遼寧省小型農村水利項目“先建后補”實踐探索

王俊達

(遼寧省水利事務服務中心,沈陽 110003)

“先建后補”顧名思義是指實行“先建設項目、后補助資金”的管理方式。即由村集體、灌區管理單位、農民用水合作組織或其他農民專業合作社等新型農業經營主體作為項目申報和實施的主體,按照經審批的項目實施方案,自行籌集資金先行建設且已完工的項目,經第三方中介機構財務決算審計、水利部門竣工驗收合格后,由財政部門對所建項目進行的資金補助措施,其強調的是“干事業、搞建設”,即先建設后補助。

1 實施小農水項目“先建后補”的背景及現實意義

2006年起,中央及國家有關部委先后印發了《中央財政小型農田水利工程建設專項補助資金管理辦法(試行)》、《關于開展農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的通知》、《關于農業綜合開發項目實行“先建后補”的意見》、《中央財政水利發展資金使用管理辦法》、《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指標意見》等文件,明確提出要積極探索完善項目補助方式,采取以獎代補、先建后補等方式支持農村水利基礎設施建設,加大對農戶、村組集體、農民專業合作組織等新型農業經營主體實施項目的支持力度,不斷創新資金投入方式,優化資金和項目管理程序,進一步發揮政府投資的引導和撬動作用,提高財政資金使用和項目建設成效。

長期以來,遼寧省各地開展的小型農田水利工程項目(以下簡稱“小農水項目”)建設,在設計文件編制、招投標等前期工作準備階段存在周期長、投入大,招投標費、監理費和相關稅費等支出多的問題。小農水項目以縣為單位多采取打捆招投標的方法,但實際操作過程非常瑣碎,而且實施招投標后,受益群眾很難真正參與進來[1]。

鑒于上述原因,遼寧省旨在探索農田水利基本建設新機制、拓寬農田水利建設投融資渠道、破解農田水利設施運行養護缺位的難題開展小農水項目“先建后補”試點改革工作,把小農水工程的組織發動及建設管理的主動權下放到基層,進一步調動農民群眾參與農田水利建設的積極性,充分發揮村集體、農民用水合作組織和其他農民專業合作組織在小農水工程建設和管護中的積極作用,具有重要的現實意義。

2 遼寧省開展“先建后補”改革試點的基本情況

2017年7月,經省政府第131次常務會議審議通過,省水利廳、省財政廳、省發改委、省農委聯合印發《遼寧省小型農田水利項目“先建后補”改革試點工作操作指南(試行)》(遼水合〔2017〕30號),正式啟動小農水項目“先建后補”試點改革工作。

2020年3月,省水利廳、省財政廳、省發改委、省農業農村廳,重新修訂印發《遼寧省小型農村水利項目“先建后補”操作指南》(遼水合〔2020〕9號),修訂內容包括:

1)調整“先建后補”項目建設總投資額度控制在20萬元至400萬元人民幣之間,其中重要設備、材料等貨物的采購,單項合同估算價不得超過200萬元人民幣;對實行“先建后補”的單個項目,省以上補助資金不得超過實際總投資的80%。

2)適用范圍增加了灌區建設與節水改造、牧區水利、雨水集蓄利用等工程。

3)擴大申報主體范圍,增加了灌(澇)區管理單位。

4)在申報方案中明確需要制定實施農業水價綜合改革的具體方案、措施。

5)明確實施方案審批權限,單個項目投資額度超過200萬元的,由市級水行政主管部門出具審查意見后由縣級水行政主管部門批復;投資額度在200萬元以下的,由縣級水行政主管部門審查后批復。六是建立工作績效評價制度,明確了責任追究等具體要求。修訂后的《操作指南》更加貼近基層、適合實際,通過下放小農水項目的組織發動及建設管理的主動權,進一步調動農民群眾參與農田水利建設的積極性,充分發揮村集體、農民用水合作組織和其他農民專業合作組織在小農水項目建設和管護中的積極作用,規范了我省小型農村水利項目建設與管理。

截至2022年,全省共投入各級資金45084.48萬元用于開展小農水項目“先建后補”改革試點,其中:中央財政水利發展資金750萬元、省財政水利發展資金34072萬元,輻射帶動受益群眾自籌資金投入10262.48萬元。項目已覆蓋全省12個市40個縣(市、區),累計實施試點項目986個。

在各級水利、財政部門的共同努力下,全省小農水項目通過采取“先建后補”的建管方式,項目安排更接地氣、實施進度大幅加快、稅費成本支出普遍降低、工程資金撥付率顯著提升、建設管理主體更加明確、公共財政引導作用充分發揮,深受基層管理部門、農民群眾的歡迎,積累了大量項目儲備。

3 遼寧省小農水項目“先建后補”改革成效及主要做法

3.1 自主申報,項目安排更接地氣

項目以村集體、灌區管理單位、農民用水合作組織等為申報主體,按照“自愿申請、自主建設、審計驗收、審核補助、自主管理”原則和程序,真正形成自下而上申報項目、分步實施、運行管理的體制機制。從項目立項開始就考慮農民群眾實際需求,具有較強的針對性、時效性,特別是一些分散、末端項目能夠得到有效實施,極大解決了農田水利工程“最后一公里”問題,深受農民群眾歡迎、支持、肯定,極大激發了廣大農民群眾的建設熱情。

3.2 )簡化審核程序,實施進度明顯加快

按農水項目建設管理程序,從組織項目申報、審核、匯總、審查至縣級實施方案批復,歷時少則2個月,多則4～5個月,加之招投標工作至少需要1個月,直接導致工程建設進度嚴重滯后。但是,通過實施“先建后補”的建設模式,減少了上報、審核及招投標等審批環節,從項目申報到進場施工最快半個月即可完成,大大降低時間成本,加快實施進度。

3.3 減少非工程支出,資金使用率普遍提高

“先建后補”的建設模式省去了招投標和監理費用,降低了相關稅費支出,讓財政資金真正用在刀刃上,用在看的見的每一粒沙、每一塊石頭、每一方混凝土上,使項目資金更多的投入到工程建設之中,項目資金使用率可提高7%～10%左右[2]。

3.4 吸引社會資本,財政資金的引導作用充分發揮

為充分調動受益群眾的建設熱情和參與程度,實行“先建后補”的單個項目省以上補助資金不得超過實際總投資的80%。五年來,各地項目受益區群眾累計籌措資金、投工投勞折資占總投資的22.8%,充分發揮了公共財政的引導作用,使政府資金真正起到“四兩撥千斤”的作用。

3.5 受益群眾全程參與,建管主體更加明確

“先建后補”模式使受益群眾真正成為工程的建設者、所有者、管理者、受益者,他們在自主建設中更注重工程長期發揮效益,能自覺形成一定的質量風險意識,有助于凝聚群眾共識,有效促進解決農田水利工程產權虛置、主體缺位、權屬不明、效益滑坡的問題,權責通過“自主建設”這個契合點得到統一。同時,受益群眾承擔項目的日常運行管理,作為工程日常管護的責任人,他們的主人翁責任意識更強,效果事半功倍。

4 存在的主要問題

1)年度投資規模偏小。當前我省每年小型農村水利項目“先建后補”資金一般為7918萬元,而項目庫中每年各地申報項目預算在4～5億元,一定程度上未能滿足農民群眾的現實需求。近兩年,項目投資重點圍繞保障國家糧食安全,投資方向以灌區建設與節水改造為主,澇區的泵站、排澇溝渠建設投入相對減少。

2)部分地區資金撥付不及時。受我省當前縣域經濟實際狀況影響,有些地區存在省補助資金到位后不能及時支付的問題,造成一些經濟基礎較為薄弱的村集體、灌區管理單位或農民專業合作組織等申報主體,對實施“先建后補”后資金能否及時、足額撥付心有顧慮。

3)部分地區工程質量監管尚不規范,影響效益發揮。 由于遼寧省小型農村水利工程“先建后補”建設方式仍處于探索完善階段,一些實施主體對項目建設程序不熟悉,工程實施過程中存在建設管理、質量控制不規范等問題,且受困于專業技術知識的欠缺,工程建設質量控制受到影響。此外,一些實施主體對建設管理資料收集整理不夠,資料不齊全、不規范,影響工程建后管護和效益發揮[3]。

5 對策建議

1)“先建后補”重點支持有項目基礎、有資金實力、帶動能力強、想干事能干事的申報主體。不斷開拓投融資渠道,引導和鼓勵社會資本注入,支持農村水利基礎設施建設。同時,結合《遼寧省澇區骨干工程治理方案》,指導各地做好澇區項目申報和儲備工作。

2)加強宣傳,讓農民群眾真正了解“先建后補”建設模式在省時、降費、增效等方面的優勢,進一步完善體制機制建設,結合農業水價綜合改革工作,強化建后管護,確保資金和項目長久發揮效益,實現可持續發展。在項目完成審計、驗收后要按照審核的實際投資及時足額撥付補助資金,消除顧慮。

3)重點圍繞助力實施鄉村振興戰略,強化質量控制,提升工程效益,打造不同區域不同管理方式的標準化灌區、泵站,達到典型引路、以點帶面、全面推進的目的。同時,以“大禹杯”考核為抓手,對項目的申報程序、工程質量、建后管理等方面進行全面考核評價,結果作為下一年度資金項目分配的重要依據,對考核結果較好的縣(市、區)給予傾斜支持。