行政復議的聽證程序是否為獨立程序

文/葉喆希

基本案情

某市稅務局稽查局（被申請人）對某保險代理有限公司（申請人）某期間的納稅情況進行了檢查，被申請人認為申請人在此期間從事保險營銷業務，少繳印花稅，并且未代扣代繳保險營銷人員的個人所得稅，對申請人進行行政處罰事項告知并送達《稅務行政處罰事項告知書》，之后作出稅務行政處罰決定，并送達《稅務行政處罰決定書》。

申請人對《稅務行政處罰決定書》不服，向某省稅務局（行政復議機關）提出復議申請。復議期間，申請人提出聽證申請，復議機關未舉行聽證，與申請人口頭溝通并闡釋相關規定和不舉行聽證的理由，并在行政復議決定書中程序部分進行說明。申請人表示自己的權利受到侵害，將就此提起行政訴訟。

爭議焦點

本案關于程序方面的爭議焦點在于：行政復議程序中，申請人提出聽證申請，復議機關是否應當聽證，不予聽證是否需要出具相關文書，申請人是否可以就復議機關不予聽證的決定提起行政訴訟的問題。

具體分析

關于行政復議的聽證程序，《中華人民共和國行政復議法》（2017 年修正）第二十二條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”《中華人民共和國行政復議法實施條例》第三十三條規定：“行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”

根據上述規定，行政復議聽證程序的發起主要分兩種情形：一是行政復議機構認為必要，二是申請人提出要求。對申請人提出要求的情形，條款均表述為“可以”而不是“應當”采取聽證的方式審理，即對申請人的聽證要求，行政復議機構經過綜合判斷決定是否舉行聽證。

在行政復議程序中，聽證程序的設置是為行政復議當事人之間提供一個相互質證、辯論的平臺，利于行政復議機關查明案件事實、正確適用法律，充分保障申請人的陳述申辯權，調動征納雙方依法治稅、依法納稅的主動性，也是行政復議程序公開公正要求的具體落實。聽證程序只是行政復議程序中的一個環節，并不是一個獨立的程序，并不會對申請人的權利義務產生實質影響，也不是一個獨立的具體行政行為。因此，如果復議機構認為不需要舉行聽證，只需要與申請人溝通，并在復議決定書程序部分記錄并闡明理由，而不需要出具相關文書。

鑒于聽證程序只是行政復議程序中的一個環節，因此也不屬于行政訴訟的受案范圍。關于這一觀點，也在相關案件的判決中得到印證。

修訂后的《行政復議法》將自2024 年1 月1 日起施行。新法第四十九至五十一條對聽證程序作了更加詳細的規定，第五十條第一款規定：“審理重大、疑難、復雜的行政復議案件，行政復議機構應當組織聽證。”而對“重大、疑難、復雜”的界定，還有待于《行政復議法實施條例》在修訂時作出更為明確、具體、可操作的規定，以更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督和保障行政機關依法行使職權。