浦東新區法規開創性制定探索與實踐

文/閻 銳

推動浦東新區高水平改革開放，打造社會主義現代化建設引領區，是習近平總書記親自關心、親自謀劃、親自推動的國家重大戰略。《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（以下簡稱《引領區意見》）和《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱《授權決定》）發布以來，上海市人大常委會將為浦東引領區建設提供有力法治保障作為重要工作職責，在中共上海市委的堅強領導和全國人大常委會有關委員會的支持指導下，自2021年7月以來先后頒布15部浦東新區法規，實現了浦東新區法規的開創性制定。

創新立法機制形成制定浦東新區法規的整體合力

制定浦東新區法規是全國人大常委會的《授權決定》賦予上海市人大及其常委會的新使命。按照中央人大工作會議提出的健全完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”立法工作格局的要求，從發揮市、區兩級積極性的角度建立完善相應的立法工作新機制，浦東新區法規的起草與議案提出主要有三種路徑：

一是浦東新區為推動改革創新需要制定法規的，由浦東新區負責法規草案起草，經市人大聽取市政府及有關部門意見后，再由市人大常委會主任會議研究提出議案。《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》等8部法規采行這一路徑，充分發揮了浦東的主體作用，相關法規體現出鮮明的改革實踐特色。

二是涉及重大改革事項在浦東新區先行先試的，由市政府有關部門會同浦東新區起草法規草案，并由市政府提出議案。這一路徑更好地發揮市級部門的工作優勢和協調能力，也更好地把國家部委的政策方向和浦東新區的基層實踐在法規中有機結合。

三是屬于綜合性、系統性、基礎性事項的，由市人大有關委員會牽頭組織專班攻關起草。例如，市人大法制委員會針對本市存在的“企業破產難”系列問題組織專題調研，統籌協調市高院、市政府和浦東新區有關部門起草《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》，切實將調研成果轉化為制度供給。

同時，在每一部浦東新區法規的起草、審議和修改過程中，市人大都堅持“開門立法”，廣泛聽取社會、企業、智庫等各方面的意見建議，在立法工作中走深走實群眾路線。

緊扣創制性和變通性堅持立法與改革相統一、相協調

創制性和變通性是浦東新區法規的最大特色，具有重要的制度優勢和制度潛力。

一是按照制度型開放要求，把握好法規的創制性，對國家法律、行政法規尚未覆蓋的領域和事項作出先行先試規定。《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》回應企業需求，創設簡易注銷、承諾制注銷、強制除名、強制注銷等四種退出方式，從根本上破解長期困擾企業的“退出受阻”難題，把營商環境的優化覆蓋到企業全生命周期的每一個環節。《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》抓住綠色金融發展的核心問題，積極爭取國家有關部門的支持，把制定綠色金融地方標準在法規中予以明確，為金融機構開發綠色金融產品、資金投向綠色項目提供了評估、認定和分類的實施依據。《上海市浦東新區推進住宅小區治理創新若干規定》充分貫徹民法典關于小區重大事項由業主共同決定的立法精神，在住宅小區治理機制和居民訴求響應機制方面作出創新。《上海市浦東新區促進無駕駛人智能網聯汽車創新應用規定》是全國首部專門為無駕駛人智能網聯汽車創新應用作出保障的法規，系統性地建立無駕駛人車輛上道路運行的條件和標準，設定安全運行的監管規則，對業界期盼已久的網聯車商業化運營問題作出明確，為這一新興產業規范有序發展開辟了法治化的新賽道。

二是堅持遵循憲法規定、遵循法律和行政法規的基本原則、遵循深化改革和制度型開放的方向要求，在與有關國家部委充分溝通并取得支持的基礎上對相關上位法的一些具體規定作出穩妥審慎的適度變通，承擔好為改革創新“試制度、探新路”的責任。《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》堅持行政許可法規定的實施行政許可應當遵循便民原則、提高辦事效率的要求，明確了行業綜合許可“一證準營”，大幅降低行業準入成本。《上海市浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定》落實《引領區意見》“實施更大力度的知識產權侵權懲罰性賠償制度”的要求，提高法定最高賠償額的上限，助推高水平知識產權保護制度建設。《上海市浦東新區化妝品產業創新發展若干規定》按照《引領區意見》“對消費新業態實行包容審慎監管”的要求，適度變通化妝品生產許可制度，允許定制化妝品生產銷售，為滿足人民群眾對化妝品消費升級的需求開辟了制度空間。《上海市浦東新區促進張江生物醫藥產業創新高地建設規定》落實《引領區意見》建立企業研發進口微量耗材管理服務平臺，在進口許可、通關便利、允許分銷等方面研究予以支持的要求，適度變通生物醫藥特殊物品和研發用物品出入境制度，優化藥品生產企業委托生產制度，推動企業迅速穩產達產、擴能擴產。

發揮法規促進作用推動重點領域體制機制的改革創新

一年多來，市人大常委會會同市和浦東新區有關部門全力推進浦東新區法規的實施工作，推動重點領域體制機制的改革創新。

一是推進建立健全企業破產辦理新機制。《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》從破產審判機制、府院協調機制、破產重整制度等方面著手，有力推動解決企業“破產難”。在最高人民法院的有力支持下，上海浦東法院設立破產審判庭，形成了在浦東行政區域內相關破產案件在浦東集中管轄的格局，為浦東提升企業破產辦理質效和優化營商環境提供了重要支撐。

二是搭建揭榜掛帥新平臺。《上海市浦東新區優化揭榜掛帥機制促進新型研發機構發展若干規定》遵循“英雄不問出處”“看能力、不唯資歷”的要求，推動浦東依法設立揭榜掛帥公共服務平臺，運用市場化專業化機制配置科創資源，充分激發全社會科技創新活力，推動“卡脖子”關鍵核心技術攻關，更好服務高水平科技自立自強和科創中心核心區建設。浦東揭榜掛帥公共服務平臺也已正式揭牌，首批發榜項目也正式對外推出。

三是完善知識產權統一管理新體制。落實知識產權“大保護”管理要求，《上海市浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定》明確浦東新區知識產權部門綜合行使商標、專利、版權、地理標志“四合一”的行政管理和執法職能，推進知識產權保護工作的統籌協調和組織實施。

近期，上海市人大常委會委托上海社會科學院開展了評估工作。從評估情況看，浦東新區法規的成效主要體現在：立法引領營商環境進一步優化，助推產業發展進一步轉型升級，驅動創新活力進一步激發，促進綠色轉型發展水平進一步提高，支撐城市治理效能進一步提升。浦東新區法規的工作成果也得到了國家有關部門的高度肯定。

新的一年，要續寫好浦東新區法規制定這篇大文章，需要進一步提高政治站位、強化責任擔當，更加注重法治對高水平改革和制度型開放的引領保障作用，加強前瞻性謀劃和整體性布局；更加注重踐行全過程人民民主重大理念，在立法中擴大社會各界的參與；更加注重法規的貫徹實施，確保浦東新區法規的制度創新優勢轉化為高質量發展的治理效能。