農業科研項目預算績效管理研究

田 震,何勁松

(1.四川省農業機械科學研究院,成都 610066;2.四川省農業科學院水稻高粱研究所,四川 德陽 618000)

近年來,為充分激發科技創新活力,有效調動科技人員科研積極性,科技領域“放管服”改革持續深入,倡導簡化科研項目過程管理,以項目驗收暨績效評價管理為主。與此同時,我國農業科研的財政資金投入力度逐步加大,但投入總量依然不高,農業科研項目預算績效管理也存在著很多問題,如預算支出科學性不足,缺乏績效管理意識,績效目標設置不合理等。在全面實施預算績效管理和科技領域“放管服”改革不斷推進的背景下,如何將有限的科研項目經費充分發揮使用效益,帶動我國農業更好地發展,加強農業科研項目預算績效管理迫在眉睫。

1 農業科研項目預算績效管理的政策背景和意義

黨的十九大報告提出要“全面實施績效管理”。2018年9月,國家印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34 號),全面部署預算績效管理改革工作。各省市也陸續出臺相關文件,四川省2019年3月印發《關于全面實施預算績效管理的實施意見》(川委發〔2019〕8 號),深入貫徹落實中央文件精神,為深入推進全省預算績效管理實施提供有力保障。2020年12月,四川省財政廳制發《四川省省級財政預算績效結果與預算安排掛鉤實施細則(試行)》(川財辦〔2020〕53 號),以全過程預算績效管理形成的結果為關鍵因素,全面硬化預算績效結果與預算安排掛鉤的剛性激勵約束。2021年3月,四川省科學技術廳制發《四川省科技計劃項目驗收暨績效評價工作規程(試行)》(川科資〔2021〕6號),推進科技領域“放管服”改革,提升科研項目績效管理水平。

政策文件出臺必然要求農業科研項目全面扎實推進預算績效管理。為保證科研經費的規范高效使用,將預算績效管理內嵌于科研項目管理全過程就顯得尤為重要。強化科研項目預算績效管理,有助于提高專項資金使用效率,提升財政資金的支出合理性、必要性、相關性,確保每一筆財政資金花在刀刃上,避免低效無效使用。強化科研項目預算績效管理,有助于提升農業科研單位的科技創新能力。加強項目預算績效管理,尤其是建立科學合理的項目驗收暨績效評價體系,能夠準確地評價專項資金的投入產出,并以此評判項目驗收是否通過,這有利于提升農業科研人員工作的投入性,對于提高科研產出水平大有裨益。

2 存在的主要問題

2.1 預算績效管理意識有待加強

因我國預算績效管理工作啟動較晚,導致大部分科研相關人員績效意識淡薄,績效管理理念尚未完全樹立。農業科研單位對于績效一詞的認識不夠,理解不足,通常只注重科研項目立項和資金申請,而對財政資金的使用效益往往不加關注。以某農業科研院所為例,從項目績效目標入庫到日常績效運行監控到項目自評,往往以單位財務部門為主,項目人員僅提供一些項目資料,而財務部門則把科研項目日?？冃Ч芾硐嚓P工作作為一項任務完成,應付了事,導致整個預算績效管理工作流于形式,項目實施過程中問題層出不窮,科研財政資金使用效益不高。

2.2 項目預算支出真實合理性有待提升

農業科研項目立項一般分為各級行業主管部門組織的競爭立項和財政部門年初部門預算安排立項兩大類。以上2種立項方式,項目預算都是經過了嚴格地預算編制審核,預算安排有據可依。然而,科研項目預算執行過程中問題層出,其中屬項目實際支出脫離項目預算編制最為常見。如某科研院所同一部門承接的不同項目之間經費混用,將與項目研究無直接關系的費用在項目中開支。再如審計署2023年6月發布的2022年度中央預算執行審計報告中提到,部分基礎研究和關鍵核心技術攻關專項資金被擠占挪用:17個地區和單位擠占挪用科研資金、違規培訓收費等1.19億元,用于發放工資福利、彌補辦公經費等。以上種種表明,科研項目經費的使用嚴重脫離預算,支出相關性有待強化,科研項目經費擠占挪用的現象仍然存在。

2.3 項目績效目標質量有待提升

科研項目預算績效管理的基礎和起點是績效目標設定,其是項目驗收進行考核的重要依據。鑒于對項目工作的熟悉及后續管理,績效目標大多數情況下由項目實施團隊自行確定。雖然績效目標是項目組根據科研項目申報指南要求設定的,但出于項目順利執行及成功驗收的考慮,項目組設定的目標往往偏向于“易”和“松”,績效指標的確定則更加隨意,導致約束力不強、激勵作用不明顯,項目績效管理工作質量難以提升,科研產出水平無實質性提高,財政資金使用效益較低。

2.4 項目績效評價結果質量有待提升

項目驗收暨績效評價是科研項目預算績效管理工作的“關鍵一棒”。當前科技領域“放管服”改革不斷推進,倡導簡化科研項目過程管理,所以當前科研項目績效評價主要以項目驗收評價管理為主,由科技行業主管部門、項目推薦單位等組織專家進行驗收評價。但由于農業科研項目的復雜性,特殊性及成果轉化時間不確定性,又或者部分項目承擔單位、驗收專家違背契約精神,未嚴格按照項目申報指南等要求逐項考核結果指標完成情況,存在“走過場”情形,導致績效評價結果準確性不足。如審計署2023年6月發布的2022年度中央預算執行審計報告中提到,部分基礎研究和關鍵核心技術攻關專項科研成果涉嫌造假;成果驗收流于形式等。

3 對策

3.1 樹立績效管理理念,強化農業科研人員績效管理主觀意識

任何工作的有力推進都離不開積極的主觀能動性。當前農業科研項目預算績效管理工作中的不足大部分都是觀念問題,科研單位及相關人員只有充分認識到預算績效管理對于項目圓滿執行的重要性,才會發自內心地接受并積極主動參與其中。因此,農業科研單位應當切實推動預算績效管理理念的樹立。一是加強預算績效管理相關知識的宣傳、培訓、學習,使得單位領導及科研相關人員充分理解績效管理工作的含義、作用。二是要提高站位,強化績效管理責任意識?？蒲腥藛T應當主動改變思維,不能只注重“錢花出去”更要注重“錢如何花”,做到對每一筆資金認真負責。三是農業科研單位應當建章立制,以制度規范預算績效管理工作,強化業財融合,共同主動承擔預算績效管理工作,做到事前有評估、事中有監控、事后有評價,樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理意識。

3.2 強化科研項目預算剛性約束,確保項目支出真實合理

近年來,為貫徹落實關于推進科技領域“放管服”改革的要求,充分激發創新活力及科研人員積極性,國家賦予科研人員更多的科研項目管理自主權,如簡化項目預算編制,簡化項目預算評審(估),下放項目預算調劑權等。但實際執行過程中項目預算與實際支出差異較大問題相當突出,所以在項目預算合理的情況下,項目承擔單位應當強化科研項目預算剛性約束,嚴格執行項目預算,杜絕隨意調整行為;科研人員要強化科研誠信意識,摒棄項目經費“為我所用”的思想,規范使用項目經費,杜絕項目經費混用行為。其次,科研單位財務部門應當嚴肅財經紀律,切實履行財務監督職責,對項目支出報銷單據真實性及支出相關性、合理性進行核查確認,與項目無關的支出果斷拒絕報銷,確保項目經費?？顚Ｓ?真實合理支出,構筑好預算支出的“鋼鐵防線”。最后,科研單位應當建立健全內部控制制度,加強科研經費流程管理?？蒲许椖抗芾砩婕绊椖砍袚块T、科技管理部門、財務部門等部門,各個部門之間應當加強橫向聯動,建立相應審批制度。如科技管理部門應當建立科研項目管理制度,為項目規范實施提出規范要求;財務部門應當建立健全財務審批制度、預算調劑辦法、項目經費管理辦法等,為項目資金使用提出要求。

3.3 設定科學合理的項目績效目標,提供高質量評價依據

績效目標管理工作是從源頭上防止財政資源配置低效無效的重要手段,是農業科研項目績效管理的重中之重,是開展項目工作的方向標,行業主管部門和項目承擔單位應當重點關注。

針對科技行業主管部門組織申報的競爭立項項目:一是行業主管部門要主動作為。在制定項目申報指南時,應當充分考慮各類科技計劃所涉及的研究課題國內的水平現狀,并與國際同類科技水平做對比,從而制定“有進步的考核要求”。二是農業科研項目承擔單位應當緊緊圍繞各類科技計劃項目申報指南及關于考核指標的要求,設定具備可行性的、科學合理的項目績效目標和方便考核的結果指標。三是科技行業主管部門應切實做好項目立項審核工作,邀請科研專家和財務專家共同評審項目申報資料,尤其是績效目標設定的是否具備創新性、合理性以及實際可行性,確?？蒲心繕思炔荒堋斑b不可及”又不能“觸之可及”,為項目順利實施及項目驗收暨績效評價奠定堅實基礎。針對財政部門年初部門預算安排的農業科研項目,科研單位主管部門應當切實做好項目立項及預算分配工作,將部門項目預算額度作為一個“大專項”,制定符合本部門學科建設的整體項目績效目標,制定分學科項目申報要求。績效目標的設定應當考慮學科建設的延續性、創新性以及解決農業領域重大需求,要有利于部門整體科研工作的長遠發展等。

3.4 強化項目驗收績效評價,提升驗收結果質量

強化項目績效評價工作過程管理,建立分類驗收評價指標體系。一是當前科研項目驗收暨績效評價大部分實行專家驗收評價,由科技行業主管部門或委托項目推薦單位或第三方機構等組織專家進行驗收評價,并出具專家意見,評判項目驗收是否通過,可以說驗收專家是科研項目預算績效管理工作“最后一道防線”。因此,參與項目驗收評價工作的專家應履職盡責,牢固樹立“防線意識”,獨立、客觀、公正地對項目執行情況審核評議。二是建立分類驗收評價指標體系。因為不同項目類型其研究目標或目的不盡相同,應建立分類驗收評價指標體系。當前農業科研項目大致可分為應用基礎研究項目、重點研發項目和科技成果轉移轉化引導項目。其中,應用基礎研究項目注重農業領域長遠需要,通過產生新方法、新方案和建立新標準等解決應用中的基本問題。所以驗收評價應當重點評價研究成果的重大原創性以及其在解決農業發展重大需求中的作用。重點研發項目應當著重評價核心關鍵技術及共性技術是否具備創新性和集成水平,自主知識產權或產品的產出、推廣應用前景和經濟社會效益等?？萍汲晒D移轉化引導項目應當著重評價科研成果的創新性及市場發展前景,突出成果轉化應用情況及其支撐引領行業產業發展過程中所發揮的作用。

3.5 加強審計監督,引入第三方事后績效評價并推動結果反饋應用

一是加強審計監督,完善流程管理。這里的審計主要指的是各級審計部門年度預算財務收支審計,審計部門作為最具獨立性的外部審計,應當主動作為,加強對科技行業項目申報、評審、立項、驗收等環節的檢查監督,審計以上各個環節的工作是否存在人為干預的情形,流程資料是否完備、驗收結論是否準確、客觀等。針對審計發現的問題應當督促科技主管部門落實整改,加強內部控制建設,做好節點控制工作。同時審計部門應將審計結果抄送同級財政部門,為其下一年度專項預算調整提供判斷依據。二是引入第三方事后績效評價,推動結果反饋應用。財政部門應當加強專項預算的事后績效評價工作,引入第三方專業機構對上一年度專項預算執行情況進行整體評價,并將事后績效評價結果應用到下一年度預算決策安排等工作中去,以此來倒逼行業主管部門提升專項資金管理水平。

4 結束語

隨著全面實施預算績效管理,農業科研項目應當適應政策要求,將預算績效管理內嵌于科研項目管理全過程。重點關注科研單位及人員績效管理理念的樹立,科研項目預算剛性約束,設定科學合理的項目績效目標,強化農業科研項目績效評價,推進績效評價結果的應用等,以不斷提升國家財政農業科研專項資金的使用效益,避免資源浪費。