未成年人公益訴訟檢察的困境與破局

奚曉雯　紀(jì)錦程　陳靜佳

摘 要：新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》正式賦予檢察機(jī)關(guān)提起未成年人檢察公益訴訟的職責(zé)后，各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了一定探索，但仍然面臨理論保障不充足、協(xié)同機(jī)制不順暢、監(jiān)督質(zhì)效不突顯等問題，亟需通過立法整合未成年保護(hù)檢察公益訴訟職能，明確檢察機(jī)關(guān)受案范圍和辦案程序，同時(shí)加強(qiáng)支持體系構(gòu)建，做深做透做實(shí)未成年人綜合司法保護(hù)工作。

關(guān)鍵詞：未成年人保護(hù) 公益訴訟檢察 公共利益 法律監(jiān)督

一、問題的提出

近年來爆出的“毒奶粉”“毒草坪”“黑校車”等案件頻頻引發(fā)社會關(guān)注，未成年人群體面臨從食品安全、環(huán)境安全到網(wǎng)絡(luò)空間安全等領(lǐng)域的一系列隱患問題，這是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會條件下對未成年人權(quán)益保護(hù)提出的新課題。2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱新《未保法》）正式實(shí)施，也標(biāo)志著未成年人檢察公益訴訟（以下簡稱“未檢公益訴訟”）制度正式確立。新《未保法》第106條明確規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起訴訟。”但在實(shí)踐中，未檢公益訴訟仍面臨不少現(xiàn)實(shí)困境。新時(shí)代，未檢公益訴訟制度要實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展，還需要從宏觀架構(gòu)、微觀操作兩個(gè)方面構(gòu)建一套相對可行的制度體系。

二、未檢公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）理論保障不充足且案件范圍狹窄

1.未檢公益訴訟法律保障不足。檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的依據(jù)，主要來源于行政訴訟法、民事訴訟法，而檢察機(jī)關(guān)履行未成年人權(quán)益保護(hù)職責(zé)的內(nèi)容，則大部分規(guī)定在新《未保法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》兩部法律之中，因此并沒有在制度設(shè)計(jì)上形成一整套完整的司法規(guī)范。新《未保法》第106條正式賦予了檢察機(jī)關(guān)針對涉及未成年人群體權(quán)益問題提起公益訴訟的權(quán)力，但并未產(chǎn)生新的制度供給，沒有將所有涉及未成年人權(quán)益的案件全部納入檢察公益訴訟的范疇，沿用的是理論及實(shí)踐普遍認(rèn)同的公益標(biāo)準(zhǔn)——以不特定多數(shù)人的利益為判斷核心。雖然該法律條文力破了未檢公益保護(hù)探索中上位法授權(quán)不足的“硬傷”，但距離形成系統(tǒng)成熟的制度保障體系仍然道阻且艱。檢察機(jī)關(guān)的法律地位、案件范圍、監(jiān)督方式、司法程序等依然沒有明確依據(jù)。責(zé)任主體模糊、履行義務(wù)空泛、懲戒機(jī)制缺失等問題，導(dǎo)致作為未檢公益訴訟主要實(shí)現(xiàn)方式的檢察建議實(shí)效不佳。［1］最高檢和各地檢察機(jī)關(guān)出臺的規(guī)范性文件對案件范圍多采用“列舉為主，抽象為輔”的立法技術(shù)，使得未檢公益訴訟陷入“于法無據(jù)”的困境。同時(shí)，根據(jù)行政訴訟法、民事訴訟法等法律規(guī)定，檢察公益訴訟覆蓋“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”“食品藥品安全”和“國有土地使用權(quán)出讓”四大領(lǐng)域。2018年以來，全國人大常委會修改、制定一系列法律法規(guī)，以單行法的形式將公益訴訟拓展到“英烈保護(hù)”“軍人保護(hù)”“未成年人保護(hù)”等九個(gè)新領(lǐng)域，逐步形成了“4+9”的格局。新領(lǐng)域雖然增加了“未成年人保護(hù)”，但這種概括性規(guī)定使未檢公益訴訟開展起來存在一定難度。

2.未檢公益訴訟案件范圍狹窄。最高檢從2018年部署未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作開始就揚(yáng)起了未檢公益訴訟的“大旗”，但各地檢察機(jī)關(guān)在具體工作上卻是“摸著石頭過河”。結(jié)合最高檢和各地發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)案例和經(jīng)典案例，可以看到未檢公益訴訟在案件范圍拓展方面并不理想。最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》中公布了未成年人民事行政檢察案件和公益訴訟案件未成年辦理數(shù)據(jù)，其中未成年人民事行政檢察案件主要集中在“未成年人遭遇監(jiān)護(hù)侵害與監(jiān)護(hù)缺失的干預(yù)及未成年人家事審判監(jiān)督”方面，而未檢公益訴訟案件主要聚焦在“未成年人食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域”。［2］再從2020年最高檢發(fā)布的未成年人保護(hù)領(lǐng)域典型案件來看，13起典型案例中共包括“監(jiān)護(hù)侵害監(jiān)督”的典型案例3起，“推動加強(qiáng)和創(chuàng)新未成年人保護(hù)社會治理典型案例”10起。從個(gè)案情況看，檢察機(jī)關(guān)基本是將轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校劃定為圓心鋪展未檢公益訴訟工作，開展校園周邊的食品安全專項(xiàng)整治、摸底排查校園周邊違規(guī)銷售煙情況等，案件類型相對集中和固定。加之未檢公益訴訟語境下“公共利益”的內(nèi)涵和外延界限不明，多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)對于開展未檢公益訴訟工作仍持審慎態(tài)度，雖然檢察機(jī)關(guān)可以就未檢公益訴訟新領(lǐng)域進(jìn)行探索，但在沒有明確的法律授權(quán)的條件下，辦案力量不足和專業(yè)化配備乏力均成為開展未檢公益訴訟的障礙。

（二）辦案程序不明晰且內(nèi)部協(xié)同機(jī)制不暢

1.辦案程序不明晰。在提起檢察公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)一般會進(jìn)行前置程序，精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議。此種方法快捷高效，容易達(dá)到效果。如果行政機(jī)關(guān)繼續(xù)怠于履職或者沒有相關(guān)民事訴訟被提起，導(dǎo)致未成年人權(quán)益仍舊被侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事檢察公益訴訟。當(dāng)前公益訴訟案件存在行政、民事“二元化”模式，兩者有無先后適用順序規(guī)則、有無排他性規(guī)則尚無定論，尤其是針對同一問題，在履職模式上是“一元”還是“多元”，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均存在較大分歧。

2.內(nèi)部協(xié)同機(jī)制不順暢。由于目前尚未有獨(dú)立的未檢公益訴訟辦案系統(tǒng)，導(dǎo)致未檢公益訴訟案件入系統(tǒng)與管轄問題突出，“辦一個(gè)案件配一個(gè)權(quán)限，走一步配一個(gè)節(jié)點(diǎn)”成為常態(tài)。未檢公益訴訟案件是由未檢部門還是公益訴訟部門辦理、是單部門獨(dú)立辦理還是部門協(xié)同辦理、案件辦理數(shù)據(jù)錄入未檢部門還是公益訴訟部門均未明確，權(quán)限配置問題常常需要基層檢察院部門與檢察官之間相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各地實(shí)踐差異明顯，存在爭議。同時(shí)，目前各地的未檢干警多由刑檢部門轉(zhuǎn)崗而來，有一定刑事案件辦理經(jīng)驗(yàn)，但在公益訴訟業(yè)務(wù)領(lǐng)域相對薄弱，具體體現(xiàn)為立案標(biāo)準(zhǔn)拿不準(zhǔn)、辦案流程不規(guī)范、對行政機(jī)關(guān)職責(zé)把握不清、說理不充分、整改監(jiān)督不到位等。

（三）履職模式單一且監(jiān)督質(zhì)效不突顯

1.案件處遇前置化造成監(jiān)督效果遲滯。制發(fā)訴前檢察建議、支持起訴和提起訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能的三種方式，但在提起民事和行政訴訟前應(yīng)以制發(fā)檢察建議等訴前程序?yàn)楸匾？v觀基層院辦理未檢公益訴訟案件情況，以“訴前檢察建議+書面整改回復(fù)”形式結(jié)案的在各地未檢公益訴訟業(yè)務(wù)中占到80%以上，體現(xiàn)了案件辦理的前置性和履職手段的單一化。公益訴訟訴前程序雖然體現(xiàn)了檢察權(quán)的“監(jiān)督性、程序性、有限性和協(xié)同性”［3］特點(diǎn)，但訴訟程序法中缺乏對于前期座談磋商、公告以及制發(fā)檢察建議等前置程序的規(guī)定，未檢公益訴訟履職手段的單一加之程序操作上的空白，部分行政機(jī)關(guān)對未檢公益訴訟認(rèn)同與理解不足，拒絕共享行政執(zhí)法信息甚至不配合、干擾公益訴訟辦案取證，導(dǎo)致未檢公益訴訟在重重環(huán)境障礙下監(jiān)督質(zhì)效不優(yōu)。

2.檢察建議質(zhì)量不高導(dǎo)致法律監(jiān)督剛性不足。公益訴訟檢察作為一項(xiàng)新制度，領(lǐng)域多元、涉及面廣、新領(lǐng)域多，對未檢干警的辦案能力和綜合素質(zhì)帶來巨大挑戰(zhàn)。目前未檢公益訴訟檢察建議的制發(fā)多由未檢干警比照文書模板中的固定范式進(jìn)行填充，再加上缺乏對檢察建議發(fā)出后的跟蹤監(jiān)督，持續(xù)督促履職、量化評估執(zhí)行效果差。無強(qiáng)制力的未檢公益訴訟訴前建議，經(jīng)常以對方單位的一封回函結(jié)案了事，難以實(shí)現(xiàn)以能動檢察履職促進(jìn)涉未成年人案件訴源治理。甚至出現(xiàn)了在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職完畢或不存在行政不作為的情形下，仍然向其制發(fā)行政訴訟訴前檢察建議的情形。

三、未檢公益訴訟的困境破局

（一）完善未成年人保護(hù)檢察公益訴訟立法

行政公益訴訟案件的辦理主要還是為了規(guī)范和督促行政機(jī)關(guān)的行為。由于未成年人保護(hù)是社會化的系統(tǒng)工程，該類案件往往涉及行政機(jī)關(guān)較多，關(guān)系復(fù)雜、盤根錯(cuò)節(jié)，也就導(dǎo)致訴訟程序繁瑣，案件辦理困難。為此，制定專門的未成年人檢察公益訴訟法律法規(guī)勢在必行。國家立法需做到細(xì)化訴訟程序，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)手段，明確相關(guān)單位的支持配合義務(wù)，創(chuàng)設(shè)符合未成年人司法理念和我國國情的未檢公益訴訟制度。同時(shí)，立法需關(guān)注公益訴訟受案范圍的靈活性。最高檢已印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》，明確指出檢察公益訴訟案件受案需滿足四個(gè)條件。［4］本著“兒童利益最大化”的原則，未檢公益訴訟的受案范圍不應(yīng)作出過多限制。但實(shí)踐證明，該類案件范圍也應(yīng)當(dāng)有所集中，受案范圍追求的應(yīng)是“精”而非“大”，盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍容易導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)。故立法應(yīng)當(dāng)允許各地因地制宜，檢察機(jī)關(guān)在自身辦案能力和經(jīng)驗(yàn)有限的前提下，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是和量力而行的原則，將有限的司法資源投入到相對探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益領(lǐng)域，結(jié)合本地工作實(shí)際明確受案范圍。以無錫市為例，一般受案范圍包括以下幾類：學(xué)生食藥安全、商業(yè)侵害（學(xué)生用品安全）、環(huán)境保護(hù)（校舍、校園周邊等）、利益侵害等案件。［5］解決該類問題后，逐步將問題明顯、社會關(guān)注度高的領(lǐng)域納入受案范圍。

（二）完善未成年人保護(hù)檢察公益訴訟辦案程序

近年來，檢察機(jī)關(guān)著力開發(fā)統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)和未成年人檢察子系統(tǒng)來確保權(quán)限配置和節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。一般來說，檢察公益訴訟案件的辦理是流程化推進(jìn)的。檢察官在案件辦理或者履行其他職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)未成年人保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)和普遍性問題，在提起檢察公益訴訟之前，一般會進(jìn)行前置程序，精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議。如果行政機(jī)關(guān)繼續(xù)怠于履職或者沒有相關(guān)民事訴訟被提起，導(dǎo)致未成年人合法權(quán)益仍被侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。但是，此套程序流程較長，以檢察建議為例，一般回復(fù)周期會設(shè)置為兩個(gè)月，如若相關(guān)行政機(jī)關(guān)存在異議，則會進(jìn)一步拉長周期。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在遇到未成年人權(quán)益受損、社會利益受到侵害的情形時(shí)，針對同一問題，是選擇民事、行政公益訴訟程序擇一提起，還是兩者并行，可以借鑒外國立法。以美國為例，其在公民訴訟中設(shè)置了“訴前通知”“勤勉執(zhí)法”等前置程序，尊重行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)。［6］正確處理行政和司法的關(guān)系，對完善未成年人保護(hù)檢察公益訴訟辦案程序具有指導(dǎo)意義。因此，構(gòu)建訴前程序與訴訟程序的二元耦合機(jī)制，變單向?yàn)殡p向，對未成年人合法權(quán)益受到持續(xù)、嚴(yán)重侵害并有擴(kuò)大趨勢的情形，探索減少必經(jīng)程序、直接訴訟的緊急履職狀態(tài)是檢察機(jī)關(guān)可以創(chuàng)新實(shí)踐的領(lǐng)域，如發(fā)現(xiàn)整改不力、侵害行為仍在持續(xù)，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起訴訟。

（三）提高未成年人檢察公益訴訟監(jiān)督質(zhì)效

1.完善履職方式。首先，培育專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)。未成年人檢察部門屬于“小部門”，人員力量配備較弱，但當(dāng)前未檢公益訴訟需要極強(qiáng)的取證能力，有時(shí)甚至關(guān)系成案與否。未檢干警可與其他檢察業(yè)務(wù)部門之間探索建立線索共享、調(diào)查核實(shí)、聯(lián)合辦案等職能融合工作模式，必要時(shí)進(jìn)行輪崗交流，取長補(bǔ)短，培育專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)。其次，加強(qiáng)社會支持體系建設(shè)。檢察機(jī)關(guān)除了完善內(nèi)部線索聯(lián)動機(jī)制外，還應(yīng)發(fā)揮“職能、專長、機(jī)制”三大優(yōu)勢，在未檢公益訴訟中主動加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的訴前磋商、會商研判、信息共享等工作機(jī)制，監(jiān)督而不越位，合力解決未成年人權(quán)益受損問題。最后，探索未檢公益訴訟暫緩起訴制度，對于行政機(jī)關(guān)因客觀原因整改不到位的情況，引入聽證等第三方評估程序，對于符合條件的行政機(jī)關(guān)暫緩起訴，提升檢察公益訴訟質(zhì)效。

2.提升訴前檢察建議質(zhì)量。檢察建議質(zhì)量直接關(guān)系公益訴訟辦案質(zhì)效。提高未檢公益訴訟訴前檢察建議質(zhì)量，一是要扎實(shí)開展調(diào)研、溝通、咨詢等調(diào)查核實(shí)工作，確保檢察建議提及的問題確實(shí)事關(guān)未成年人公共利益，確保問題精準(zhǔn)、客觀，建議切實(shí)可行，能夠標(biāo)本兼治。對于文書質(zhì)量問題，可以成立文書評查工作組，由院領(lǐng)導(dǎo)任評查組組長，統(tǒng)一審核把關(guān)文書，避免出現(xiàn)法律問題把握不準(zhǔn)確、釋法說理不充分、建議措施針對性不強(qiáng)等問題。二是要做到責(zé)任化落實(shí)，堅(jiān)決避免表面整改、淺層次整改、敷衍整改以及虛假整改。推動建立行政機(jī)關(guān)檢察建議整改考評機(jī)制，對于發(fā)出的檢察建議不僅要回復(fù)還要看效果，將檢察建議整改情況納入行政機(jī)關(guān)考核。對于未檢公益訴訟提出的建議整改不到位的行政機(jī)關(guān)，可在年底考核進(jìn)行“一票否決”。三是要用好信息化支撐，強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能，探索建設(shè)優(yōu)秀檢察建議數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)動態(tài)更新。同時(shí)建立強(qiáng)制檢索制度，對于相關(guān)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題可以通過檢索其他地方的優(yōu)質(zhì)檢察建議進(jìn)行參考，綜合研判，學(xué)習(xí)借鑒。

*江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院第三檢察部副主任、五級檢察官助理［214100］

**清華大學(xué)法學(xué)院碩士研究生、江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院五級檢察官助理［214100］

***江蘇省無錫市惠山區(qū)人民檢察院五級檢察官助理［214100］

［1］ 參見梁曦、張洋：《未檢公益訴訟的制度建構(gòu)》，《中國檢察官》2022年第17期。

［2］ 參見《未成年人檢察工作白皮書（2017-2021） 》第一部分第三項(xiàng)：2021年，檢察機(jī)關(guān)就未成年人保護(hù)公益訴訟共立案6633件，同比上升3.2倍。檢察機(jī)關(guān)提起未成年人保護(hù)公益訴訟84件，同比上升2.2倍。檢察機(jī)關(guān)辦理涉未成年人食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域公益訴訟案件1957件：辦理兒童游樂場所設(shè)施安全、娛樂游戲、文身、點(diǎn)播影院等涉未其他領(lǐng)域案件4676件。

［3］ 胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。

［4］ 參見王韻潔、張薰尹：《未檢公益訴訟檢察的權(quán)力邊界——兼論未檢綜合保護(hù)格局的建構(gòu)》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2022年第2期。

［5］ 包括校園欺凌、性侵、虐待、遺棄等案件。

［6］ 參見唐張、胡方：《文物保護(hù)檢察公益訴訟的困境和完善路徑》，《中國檢察官》2022年第10期。