該機制高效退出，其將有關法律法規規章規定的公告或公示期進行變通并縮減為10日，平均辦理時限可較原先程序壓減近80%。

立法驅動創新發展活力不斷激發從農產品到新產業，多方得益

《上海市浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定》自2021年12月1日施行后，浦東新區成功入選“全國商業秘密保護創新試點地區”，“南匯水蜜桃”產區獲準籌建為首批“國家地理標志產品保護示范區”。從新規第7條創設地理標志行政處罰的實施效果看，截至2022年年底，“南匯水蜜桃”地理標志專用標志使用者同比增加315%，線上監測各大電商平臺涉嫌侵權線索同比下降57%，浦東地理標志的品牌認可度及種植企業維護品牌的自覺性明顯提升。同時，金融機構積極響應法規第15條，大力開展知識產權質押融資和證券化業務，比如上海農商銀行發布了“南匯水蜜桃”優質農產品金融服務方案，采取“銀行—經營主體”直接授信模式，在實現地理標志使用權直接“賦值”上跨出了一大步，以真金白銀實實在在地惠農助企。

《上海市浦東新區促進張江生物醫藥產業創新高地建設規定》自2022年1月1日施行后，已成功吸引一批高能級企業在浦東選址入駐或加大投資。外資方面，羅氏制藥在浦東設立大企業開放創新中心，勃林格殷格翰生物加大“遠東計劃”在浦東投資力度；內資方面，齊魯制藥、東方基因等工業百強企業、細分領域頭部企業均選址在浦東設立研發中心和商業化總部。新規為上海三大先導產業之一生物醫藥量身定制了從研發、臨床、生產制造到上市應用全產業鏈的創新舉措，填補了相關短板。比如，推出建立進口實驗猴隔離檢疫場、鼓勵引導社會資本參與等制度安排，多管齊下緩解創新研發的“用猴荒”；創設生物醫藥特殊物品出入境聯合監管機制和研發用物品進口聯合試點推進機制，以通關提速支持研發加速，并被多個省市地區借鑒效仿；其他諸如進口藥械特許使用、藥品上市許可持有人多點委托生產等新舉措，也都填補了相關空白，疏通了制約產業的高頻堵點。

立法驅動經濟發展韌性不斷增強新理念新機制，助企業涅槃重生

《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》自2022年1月1日施行后，浦東法院成立了全國首個基層法院破產審判庭，截至2022年12月31日共受理破產清算、強制清算、衍生訴訟案件864件、審結520件，涉及債務人及被申請人注冊資本76.6億元，確認債權總額138.9億元；依法適用簡易程序審理小微企業破產清算案件，破產費用最低為1.3萬元，審理周期最短為57天。“悠宜公司破產清算案”“生南實業公司破產重整案”等典型案例均在業內產生重要影響和示范作用。新規深入貫徹“破產重整就是新一輪招商引資”的理念，系統性地優化了“困境企業救治機制”，率先全面打造支持破產重整的全流程制度鏈條。在救治路徑上，開拓性地構建了“庭外重組”“預重整”“破產重整”有效銜接配合的救治體系；在救治程序上，創新性地規定了“簡易重整”，降低危困企業尋求重整挽救的門檻；在救治保障上，首創性地推出了“重整保護期”和“惡意不申報債權失權制度”，從而更好地幫助重整企業順利恢復生產經營。

立法驅動現代治理效能不斷提升非現場勝現場，兼顧多重法益

《上海市浦東新區城市管理領域非現場執法規定》自2021年12月1日施行后，截至2022年12月31日，對跨門經營、占道設攤、工程渣土不規范運輸等5個首批非現場執法事項，有關部門共審核辦理非現場執法案件7934件。非現場執法依托“一網統管”平臺，各環節實行全方位電子化、線上化，辦事的時間、成本均大幅減少。過去，辦理一個傳統城管執法案件平均需要27天；現在，非現場執法案件從發現審核到履行完畢，平均耗時小于4天，街面實效有效提升，市容面貌持續向好。同時，因非現場執法精確度普遍高于現場執法，再加上執法機關嚴格依法貫徹對于首次發現并及時改正的違法行為不予處罰，并開通線上線下相結合的陳述申辯通道，行政相對人的權益也得到了有力保障。目前，浦東“街面秩序智能管理”模式已列入國家發改委重點推廣的25項創新舉措和經驗做法之一。

立法驅動改革發展模式不斷升級形成體系，完善機制，凝聚合力

在制定實施首批浦東新區法規的過程中，上海市和浦東新區全面系統地確立了以法治思維和法治方式推動浦東高水平改革開放的發展模式：一是浦東法治保障體系基本建立。為貫徹落實黨中央《引領區意見》和《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，市人大常委會通過《關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》、市政府出臺《關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障的決定》、浦東人大常委會制定《關于打造社會主義現代化建設引領區加強浦東新區高水平改革開放法治保障的決定》，推動立法授權進一步落實落地落細。二是浦東立法工作機制初步形成。根據《關于制定浦東新區法規相關立法工作規程的規定》，浦東新區制定了相應的立法工作規程，對立項、起草、審議、表決、報送、宣傳、評估等環節作出細化安排，初步形成了一套全生命周期立法工作流程。三是浦東法治保障合力不斷凝聚。市、區兩個層面堅持完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，浦東還專門成立了“推進浦東新區法規立法工作小組”。在市委、市人大、市政府、市高院、市檢察院的大力支持下，浦東區委、區人大、區政府、區法院、區檢察院積極參與和推動了15部浦東新區法規的起草制定和貫徹實施，并堅持在此過程中積極全面踐行全過程人民民主，從而形成了加強浦東高水平改革開放法治保障的整體合力。